长三角地区民生档案异地查档跨馆服务工作对我省的启示

■ 梁雪花

“异地查档、跨馆服务”是各级档案馆在依法履行职责的基础上，利用各自馆藏资源，依托现有网络信息技术，利用统一工作平台，实现跨行政区域界限的民生档案查阅利用，以满足社会组织和群众异地查档需求的一项创新工作。开展“异地查档、跨馆服务”工作是档案部门进一步转变服务方式，完善方便人民群众的档案利用体系，服务民计民生的新举措，也是适应网络时代发展要求，站在档案工作新的发展起点上推出的服务社会的新模式，是拓展和延伸民生服务的重要体现，符合人民群众需求，符合党和国家工作要求。现阶段，长三角地区三省一市探索开展国家综合档案馆馆藏民生档案跨省市异地查询联动服务模式，为三省一市群众提供更加便利、高效、安全、智慧的档案利用服务，开启了区域档案工作协同发展新格局，为我省档案资源的整合及利用提供了好的借鉴。故在上海市青浦区挂职期间，我对长三角地区重点是上海市开展民生档案异地查档跨馆服务工作进行了调研，对工作经验及具体做法进行了认真总结，就我省有关问题、差距和短板进行了思考，并提出工作建议。

一、长三角地区档案档案异地查档跨馆服务工作情况

（一）上海市情况

上海市民生档案异地查档工作构想在2008年开始提出，先期选择了部分区县档案馆进行试点，逐步攻克了如何远程操作、跨馆出具的档案证明如何保障法律效力、服务是否收费和查询门类如何约定等难题，提出“统一平台、统一流程、统一文本、统一印章”的要求，先后研发了民生档案远程服务网络平台及应用系统，制定了操作流程和办事告知及证书文本格式，统一了档案证明专用章样式；统一开展了工作人员业务培训，并明确“跨馆出证”乃至“异地出证”均免收费用等等。之后在实践层面逐层展开，全面推广，历经了“跨馆出证”、“全区通办”、“全市通办”三个阶段：2010年3月，杨浦区档案馆在该区的延吉新村街道社区事务受理中心首开全国第一家“馆社联动”试点，7月投入正式运行；2010年9月，市和区县档案馆启动了“馆际联动”机制，徐汇区档案馆通过区政务外网，在三个月内将查档出证服务覆盖到区内的13 个街镇，率先实现了“全区通办”；2011年第一季度，通过电话和传真实现了“跨馆出证”全市覆盖。其他区县也陆续跟进，纷纷将查档服务点延伸到老百姓家门口的社区事务受理中心。在此过程中，各区县档案馆馆藏民生档案全文数字化工作也在加快进行，至2012年底已基本完成婚姻登记、计划生育、知青上山下乡、知青返城和知青子女回沪等五类档案的数字化，共扫描条目4 千多万条，全文数据超过1亿页。查询档案的方式从电话、传真发展到全市计算机联网查询。2012年12月，民生档案远程服务平台“全市通办”正式开通。从此以后，只要是上述五类档案，群众都可以凭本人有效身份证件，在就近的档案馆或街镇社区事务受理服务中心，查到本人档案信息，并当场获得档案部门出具的档案证明。

2018年民生档案“全市通办”率先纳入“一网通办”总门户，受理点覆盖到全市所有219 个社区事务受理中心和市、区两级综合档案馆利用窗口，不仅能“形成纵向三级部门间民生档案的联动共享”，还可实现“一站式”服务，可在全市就近社区事务受理中心查阅并取得有效证明，并将通办种类扩展到婚姻登记档案、独生子女证档案、知青上山下乡档案、知青返城档案、知青子女入户档案、再生育子女审批档案、工伤认定档案、学籍档案、兵役档案、复员退伍军人档案、三峡移民档案、人才引进审批档案、涉外婚姻登记档案、市级人才引进审批档案和专业技术干部的农村家属迁住城镇审批档案、承包地确权登记档案”15 类（今年年内还将上线“承包地确权登记档案”“市三八红旗手登记档案”等3 类），在信息系统上“跑路”的档案数据超过2000 万条，截止2019年9月24日累计服务市民群众114192 人次，查阅民生档案259296 件，各区协同办理民生档案8776 次。

在此同时，建立了档案服务“一网受理、全市通办、全市共享”新格局，对档案利用查档实行流程再造，推进档案查询“零材料”（依托本市电子证照库，实名认证用户的基本信息可自动预填，证照已归集用户的身份证明材料免交）、在线查档“零跑动”，构建统一的档案数据结构标准体系和查档服务操作标准体系，进行了跨层级、跨区域、跨部门的档案数据交换共享。此外，为服务好此项工作，上海市建立了市、区两级联通的档案目录中心，各区档案馆馆藏档案数字化率均达到了70%以上，利用率较高的民生档案已全部实现数字化，青浦档案馆馆藏数字化率已接近百分之百，而如浦东新区、嘉定区档案馆等还加大投入，开通了APP 等平台，率先实现“群众不跑路、在家可查档”。同时，民生档案查询服务的深度和广度得到了不断的拓展，服务时间也日趋延长，从普通工作日延伸到周六，再延伸到中午，最后延伸到一年365 天。

（二）长三角地区情况

在“建设数字中国”背景下，沪苏浙皖三省一市加快推动数字化、信息化建设，为进一步实现档案区域共享打下了基础。上海提出“像网购一样便利”的“一网通办”；浙江提出让群众“最多跑一次”的数字政务建设；江苏提出要打造“不见面审批”的电子政务建设；安徽提出要加快建设“数字江淮”，加强电子政务基础设施建设。

在此情况下，档案部门也在档案数字化、信息化上下足了功夫，解决技术瓶颈，畅通共享平台。浙江省坚持档案信息服务网络化，打造“浙江档案服务网”，实现线上受理与线下查档的深度融合，推广应用微信“掌上查档”小程序和“浙里办”APP 档案查阅服务，在网上建立一站式档案服务平台，实现“一网查档、百馆联动”，推动查档服务城乡一体、部门一体，目前累计线上受理查档近2 万件，其中来自沪苏皖的查档700 余件；嘉兴市档案馆实现了横向到涉民单位档案室，纵向至社区街道办事处与乡镇农村的“三级联动”。江苏搭建全省“异地查档、跨馆服务”工作网络，实现全省各级档案馆互联互通，据不完全统计，今年上半年江苏各级档案馆为长三角地区跨馆查档近200 例；苏州太仓、常熟、张家港等县级市建成了延伸至全部乡镇的档案共享平台，苏州市已在70 余个镇、百余个村开设远程共享查阅窗口。太仓市档案局利用百姓家中的机顶盒装置，使群众足不出户就能查阅到与自己相关的档案并实现远程自助出证，查阅婚姻、独生子女两个专题档案“户户通”。安徽建设“数字档案资源共享平台”，合肥市档案馆于去年率先完成全市9个县（市）区对接“安徽省数字档案资源共享平台”服务功能，成功进行了全市“异地查档、跨馆出证”的连通测试。

档案数字化、信息化基础工作的发展，使长三角地区档案异地查档跨馆服务工作成为了可能。2018年上海市档案局牵头建立长三角地区档案异地查询机制，签订《长三角地区开展民生档案“异地查档、便民服务”工作合作协议》，出台“异地查档”工作《办事指南》《业务手册》等规范，统一了相关档案利用的申请条件、材料形式、操作流程、业务口径，持续推进长三角地区档案跨省域利用。目前，在互联网端，上海、浙江分别在各自区域内开通了基于政务外网的民生档案便民服务，江苏于去年年底刚将政务网联通到各级国家档案馆。上海及江苏、浙江、安徽档案馆已经具备了基于互联网的开放档案目录、全文查阅利用功能，但发展现状各不相同。上海市档案馆馆藏开放档案案卷级目录已上网，15 类民生档案查询纳入了“一网通办”总门户；江苏省档案馆部分文件级目录上网；浙江实现了省域范围内基于“浙江档案服务网”的开放档案互联互查，并有部分档案数据库和全文供查阅；安徽有部分政府信息上网。在政务外网端，上海实现了15 类民生档案的“全市通办”，其他三省各级国家综合档案馆也都开通了政务外网，但长三角地区政务网尚未实现互联互通。由于缺乏能够将各地档案馆连接起来办理民生档案服务申请、资源共享、审核出证的统一民生档案服务平台或政务服务专网，目前三省一市暂时采用传真、EMS 等手段开展民生档案跨馆异地查档服务。

二、主要做法

（一）建立长三角地区档案部门全面协同工作机制

自民生档案异地查档跨馆服务工作实施以来，各地高度重视，积极行动，长三角地区档案部门领导每年在长三角地区主要领导人峰会后，在峰会举办城市所在省市召开座谈会，确定年度任务目标，共同协商推进工作。长三角地区档案部门分管领导和具体责任处室建立工作班子，形成季度例会制度，负责日常协调沟通，确定工作方案，推进落实具体事项。各地档案馆成立了民生档案异地查档跨馆服务工作领导小组，明确了职责，并指定专人跟踪工作进度，建立工作责任清单，及时办结跨馆查档服务。

（二）推进长三角地区民生档案“异地查询、便民服务”项目

一是夯实工作基础。各地结合《各级各类档案馆收集档案范围的规定》《国家基本专业档案目录》，加强对民生档案的收集、整理、利用以及数字化等工作。

二是实现长三角地区民生档案跨省异地查询“在线办理”。基于长三角政务外网，加快长三角地区现有民生档案服务平台的融合贯通、无缝衔接，实现长三角地区国家综合档案馆“异地查档、便民服务”全程在线办理，提供安全、高效、便捷、优质的远程档案公共服务。

三是构建民生档案查询数据及服务标准体系。有计划分步骤逐步建立民生档案查询数据结构标准体系和检索数据库，建立民生档案查档服务操作标准体系，全面提升民生档案跨区域便民利民的服务效能。目前，长三角区域各地民生档案的来源、种类、数字资源数量和数据结构存在差异，尚未建立统一的民生档案数据规范和技术标准，影响了民生档案共建共享的质量。有些地方的群众急需的档案资源或未纳入档案部门的收集范围或虽纳入收集范围但未及时移交档案部门，也有的虽然已经进馆但尚未得到有效开发利用，已经得到开发的一些数字化档案资源在数据库结构等方面不尽相同，这些问题在一定程度上影响了查询实效。

四是开展在线政务服务项目电子档案单套制管理和即时利用。严格执行国务院第716 号令《关于在线政务服务若干规定》，率先在长三角生态绿色一体化发展示范区、G60 科创走廊等地区实现在线政务项目，特别是涉民的电子档案单套制管理，稳步有序向其他地区延伸；并探索逐步实现涉民政务服务电子档案即时进馆补充丰富民生档案资源库，扩大民生档案查询出证内容范围，增强即时性，更好服务于长三角地区经济社会发展。

（三）助推长三角区域档案工作全方位合作

一是协同推进档案保护技术创新应用。发挥区域性国家重点档案保护中心的辐射带动作用，加大档案保护专业设备、专家人才资源的共享力度，通过联合举办区域重点档案保护中心技术培训班，开展档案保护技术的重点课题研究、重要成果推广应用、高端人才培训和互帮协作，通过协同建立档案保护技术创新应用示范点等形式，创新档案保护技术合作共建机制。

二是协同开发利用档案信息资源。充分发挥三省一市地域相近、人文相亲的优势，共同挖掘体现“红色文化”“江南文化”档案资源，通过举办专题档案联展等，更好发挥档案资政育人作用。

三、对我省相关工作的建议

目前，我省已开始着手建立婚姻档案数据库，为下一步婚姻档案异地查询工作奠定基础，但民生档案区域共享工作仅仅处于起步阶段，我省档案信息化、数字化水平离档案互联互通、异地查档的要求还存在很大差距，在大力建设数字中国背景下，对比“智慧档案”的工作要求，还存在诸多问题有待解决。

一是档案数字化基础仍然落后。目前，我省各级综合档案馆开展了民生档案数字化工作，但与民生档案的总数相比，数字化基础仍显薄弱，特别是部分区县档案馆，档案数字化、尤其是民生档案的数字化整体基础仍显落后。

二是档案信息化网络和平台建设较为缓慢。目前除省牵头建设的婚姻档案数据库外，仅有曲靖市档案局研发民生档案跨馆服务系统，在全市10 个档案馆搭建保密专网，借助视频通话、高清扫描传输等方式实现民生档案跨馆查阅服务，昆明市在全市范围内建立了婚姻档案跨馆查询联动机制，实现了全市十四个县（市）区档案馆婚姻档案跨馆利用服务。大部分地区仅为有部分政府信息上网，政务外网尚未实现互联互通离，缺乏能够将各地档案馆连接起来办理民生档案服务申请、资源共享、审核出证的统一民生档案服务平台或政务服务专网。

三是档案工作标准尚未统一。各地民生档案的来源、种类、数字资源数量和数据结构存在差异，尚未建立统一的民生档案数据规范和技术标准，影响了下一步民生档案共建共享的质量。有些地方的群众急需的档案资源或未纳入档案部门的收集范围或虽纳入收集范围但未及时移交档案部门，也有的虽然已经进馆但尚未得到有效开发利用，已经得到开发的一些数字化档案资源在数据库结构等方面不尽相同。

此外，随着大数据时代的到来，如何安全、及时做好电子文档收集工作，如何保障档案信息的安全，以及如何推动区块链等技术在档案工作中的运用等等方面都是需要我们去积极思考及攻克的难题。

为推动民生档案区域共享服务工作，加快我省民生档案异地查档跨关服务工作，提出如下工作建议：

（一）提高正确认识

民生档案作为党和政府在保障和改善民生工作中形成的历史记录，是维护人民群众各项权益的原始凭证，是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题在档案工作中的集中体现。民生档案中的婚姻、户籍、知青、养老保险等档案，与人民群众息息相关，是维护人民群众各项权益的原始凭证，直接关系到利用者的切身利益和权益。民生档案异地查跨馆服务工作作为档案部门服务民生的重要举措和直接体现，国家档案局在2018年开展的副省级以上综合档案馆业务建设评价，也把开展“跨馆查阅服务”列为考察指标。因此应加强对民生档案异地查档跨馆服务工作的重要性认识，积极履行“为党管档、为国守史、为民服务”的职责使命，增强做好工作的主动性和自觉性，把做好该工作作为档案部门坚持以人民为中心，服务好人民群众的重要抓手和分内职责，切实抓实抓好。

（二）加强顶层设计

一是建设民生档案异地查档跨馆服务专用平台。浙江省、南京市依托省、市政府专网搭建的民生档案异地查档跨馆服务平台在业务交流、信息共享、信息传输、信息安全等方面起到了积极作用，较好解决了依托互联网模式运行，存在安全系数低等缺点。为此，可借鉴上述经验，强化顶层设计，自上而下统一谋划，及时依托我省一体化在线政务服务平台建设，以国家档案局即将启动的全国档案查询利用服务平台建设为契机，积极打造本地区民生档案数据平台，推动全省各级国家综合档案馆接入电子政务外网，打通省、市、县（市、区）档案馆政务外网连接，开展网上档案业务协同办公服务，开通基于政务外网的民生档案便民服务，开通基于互联网的开放档案目录、全文查阅利用功能，建设并整合各地处于分散、孤立、碎片化状态的馆藏数据，力争在我省建立安全、高效、便捷、统一、规范的民生档案异地查档跨馆服务专用平台，下一步将推动查询服务网点向基层扩展，紧跟省电子政务外网建设步伐，将民生档案查询网点延伸到乡镇、村，并实现“网点全覆盖”，最终将民生档案查询纳入我省“一网通办”总门户。

二是加强标准规范体系建设。着力构建在我省各级综合档案馆之间实现互联互通，建立互认互通的民生档案数据收集整理、平台数据管理、各类民生档案目录及数据库结构等在内的一系列标准规范体系，尽快，充分利用各单位基础数据资源，最大限度地减少重复投资、重复建设。

三是构建服务手段多样化的民生档案资源共享合作模式。立足于各地信息化发展的实际水平，加强馆际间的技术交流与协助，根据各地档案馆信息化基础条件确定合作方式，选取档案信息化基础较好的档案馆，进行平台数据对接共享的先行尝试，让数据“跑腿”惠及更多群众；兼顾各地档案信息化水平的差异，保留传统服务方式，满足多样化需求。同时进一步研发完善移动终端APP 异地查档服务，让“少跑腿”升级为“不跑腿”。

（三）有效整合资源

一是主动联合涉民部门。鉴于民生档案工作是一项涉及多个部门的综合性的系统工程，民生档案种类繁多、涉及面广，且平台资源建设需倾多部门之力、集多方之智的现实情况，档案部门需要优化资源管理模式，主动联合民政、教育、卫生、人社、公安、司法等部门，加强信息衔接，消除“信息孤岛”，将各有关部门形成的民生档案按照法定要求及时移交同级国家综合档案馆长期保存，形成较为完备的民生档案资源库。

二是精准对接民生需求。加强城市社区、涉农区村居委会档案资源建设，确立更多民生档案开放种类，使民生档案通办工作向社会治理、乡村振兴的基层一线延伸。

三是充分挖掘民生档案资源。牵头协调各有关方面，制定民生档案服务事项清单，不断挖掘各地馆藏民生档案资源，加大民生档案进馆力度，拓展民生档案服务种类，扩大民生档案可查范围，夯实民生档案“异地查档、便民服务”基础。

（四）加快数字化进程

按照“存量数字化、增量电子化”要求，加大对已进馆民生档案数字化项目资金争取和投入力度，加快推进数字化档案馆建设，着力提升档案信息化应用层次，逐步解决档案数字化率偏低、信息共享度较差、档案查询利用效率不高等问题。

（五）加强安全管理

民生档案大数据作为国家重要战略性资源，要严格处理好利用与保密、开放与安全的关系，在为公众解忧的同时，要注意保护公众隐私；在服务社会管理各项分析研判的同时，要注重大数据的运用安全，切实解决长期妥善保存等问题，确保数据不泄密、不散失。加快制定完善民生档案开发利用法律法规及配套制度，进一步规范查阅者、数据保管者、平台操作者各方的权利义务，适时开展相关业务监督指导和执法检查工作，为民生档案资源的安全保管与有效利用提供有力保障。

民生档案异地查档跨馆服务是档案部门服务民生、满足社会关切的重要举措，有效推进这项工作，解决当前我省民生档案工作面临的难题，使民生档案便民服务真正做到安全、实用、高效，依然任重而道远，需要各级档案部门主动作为，创新服务，不断提升民生档案合作的广度和深度，加快促进档案区域共享，从而为百姓提供更加优质便捷的服务。