严格落实法律法规，进一步强化水电站大坝安全注册

陈 铿，郑子祥

（国家能源局大坝安全监察中心，浙江杭州，311122）

0 引言

水电站具有发电、防洪、灌溉、供水、航运等效益，为国家政治稳定、经济繁荣、社会和谐、人民幸福发挥了重要作用。水电站大坝作为国家重要的基础设施，大坝安全运行不仅直接影响到电力企业自身的安全生产和经济效益，也关系到水电站大坝下游千百万人民的生命财产安全和国民经济可持续发展。加强水电站蓄水后的大坝安全监管是确保公共安全和国民经济的一件大事，而大坝安全注册（以下简称注册）是其中的一项重要工作。

1 注册的意义与必要性

根据水电站产权属性和法律法规的规定，管理、运行水电站的电力企业是水电站大坝运行安全的责任主体，其对大坝安全的重视程度、管理水平、工作成效，在保障水电站大坝的运行安全方面起到基础性的重要作用。要确保水电站大坝的运行安全，归根结底要依靠电力企业健全完善的管理体系、及时有效的现场检查、运行维护和除险加固等各项工作。

注册是国家对水电站大坝安全的一项极为重要的监管措施，2014年被国务院审改办列为行政审批事项。注册工作通过现场检查和抽查，督促电力企业贯彻落实国家有关大坝安全管理的法规，促进其在机构设置、大坝安全人员配备、大坝安全责任制落实、安全投入、建章立制、日常监测、日常维护、补强加固等方面的各项工作，要求电力企业的管理人员与时俱进，重视且不断更新大坝安全管理技术并改进大坝安全管理方法。电力行业的水电站大坝实行的是安全注册登记制度，是有条件的注册，只有电力企业大坝安全管理工作到位且能安全运行的大坝才可以注册，不满足条件的均应按要求整改。

电力系统通过二十多年的大坝安全注册工作，有效促进了水电站大坝安全管理的责任制落实、规章制度建设、运行管理人员素质提高和运行维护工作的制度化和规范化，对保障水电站大坝的运行安全发挥了重要作用。

2 法规体系建设

我国政府一向重视水电站大坝安全管理。1991年国务院颁布了《水库大坝安全管理条例》（国务院第77号令，以下简称《条例》），《条例》第三条规定了各级水利、能源、建设、交通、农业等有关部门是其所管辖大坝的主管部门[1]。第二十三条规定了大坝主管部门对其所管辖的大坝应当按期注册登记，建立技术档案[1]，明确了大坝应及时办理注册。

2009年，为加强总装机容量5万kW以下的水电站大坝（以下简称小水电）的安全监管，水利部、国家工商行政管理总局、国家安全生产监督管理总局、原国家电力监管委员会联合下发《关于加强小水电站安全监管工作的通知》（水电〔2009〕585号，以下简称四部委文件），明确了审批、核准小水电项目的地方人民政府是小水电站的安全生产监管责任主体。各级水行政主管部门、安全监管部门和电力监管机构要按照综合监管与专业监管相结合的原则，明确各部门职责分工[2]。四部委文件的出台，进一步明确了装机容量小于5万kW的水电站大坝的监管归属问题。

2013年，原国家能源局与国家电力监管委员会合并成立新国家能源局后，注册工作划归国家能源局管理。国家发展改革委员会于2015年4月颁布了《水电站大坝运行安全监督管理规定》（国家发改委令第23号，以下简称23号令）。

23号令明确规定，以发电为主、总装机容量5万kW及以上的大、中型水电站大坝应按法规的要求在国家能源局注册。电力企业应当在规定期限内申请办理大坝安全注册登记，在规定期限内不申请办理安全注册登记的大坝，不得投入运行，其发电机组不得并网发电[3]。

2015年国家能源局根据23号令，制定并发布了《水电站大坝安全注册登记监督管理办法》（以下简称注册办法），明确了国家能源局负责大坝安全注册登记的综合监督管理；派出机构负责辖区内的大坝安全注册登记的监督管理；国家能源局大坝安全监察中心（以下简称大坝中心）具体负责办理大坝安全注册登记工作[4]。根据新时期的要求，更为具体、细致地规定了开展注册和备案工作的程序与要求。

根据23号令及其配套的规范性文件，申请注册的水电站大坝应同时具备以下条件：（1）依法取得核准（或者审批）手续。（2）新建大坝具有竣工安全鉴定报告及其专题报告；已运行大坝具有近期的定期检查报告和定期检查审查意见。（3）有完整的大坝勘测、设计、施工、监理资料和运行资料。（4）有职责明确的管理机构、符合岗位要求的专业运行人员、健全的大坝安全管理规章制度和操作规程[3]。对于无法满足上述条件的，电力企业应当在大坝中心登记备案（以下简称备案），并限期整改，完成注册。

针对不按规定开展注册和备案工作的单位、个人，国家能源局派出机构（以下简称派出机构）可依照23号令采取罚款、停产整顿、列入安全生产不良记录和安全生产诚信“黑名单”等措施。

从国务院条例到行业主管部门规章、规范性文件，清晰地规定了电力企业和监管机构的职责、开展注册工作的程序、内容和要求、违反规定的处罚措施等，充分体现了注册工作的有法可依、违法必究。

3 注册工作成效

3.1 注册大坝数量与规模

自1997年电力行业开展大坝安全注册工作以来，注册大坝数量逐年递增（详见图1）。2013年前后，大批新建水电站陆续投运，国家能源局也加大了对已投运未注册大坝的监管力度。2012～2015年，新注册大坝数量大幅度增加，不具备注册条件的大坝也陆续备案纳入监管，截至2018年6月底，注册和备案大坝总数已达583座，绝大部分应纳入监管的大坝已按规定办理注册或备案。

虽然国家能源局监管的水电站大坝数量仅占全国水库大坝总数的约0.6%，但几乎囊括了国内绝大多数的高坝、大库，如三峡、小湾、锦屏一级等大型工程均已完成注册。截至2018年6月底，已注册和备案的583座水电站大坝总装机容量达2.45亿kW，约占全国水电总装机容量的74%；总库容超4 400亿m3，约占全国水库总库容的50%。

图1 历年注册和备案大坝数量Fig.1 Registered and recorded dams

3.2 电力企业大坝安全管理水平提升

注册工作通过对电力企业管理水平的考核，督促电力企业贯彻落实国家有关大坝安全管理的法规，促进其在建立健全大坝安全管理体系、责任落实、人员配备、安全投入、日常运行维护、补强加固等方面的各项工作，不断促进、提高电力企业的大坝安全管理水平，同时加强日常监督管理，确保水电站大坝的运行安全。

注册工作通过注册等级来评价电力企业的大坝安全管理水平。对于管理水平较好的，颁发甲级注册登记证；对于管理水平有欠缺的，颁发乙级注册登记证；对于管理水平不达标的，不予颁发注册登记证，责令限期整改（注：水电站大坝安全注册等级还需结合大坝安全状况进行综合评价，电力行业水电站大坝安全状况总体正常，此处侧重管理水平方面的要求）。大坝中心在办理注册过程中，提出电力企业在大坝安全管理方面存在的问题，并给出切实可行的整改意见，同时会同派出机构督促电力企业及时整改。

云南某电力企业所管辖的水电站大坝，由于电力企业的管理不够到位，在建立健全大坝安全管理体系、人员配备和培训及日常工作开展方面存在一些问题，首次注册等级被评定为乙级。该电力企业充分认识到自身管理方面存在的不足，高度重视问题，大力整改，通过不断学习国家及行业的相关法规和其他企业的先进管理理念，重视自身管理人员技能培训和业务水平，积极落实大坝安全注册检查意见中提出的整改意见。经过两年的整改与学习，该电力企业的管理水平有了显著提高，在第二次注册时注册等级被评定为甲级。该案例仅仅是一个典型的代表，随着注册工作的深入开展，各电力企业依法依规开展大坝安全管理工作的意识越来越强，绝大部分能积极主动地落实大坝中心提出的整改意见，不断提高自身的大坝安全管理水平。

截至2018年6月底，已注册的481座大坝中，注册等级为甲级的有444座，乙级36座，丙级1座。近几年注册登记等级为乙级的大坝数量和所占比例逐年减少（详见表1），注册工作有效地提升了电力行业总体的大坝安全管理水平。

3.3 大坝安全状况改善

注册是对电力企业大坝安全管理水平进行考核，而大坝的本质安全更是电力企业和监管机构关注的重点。水电站大坝完成注册后，为确保大坝的运行安全，需要开展定期检查、信息化建设、监测管理、应急管理等工作。定期检查是定期（一般间隔5年）对大坝运行安全状况进行全面评价；而信息化建设、监测管理、应急管理等工作是利用信息化手段，实时监控大坝的运行性态；总的来说就是日常监控大坝运行性态，定期对大坝进行全面检查，发现问题则由电力企业及时开展补强加固工作，确保大坝的安全运行。

表1 2015～2017年大坝注册等级情况统计表Table 1 Statistics of the classification of the registered dams during 2015～2017

定期检查等工作犹如为注册大坝定制了一份“安全套餐”，为发现并消除大坝存在的工程问题提供了强有力的支撑。

广西某电力企业管辖的水电站大坝，经定期检查因防洪能力不足被审定为病坝。在大坝被审定为病坝后，该电力企业立刻委托设计院开展大坝防浪墙及坝顶加高工程设计工作，并积极配合设计方案的审查，在方案通过审查后便立即组织施工。加固工程竣工后，经大坝中心重新评定，成功摘除“病坝”帽子，审定为正常坝。

湖南某电力企业管辖的水电站大坝为混凝土面板堆石坝，监测数据显示大坝渗漏量自2011年起急剧增加，最高达1 240 L/s，大坝存在重大安全隐患。经国家能源局、派出机构和大坝中心的督促和指导，最终该大坝放空水库进行除险加固。治理后，大坝渗漏量明显下降，治理效果显著，避免了垮坝等重大安全事故的出现。

上述案例充分说明水电站大坝注册后，积极开展定期检查和信息化建设等工作，能及时发现并消除大坝存在的安全隐患，避免重大安全事故发生。

经过几轮定期检查，大坝中心对注册大坝存在的工程问题进行了反复筛查。近5年来，对约400座注册大坝开展了新一轮的定期检查，大坝中心提出了1 000余条必须处理或建议处理的意见，在电力企业积极落实和派出机构、大坝中心的监督指导下，大部分意见得到了落实，很好地消除了注册大坝存在的工程问题，有效地改善了大坝安全状况。目前，已注册且经过定期检查的水电站大坝均为正常坝，不存在病坝、险坝。

随着信息化手段逐步应用到大坝安全管理中，电力企业和监管机构均能实时监控大坝的运行性态，从而在大坝出现突发状况（如变形和渗漏量异常、遭遇大洪水、突发地震等）时能够及时采取应对措施，消除安全隐患，确保大坝的运行安全。

总的来说，水电站大坝在注册后，经过信息化手段的日常监控，定期检查的系统排查，最大程度地消除了安全隐患，改善了大坝的运行安全状况，最大限度地杜绝了垮坝、漫坝等重大事故的发生。

4 存在的主要问题

4.1 注册、备案申请不及时

根据注册办法的规定，已蓄水运行但未注册的大坝，电力企业应在完成工程竣工安全鉴定或者大坝安全定期检查三个月内，向大坝中心书面提出注册申请。已注册的大坝，电力企业应当在注册登记证有效期届满前三个月向大坝中心提出书面注册换证申请。不具备注册条件的已投运大坝，电力企业应当向大坝中心申请备案[4]。

目前存在部分大坝已具备注册条件或注册登记证有效期已届满，但有关电力企业迟迟未能按法规的要求提交注册申请、经多次提醒仍无响应的情况。此外，还存在个别电力企业在工程投运后未按规定申请备案，游离在监管之外的情况。

根据23号令的规定，在规定期限内不申请办理大坝安全注册登记的大坝，不得投入运行，其发电机组不得并网发电[3]，但目前存在游离在监管之外的水电站大坝依然正常并网发电的情况，监管力度需进一步加强。

4.2 备案之后不按要求办理注册

根据23号令的规定，电力企业登记备案后应限期完成大坝安全注册。目前有个别电力企业，在工程蓄水投运之后，办理了备案，但后续工作一直未按国家或行业的要求开展，其中最突出的现象就是不开展工程竣工安全鉴定，或竣工安全鉴定工作迟迟不收尾。还有个别电力企业，对法规断章取义，以为完成备案就一劳永逸，殊不知完成备案只是注册前的一个阶段性工作，如同汽车取得了“临时牌照”一样。电力企业应按照国家和行业的要求，在工程投运后及时完成工程竣工安全鉴定，并建立大坝安全管理体系，健全管理制度与规程，配备符合岗位要求的专业管理人员，积极筹措，扎实推进，直到符合注册条件后及时申请注册。

4.3 未及时落实注册检查意见

对于注册检查意见中提出的监管意见，部分电力企业未及时落实或只部分落实。这种情况在注册等级长期为乙级的大坝中较为明显，说明这些电力企业对大坝安全管理工作不够重视，长期未有效提升大坝安全管理水平，将是今后的重点监管对象。

4.4 个别水电站大坝安全监管责任尚未界定清晰

按习近平总书记关于“管行业必须管安全”的指示和23号令、四部委文件的规定，以发电为主、总装机容量5万kW及以上的大、中型水电站的大坝安全监管由国家能源局负责，总装机容量5万kW以下的小水电大坝的安全监管职责都应在水行政主管部门。目前，全国大多数区域厘清了大坝安全监管责任，但个别区域尚需进一步清理。

如，开发功能非单一发电为主（如以防洪、灌溉、发电为主）的水电站大坝，同时涉及了水利、电力等多个行业，其大坝安全监管职责由国家哪个部门负责尚未明确。

以航运为主的工程属于交通行业，根据水库大坝安全管理条例，各级交通部门是其主管部门。鉴于目前交通部门暂无类似水利行业和电力行业的专业大坝管理单位或机构，这些大坝该如何开展注册工作和纳入监管，尚未明确。

5 改进建议

针对注册和备案工作中存在的问题，主要建议：

（1）进一步加强监管力度。对于投运后迟迟不完成工程竣工安全鉴定、不及时办理注册和备案的电力企业，由派出机构根据《水电站大坝运行安全监督管理规定》第三十四条～第三十八条规定，进行限期整改、停产停业整顿、列入诚信黑名单、罚款等处罚，同时对相关责任人进行罚款处罚，督促电力企业做好注册和备案等工作。

（2）督促整改落实。针对不切实落实注册监管意见、管理水平落后且注册等级经几次换证仍为乙级的水电站大坝的电力企业，在行业内进行通报批评，督促其限期完成整改。

（3）进一步厘清监管范围。国家政府部门需加强大坝安全监管顶层设计，进一步划清监管范围与边界，明确各类型水电站大坝的监管部门，确保每一座大坝均登记在册，纳入监管。

6 结语

大坝安全注册工作经过十几年的探索、总结，已形成了一套较为完善的法规体系和监管体系。随着国家重视程度的提升、行业监管力度的加大、注册工作的不断深入，电力行业的水电站大坝绝大部分已完成了注册或备案，且行业总体的大坝安全管理水平逐步提升，大坝安全状况不断改善，监管工作成效显著。虽然电力系统大坝安全注册工作取得了可喜的成绩，但仍存在少数水电站大坝监管责任不清、部分电力企业未按国家与行业的要求开展相关工作的问题。目前大坝安全注册监督管理已到了攻坚克难的阶段，需要继续加大监管力度，督促电力企业按要求开展注册有关工作。同时，需要深化顶层设计，进一步厘清监管范围，实现监管全覆盖，确保水电站大坝安全运行。