农村生活污水和垃圾处理的创新PPP模式探讨

2019-01-09何海燕

中国工程咨询 2018年11期

文/何海燕

引言

随着农村经济的快速发展，农村生活污水和垃圾处理问题成为人们普遍关注的现实问题。但由于现有的农村生活污水和垃圾处理模式难以解决农村的环境污染问题，鉴于此，本文主要就农村目前亟待解决的生活污水和垃圾处理PPP模式进行探讨，以期抛砖引玉，推动该类项目的实践操作。

一、农村生活污水和垃圾处理现状

我国很早就提出了农村生活垃圾村收集、镇转运、旗县处理的垃圾收集处理思路，但由于地方财政难以支撑这么庞大的垃圾处理系统工作，至今只有县城及部分乡镇所在地的垃圾得到转运处理。农村污水处理同垃圾处理一样，最好的也只延伸到了乡镇。大部分地区垃圾就地焚烧或乱堆乱放，垃圾和污水靠下雨冲入河流，造成河流和大气污染。

二、农村环境污染治理存在的主要问题

（一）农村基础环保设施滞后，管理体系缺乏

由于农村区域特点，农村生活污水、垃圾处理技术与城市有较大差异，与城镇污水处理厂处理规模相比，农村生活污水处理设施的处理规模大多数在几百吨左右，无法形成规模效益，且农村人口居住分散，污水收集困难，并由于特定历史和经济条件下形成独特的城乡二元经济结构，加之农业废弃物排放量巨大，超过了环境承纳能力，基层政府提供农村环保基础设施建设严重不足，缺乏有效的公共服务投融资机制和政策等管理体系，绝大多数乡村基本没有能力单独建设和管理污水处理设施，必须统筹规划，综合考虑管网、工艺、建设、运营能力，制定适宜的整体解决方案。

（二）单纯依靠政府投入，资金不足

农村生活污水、垃圾处理设施属于公共基础设施，政府具有建设的主导责任。但农村地广人稀，污水、垃圾等基础设施建设和管护资金投入较大，单纯依靠政府投入，渠道单一，尤其一些农业县，财力相对薄弱，政府投入经费明显不足。因此构建多元化投融资体系，创新农村公共基础设施运作模式尤为必要。

（三）农村宣传教育不够深入

受人力、资金条件限制，环境污染宣传教育还没有真正深入到农村。基层干部环保法制观念薄弱，注重发展轻视环境保护，加之农民学历偏低，意识不到环境保护的重要性，依法维权意识薄弱，对生活污水、垃圾处理的环境危害认识不足，日常生产、生活缺乏指导学习资料，难以适应新农村建设的需要。

三、PPP模式的应用及创新模式选择

（一）PPP模式的应用

PPP(Public-Private Partnership)，又称PPP模式，即政府和社会资本合作。财政部于2014年5月正式设立了政府与社会资本合作的工作领导小组，PPP模式进入规范化轨道。近年来，PPP模式已经在高速公路、轨道建设、水力发电等方面取得了不错的应用成效，如北京地铁四号线PPP项目、北京第十水厂 BOT 项目等。2017年7月1日，财政部、住房和城乡建设部、农业部和环境保护部联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建〔2017〕455号）指出，拟对政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式，污水和垃圾处理PPP项目也陆续登台亮相。

（二）PPP创新模式选择

根据我国政策要求，农村基础设施建设运作模式有以下三种：

1.政府传统建设模式

对于财力比较充裕的地区，政府通过招投标方式，选择施工建设方，由政府财政出资完成农村生活污水、垃圾处理等基础设施建设，后由政府自行运营或委托运营。该模式要求政府具有充裕财政资金，用于安排建设，同时要求政府具有较高专业技术能力或运营管理能力，从技术和管理上，满足农村生活污水、垃圾处理运营的需要。但就目前基层财力现状而言，无疑是纸上谈兵。

2.政府购买服务模式

政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。根据《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）的要求，严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目，因此购买服务应严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，列入政府购买服务指导性目录。而生活污水和垃圾处理属于市政工程，不在政府购买服务指导性目录中。

3.PPP模式

国务院办公厅《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）指出，支持各地通过政府和社会资本合作模式，引导社会资本投向农村基础设施领域。《农村人居环境整治三年行动方案》指出，鼓励各类企业积极参与农村人居环境整治项目，规范推广PPP模式，通过特许经营等方式吸引社会资本参与农村垃圾污水处理项目。

（三）案例分析

本文针对以上三种模式，依据财政部政府和社会资本合作中心平台管理库“常州市武进区农村分散式生活污水处理工程（一期）PPP项目”为例，对不同模式下的物有所值进行分析。

1.案例概况：本工程涉及对常州市武进区下辖的湟里镇、嘉泽镇、礼嘉镇、洛阳镇、前黄镇、雪堰镇和牛塘镇7个建制镇、602个自然村进行生活污水收集与处理，受益户数为36752户；其中一期工程涉及215个自然村，受益户数为15074户。投资估算总额为24321.01万元，其中建设投资费用23862.19万元，建设期贷款利息458.82万元。拟采用PPP模式，进行特许经营合作，共同组建成立项目公司负责项目建设及运营管理，并在合作期末移交给政府。

2.物有所值（VfM）分析

根据本项目特点，不适宜采用政府购买服务模式。

武进区财政局根据《关于印发＜PPP物有所值评价指引（试行）＞的通知》（财金〔2015〕167号）文件要求，组织政府相关部门、财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家，以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家召开物有所值评价专家论证会，通过比较PPP模式和政府传统建设模式的优劣，采用定性、定量两种方式对该项目进行论证。

（1）定性分析

经论证，该项目采用PPP模式物有所值定性评价得分为84.24分，高于合格标准（60分），通过物有所值定性评价。

（2）定量分析

本项目采用政府传统建设模式，通过招标采购，政府自建自营项目产生的成本的净现值（PSC）为21363万元；采用PPP模式，项目所承担的全生命周期成本的净现值（PPP）为20127万元；两者相比物有所值（VfM）为1236万元。

物有所值定量评价PPP值小于PSC值，物有所值量值和指数均为正，该项目适合采用PPP模式实施。

综上所述，本项目采用PPP模式比采用传统方式将节省成本费用，同时本项目交付给社会资本来做，可充分发挥社会资本的技术优势和管理经验，提高项目运营效益，推动项目的长期稳定运营。

四、推行农村生活污水和垃圾处理PPP模式实施要点分析

对目前农村生活污水和垃圾处理项目，无论是从政策导向还是现实选择上，PPP模式都具备其独特优势。但是在项目设计和实施操作过程中，还需要关注以下问题：

（一）合理确定边界条件，风险共担

农村各地区区域差别较大，需按照地区差异，因地制宜采用适合的技术和处理模式，合理确定项目合作边界条件、合作内容，明确政府和社会资本的责权利的划分，确定政府和社会资本的风险承担方式，合理共担风险。

（二）高效区域统筹安排

运作模式指标数值（万元）政府传统建设模式PSC 21363 PPP模式PPP 20127物有所值量值（VfM）1236物有所值指数（%）5.79%

农村生活污水和垃圾处理项目往往投资额较小，居民住宅区域分散，无法形成规模效益，若按各行政村单独立项审批实施，会导致县域范围内类似小型项目居多，前期费用翻倍增加。因此政府应由旗县相关主管部门统筹安排，成立项目实施领导小组，将农村生活污水和垃圾处理项目整体打包，将县域范围内的农村生活污水和垃圾处理项目进行捆绑实施，统一规划、统一建设、统一运行、统一管理，提升项目的规模效益，提高项目收益能力，吸引实力过硬的社会资本。而且采用项目整体打包立项的办法，还可以降低前期各类咨询费用，节省人力、物力，提高审批、实施效率。

（三）理清土地供应问题

农村土地是集体所有、依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，简称为农地。农村生活污水和垃圾处理PPP项目用地多数集中在居民聚集区，单个项目体量小，占地选址零星分散，不符合土地利用整体规划，根据《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》中关于“乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村设施等建设”的规定，项目实施可利用预留建设用地指标解决土地供应指标问题。

（四）加强政府专项资金整合

目前农村生活污水和垃圾处理项目，由水务、发改、环保、住建等多个行业主管部门分管，均有各类政府专项资金，可以用于项目建设和运营补贴支付，旗县政府在整合项目的同时，也可以整合不同渠道下达的专项资金，根据其建设内容、来源和用途要求，合理规划安排，利用好各项补助资金，提高专项资金使用效益，减轻财政支付压力。

（五）完善定价调价机制

当前农村生活污水和垃圾处理的价格形成机制不完善，污水垃圾处理农户缴费制度推广尚有一定难度。因此积极探索农户缴费、村集体补贴、财政补助相结合的付费机制，综合考虑建设运营成本、财政承受能力、农村居民意愿，合理确定服务价格水平和补偿机制，是此类项目的难点问题。

（六）建立合理的运营补偿机制

农村生活污水和垃圾处理项目，在谁污染、谁治理、谁付费无法推行的情况下，设置合理的项目回报机制，对于项目成功落地至关重要。对于财力不足的旗县，一方面，地方政府应加大财政资金倾斜力度，统筹政府各类资金，支持农村生活污水和垃圾处理。另一方面，结合垃圾的资源化利用，增强项目的经营性，通过经营性收入的提升，提高项目盈利能力。有条件的旗县可以将农村生活污水和垃圾处理与产业、园区、乡村旅游等进行捆绑，实行一体化开发和建设，增加运营第三方收益来源。

（七）充分调动农民参与积极性

农村生活污水和垃圾处理，与农民的利益息息相关，项目设计应充分考虑调动农民参与积极性。鼓励社会资本与村镇村民自治组织、新兴农业经营主体密切合作，引导农民参与项目规划和实施，推行村庄保洁员制度，通过分散式污水垃圾的资源化利用，为农民提供肥料和能源，使农民得到实惠，完善与农户的利益联结机制，建立长期稳定的合作关系。

（八）加强绩效监督考核

为确保农村生活污水和垃圾处理项目长期稳定运营，应加强项目的运营绩效考核，建立绩效考核与付费挂钩机制。通过建立户、村、镇、县（旗）的多级监督管理考核机制，设立绩效考核小组，确保项目稳定运营，提高项目运营的效率和效果。

五、推行农村生活污水和垃圾处理的PPP模式的对策建议

（一）完善相关法律法规

PPP 模式应用在国内处于起步阶段，缺乏相关政策制度、法律法规的监督与指导。因此，建议国家立法机构针对 PPP 模式出台相关法规，提出规范化的PPP 项目实施细则。尤其是在农村生活污水和垃圾处理领域，还应规定具体的农村污水、垃圾处理标准。

（二）健全PPP模式下的管理体系

PPP 模式在农村生活污水和垃圾处理领域的试验较少，管理机构缺乏经验，技术前瞻性差，相关机构工作人员应加强职业技能培训。同时，农村生活污水和垃圾处理运作的好坏，直接影响着广大农村居民的居住环境等切身利益，政府应建立全面、完善的管理监督体系，包括专门的管理机构、监督机构、群众信息反馈机构等，以保证农民的切身利益得到维护，调动农民参与的积极性。

（三）建立健全政府补贴机制

政府补贴包括对项目公司（SPV）的补贴和对低收入家庭的补贴。

针对项目公司（SPV），对于前期投资较大的项目，政府可争取项目专项补贴资金或融资低息或贴息的方式，用于建设期补贴；对于成本较低的项目，则鼓励农民谁污染谁付费，增加第三方收入，结合财政运营期补贴模式，提高项目收益，降低项目风险，吸引优质社会资本。同时，政府在推广PPP模式时，要及时做好对低收入者的补贴工作，对低保户、困难户减免一定的生活污水和垃圾处理费，保障他们的生活水平不受影响。