社会稳定风险评估在垃圾处理设施邻避效应治理中的应用研究

文/王钢 王婷 朱大伟 刘显琳

一、垃圾处理设施邻避效应凸显

随着我国城镇化进程的加速和国民生活水平的提高，“垃圾围城”的困境已成为各级政府部门必须直面的严峻考验。2017年我国生活垃圾产生量超4亿吨，并且以年均10%左右的速度快速增长。但在生活垃圾处理领域，我国仍处起步阶段，设施处理能力总体不足，普遍存在超负荷运行现象，仍有部分生活垃圾未得到有效处理。

党中央在十八大报告首次提出“美丽中国”的概念，强调建设“美丽中国”并把生态文明建设放在了突出地位。为改善城乡环境面貌、解决生活垃圾污染问题，国家相继发布了《“十三五”生态环境保护规划》、《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》、《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见》等一系列文件，旨在推进城镇生活垃圾基础设施体系建设，提高城镇生活垃圾无害化处理能力。

受现实所迫及政策利好影响，近年来我国生活垃圾处理设施建设步入快车道。生活垃圾焚烧发电厂数量由2006年的71座增长到2017年的303座，焚烧处理能力由2006年的4万吨/日增长到2017年的30.4万吨/日；生活垃圾卫生填埋场数量由2006年的455座增长到2016年的1840座，卫生填埋处理能力和处理量分别由2006年的22.5万吨/日和18.8万吨/日增长到2016年的51.1万吨/日和46.0万吨/日。

生活垃圾处理设施作为公益性基础设施具有典型的“邻避效应”，虽然对环境治理和生态改善起到了极为重要的作用，但周边民众对此类设施抵触情绪强烈。在全国各地集中上马生活垃圾处理设施的同时，关于生活垃圾处理设施选址和建设的邻避冲突事件频发，广州番禹、杭州余杭、湖北仙桃、浙江海盐等多地发生了公众反对建设生活垃圾处理设施的大规模群体性冲突事件，造成了不良的社会影响。

二、垃圾处理设施邻避效应产生机理

生活垃圾处理设施邻避效应本质上是公共利益与个体利益的不平衡，产生机理主要是项目本身技术风险对民众造成的焦虑恐惧情绪，更重要的是沟通不畅和刻意隐瞒造成民众对于地方政府的不信任。

当今社会各种不确定因素弥漫、风险叠生，不仅使得民众的风险意识大大增强，而且对风险的感知也愈发敏锐，在涉及到自身利益的问题上，民众更倾向于对感知到的风险信息进行加工、建构、交流和传播，风险被逐级放大，造成广泛的焦虑和恐惧情绪，进而强化了民众强烈的风险规避行为。设计完善、管理完备的生活垃圾处理设施对项目周边环境的影响有限且可控，但民众缺乏专业的认知和辨析能力，往往主观判定此类设施具有较大的负面影响。此外，早年部分设施存在设计缺陷、运行违规、监管不利等问题，对周边环境造成了较大污染，环境风险事件在现代网络社会更易被关注和传播，加剧了民众对于此类设施环保性、可靠性、安全性的焦虑和恐惧。

在垃圾处理设施选址、建设、运营过程中，民众的焦虑恐惧情绪对地方政府的风险应对及治理能力提出了更高的要求。部分地方政府决策权过于集中，为解“垃圾围城”的燃眉之急一味求快，缺少决策的科学化、民主化、法制化，忽视了民众和舆论的声音，甚至剥夺了民众的知情权、参与权。在信息不对称的情况下，项目片面且不利的消息不断传播发酵，民众焦虑恐惧情绪无法得到及时疏解，地方政府的公信力受到严重损害。邻避冲突的发生和当前政府环保公信力不足有着十分密切的关系，民众反对垃圾处理设施在自家周围兴建，对地方政府关于设施风险性的解释表示不认可，质疑设施建设程序的合法性，对地方政府的承诺半信半疑，这些都会刺激邻避冲突的爆发。

三、社会稳定风险评估产生背景及现实意义

我国正处于经济发展的加速转型期，社会利益主体日益多元化，因各种人民内部矛盾和社会矛盾引发的群众上访和群体性事件多样多发，已经成为影响社会稳定的重要因素。如何正确处理改革、发展、稳定三者关系，是新时期我国各级党委、政府必须直接面对并着力解决的重大课题。2011年3月，国务院在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出建立重大工程项目建设和重大决策制定的社会稳定风险评估机制。为促进科学决策、民主决策、依法决策，预防和化解社会矛盾，国家发展改革委于2012年8月印发了《关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》（发改投资〔2012〕2492号），明确规定社会稳定风险分析应作为项目可研报告、项目申请报告的重要内容并设独立篇章，正式建立和规范了重大固定资产投资项目社会稳定风险评估机制。

根据国家及各级地方政府关于社会稳定风险评估的相关规定，生活垃圾处理设施项目均需开展社会稳定风险评估工作。社会稳定风险评估不是简单履行相关规定的程序性工作，而是通过科学客观的调查、分析、研究，全面深入的探究生活垃圾处理设施项目存在社会稳定风险点，提出针对性的风险防范化解措施，帮助各级地方政府及相关单位在稳妥推进项目实施过程中做到未雨绸缪、有的放矢。

四、垃圾处理设施社会稳定风险评估体系应用

1.项目建设遭遇邻避效应

J生活垃圾焚烧发电二期项目位于某市垃圾处理园区内，园区于2002年投入使用，已建设卫生填埋场及配套污水处理厂、生活垃圾焚烧发电厂、生活垃圾堆肥厂等设施，由于经济飞速发展和垃圾收集水平提高，某市生活垃圾产生量远远超出园区现有处理能力，为此亟需建设J生活垃圾焚烧发电二期项目。但由于垃圾处理园区早年技术水平落后、管理措施不完善等原因对周边生态环境、居民生活环境产生了较大负面影响，周边村民对J生活垃圾焚烧发电二期项目抵触情绪较强，多次发生集体上访、围堵厂区的邻避冲突事件，项目建设遇阻。

2.全面深入调查，探寻项目痛点

社会稳定风险调查内容包含项目的合法性调查，项目所在区域周边环境状况调查，项目的利益相关者的意见和诉求调查，项目所在地政府及其有关部门、基层政府和基层组织的态度，媒体对实施项目的态度，同类项目曾引发的社会稳定风险六项内容。

根据项目特点和社会稳定风险评估需要，J生活垃圾焚烧发电二期项目风险调查采取全面调查、重点调查相结合的方式，通过实地走访、资料搜集、信息公示、公众座谈、重点访谈、问卷调查等多种方法，广泛听取利益各相关方的意见。根据项目直接影响和潜在影响范围，确定项目风险调查范围为项目厂界周边三公里范围，涉及三个行政区（市）的十一个村庄。调查工作中多次实地踏勘走访并与基层政府保持经常性交流，进行了三次网络及现场信息公示，在三个行政区（市）组织召开了三次大规模公众座谈会，发放调查问卷近600份，对周边利益相关者的意见和诉求进行调查，充分掌握了民众所担忧关心的问题以及期望得到的利益补偿。

3.识别风险因素，工作有的放矢

风险识别是在风险调查的基础上，着重对工程风险因素和项目与社会互适性风险因素进行分析，全面、动态、全程识别项目建设和运行可能诱发的社会矛盾和影响项目总体目标顺利实现的各种社会稳定风险因素。通过采用对照表法、专家咨询法、访谈法、实地观察法、案例参照法等方法，基于风险调查相关资料，识别出项目潜在社会稳定风险因素。

针对J生活垃圾焚烧发电二期项目实际情况及风险调查结果，经过逐项因素分析确认，识别出22项潜在社会稳定风险因素。根据风险因素分析识别结果，综合考虑风险防范和化解措施、风险防范承担主体、风险因素产生阶段等因素，对各风险因素进一步进行分析、筛选、识别和整理。为了能够更准确的描述、估计项目潜在的社会稳定风险因素，对部分风险因素进行了整合、合并，部分风险因素进行了拆分，最终确定“征地及建设程序合规性”、“村庄搬迁及环境补偿”、“施工过程管理”、“运营期环境影响”、“上下游配套环节衍生影响”、“运营期安全及职业卫生管理”、“社会风险管理”、“社会环境影响”、“历史遗留的社会矛盾”、“垃圾填埋场衍生影响”十项主要社会稳定风险因素。

4.细化应对措施，防范化解矛盾

研究提出风险防范措施建议，是为从源头上防范、减少和控制项目实施可能引发的风险，为项目决策提供依据。以全程性、针对性、可行性、经济性、协同性为原则，在认真研究各类社会稳定风险发生的原因、影响的利益群体及产生的后果等工作基础上，结合民众所担忧关心的问题以及期望得到的利益补偿，对主要社会稳定风险因素逐一提出针对性的防范和化解措施，并明确责任主体及协助单位，保证各项措施的有效实施。

5.定量评价分析，判定风险等级

通过组织多名相关领域的专家对十项主要社会稳定风险因素的重要程度、发生概率、风险影响进行定量评价，采用风险概率－影响矩阵评判单因素风险程度。选用专家打分确定各风险因素在整体风险中的权重，应用风险综合评价法以及相关统计学方法计算项目的综合风险指数。对照社会稳定风险分析等级评判标准，对社会稳定风险作出客观、公正的评判，并判断出项目初始及防范化解措施落实后的风险等级。经过分析评价，J生活垃圾焚烧发电二期项目初始风险等级为“高风险”，在风险防范化解措施得到落实后，项目社会稳定风险等级为“低风险”。

五、社会稳定风险评估作用分析

生活垃圾处理设施项目性质敏感、公众关注度高、社会稳定风险牵涉点多面广，社会稳定风险评估在破解垃圾处理设施邻避效应、促成项目顺利落地过程中发挥着积极作用，主要体现在以下几个方面：

1.广泛收集民众诉求

社会稳定风险调查范围是根据初步识别的社会稳定风险因素，逐项确定影响范围并进行叠加而确定的，涵盖了项目建设和运行可能产生负面影响的范围。调查采用实地走访、资料搜集、信息公示、公众座谈、重点访谈、问卷调查等多种方法，通过对大量调查样本资料的整理分析，实现全面的舆情和民意收集。全面、详尽的风险调查过程能够改变地方政府在决策过程中的集权式和闭门式思维模式，对于性质敏感的生活垃圾处理设施，在项目初期便引入公众参与，充分考虑民众意见和忧虑，不断优化调整项目选址及建设方案，实现试探性和开放式决策，从根源上减少邻避冲突的爆发点。

2.构建沟通协商平台

在社会稳定风险调查过程中的公众座谈、重点访谈、问卷调查等环节能够使地方政府主管部门、项目建设单位与相关利益者实现面对面的沟通交流。一方面对于周边民众对项目的认识偏见和认知不足，可以进行当面讲解和引导，逐渐消除民众的疑虑和恐慌；另一方面，民众的意见甚至怨言能够直接传达到项目决策方，避免了因申诉无门而采取的集体上访、围堵厂区、聚众游行等过激的意见表达方式，减少了群体性事件发生的概率，有助于提升公众对地方政府的信任度和认同感。

3.辨识风险提出措施

社会稳定风险评估通过采用对照表法、专家咨询法、访谈法、实地观察法、案例参照法等方法，基于风险调查相关资料，识别出项目潜在社会稳定风险因素，为地方政府主管部门及项目建设单位系统性的分析和梳理了项目可能引发邻避冲突的风险因素，并提出了相应的防范化解措施，使相关人员在项目推进过程中对风险了然于胸、维稳工作有的放矢，把社会稳定风险化解在萌芽状态，最大限度减少邻避冲突发生的几率。

4.中立客观评价风险

通过引入第三方机构开展社会稳定风险评估，工作过程中广泛听取专家、民众、企事业单位等社会各界的意见和建议，以中立客观的视角进行风险调查和风险识别，消除地方政府出于促成项目落地而提供片面信息甚至不提供信息的问题，缓解民众因对政府的不信任和抵触心理，获得最全面最准确的民意信息，充分保证决策的公正性、科学性，使风险评估工作的意义在最大程度上得以实现。

六、破解垃圾处理设施邻避效应的几点建议

通过对生活垃圾处理设施类项目社会稳定风险评估工作的总结分析，发现此类项目引发邻避冲突的核心矛盾集中于环境影响、利益补偿、信息不对称、缺少沟通渠道等几个方面。结合项目社会稳定风险评估实施过程中的有益经验，针对上述矛盾，为破解垃圾处理设施邻避效应提出如下几条建议：

1.根据风险调查过程中获取的民众诉求和前期工作难点，组织得力干部入村入户，做好政策解释和专业讲解，组织专家答疑释惑，制作项目宣传材料，加强骨干人员教育引导，争取民众理解和支持。组织周边村庄村委及村民代表赴已建成垃圾焚烧发电项目参观考察，解除群众疑虑。项目建成后定期向公众开放，定期组织村民现场监督，听取项目方的介绍。在周边村庄设置水文和大气检测点，环境监测数据和细节第一时间公布，项目运营期的排放指标数据等数据实时公布。

2.建立与镇街政府、周边村庄沟通协商的平台，加强与周边村民的交流沟通，利用信息化手段，改进村民与项目建设单位、镇街政府、村委会的沟通方式。对于因各方面原因而难以改善的环境干扰，宜通过沟通协商、安抚等手段来争取谅解。

3.营造良好的村企关系，招聘周边村庄的村民从事保安、保洁等工作，为村民提供就业机会、增加收入。村民作为项目的员工，亲身参与到项目中，通过此部分村民与其他村民的沟通，打消民众的顾虑。重要节日组织走访周边村庄，增加与村民的沟通交流。

4.建立风险动态跟踪机制，高度重视和关注舆情动态，加强舆论监控，及时发现负面信息的内容及散布的谣言，确定好回复口径和内容，加强正面宣传力度。强化风险管理意识，构建渠道畅通的风险管理协调联动工作机制、快速灵敏的应急处置机制和矛盾分级分责化解机制。制定应急预案，如有突发事件发生，立即启动预案，控制或防止大规模社会性群体事件的发生。

5.在城市总体规划、土地利用规划、区域控制性详细规划编制和调整中，应结合垃圾处理设施的特殊性，合理规划周边土地用途及项目建设，保证与设施相适应，严格控制新建集中居住区和科教文卫设施。编制周边区域产业规划，大力发展循环经济，合理规划引入项目性质，在保证与设施相适应的前提下，实现招商引资，使得周边村集体获得土地收益。

6.运用经济化手段化解矛盾，建立生活垃圾异地处置环境补偿政策，收取生活垃圾异地处置环境补偿费，专款用于补偿生活垃圾处理设施周边民众，将周边村庄村民纳入社会保障体系，改善村庄生产生活条件，使邻避项目外部收益内部化，减轻周边民众的抵触情绪，为项目推进创造有利条件。

7.制定并组织实施城镇生活垃圾分类方案，进一步提高生活垃圾“三化四分”（垃圾减量化、资源化、无害化和分类投放、分类收运、分类利用、分类处置）水平，有效实现垃圾减量化，从根源上减轻设施对周边区域环境的影响。