内生型城镇化背景下农民工市民化的多维度探究

◎姜 昊

内生型城镇化的本质是以人为本，通过市场机制实现农村人口向城镇的不断转移，最终实现产业化和城镇化的协同发展。随着城镇化的不断推进，各类企业对农村劳动力的吸纳能力也在同步提升，同时这种就业方式也提高了农村劳动力的收入水平。著名经济学家胡鞍钢教授认为，每一千万左右的农村剩余劳动力转移可以使城镇化水平提高1%，因而农民工市民化是我国实现现代化的必由之路。另据国家统计局的数据显示，2017年我国城镇化率已超过58%，但实际上城市户籍人口不足40%。因此，有效推动农民工的市民化，已成为推动城镇化发展的内在要求。

一、户籍维度：通过制度改革以实施差别化落户政策

户籍问题是农民工市民化的一个主要障碍因素，而户籍问题的解决是应对其它问题的基础所在。城市户籍制度的高门槛往往会带来孩子入学、医疗保险和工作就业等诸多衍生问题，给农民工造成无法融入城市的距离感。目前在城镇工作的二亿五千余万农民工需要承担教育、就业、医疗和住房等额外的市民化成本，虽然很多城市正在全面推行具有“半户籍”性质的居住证制度，但依托于户籍制度的城市公共资源配置体系并没有发生根本的改变，持有居住证的农民工和拥有城市户籍的城市人口在享受公共服务方面仍存在较大的差异。如由于现有的优质教育资源稀缺，导致城市里绝大多数的公办幼儿园都是优先招收城市户籍的学生，且异地高考制度的存在使得农村户籍的考生无奈只能考学分离，甚至这种差异化的公共服务机制正在向下一代延伸。

比较而言，市民能够拥有更多的排他性和专属性福利。此外，惠农补贴政策与农村户籍直接挂钩，如征地补偿、拆迁安置和粮食补贴等，因而在我国部分地区农村户籍的含金量不断提高，逆城市化问题日渐呈显。在农民工市民化之后，则无疑要放弃农地权益，因而有些农民工对市民化持相对谨慎的态度。因此，加强户籍制度的改革势在必行，因为居住证制度并不能承担起社会保障、劳动就业和子女教育等社会管理职能，为了促进农民工更好地融入城市，对居住证社会服务功能的强化势在必行。在接受笔者调查的六百余名农民工中，有90%的人认为他们的事业没有前途，甚至教育水平较高的新生代农民工持有这种观念的也高达60%左右。

因此，一是要打破户籍和公共服务相捆绑的管理机制。应逐步淘汰与户籍制度相捆绑的社会资源分置体系，在实施城镇化的进程中全面实施居住证制度，以推动农民工顺利地落户城镇。当前比较实际的、循序渐进的做法是强化居住证公共服务功能的梯度累进，以推动城乡一体化使得持证人享有和城镇户籍人口基本等同的权益保障，如最低生活保障、非义务教育和保障性住房保障制度等，并创造条件逐步将农民工纳入到城镇公共就业服务体系；二是要推进农民户籍与“三权”改革脱钩。在“三权”改革机制下，应建立农民工的自愿有偿退出机制，促进农民工住房产权和土地承包经营权改革，在准确把握城市定位的基础上因地制宜制定农民工落户政策，采取分区域、分阶段的落户策略，进而实现农村户口变动与农村“三权”彻底脱钩；三是要实施差别化落户政策。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中明确提出了差别化落户政策，根据城市空间的大小、人口规模的多少和产业结构的特点，各自制定差异化的落户标准，并根据城市的人口承载能力和落户群体的差别稳步推进，使外来农民工按照自己的意愿完成市民化工作。

二、经济维度：提高工资待遇实施专项转移支付以降低成本门槛

目前，农民工的收入水平与市民化的个人成本之间存在很大的差距，日益增加的公共成本已经成为影响农民工市民化的重要障碍。农民工大多集中在劳动密集型行业，处于产业链的最底层，从事的是最累最脏且危险系数最高的工种，就业流动频繁、就业稳定差等问题普遍存在，这也决定了农民工的收入增长潜力明显不足，最终导致农民工的经济能力偏低。据国家统计局2018年4月27日发布的《2017年农民工监测调查报告》，2017年农民工月均收入为3485元，比2016年增长210元，同比增长0．2%，且农民工集中从事的制造业、住宿餐饮业和居民服务等行业收入增速分别比2016年下降了2．4%、0．4%和0．1%，整体而言进城农民工月均收入增长率呈现下降趋势，当农民工的收入水平难以满足市民化所需的货币资本时，就会出现我国农村劳动力转移的“半城镇化”问题。

从国家的角度而言，在城乡统筹的背景下市民化是财政支出的重要组成部分，城市化的公共成本包括建设基础设施、改善公共服务及强化社会保障等方面的财政支出。据权威分析数据显示，随着城镇人口数量的不断增加，到2020年城镇的绿化、交通、供水和供气等基础性公共设施需要投入16万亿元。当前，在公共服务投资中各级政府需要承担大部分的资金份额，因而面临着巨大的财政压力。据2017年中国人民大学住房发展研究中心的调研数据显示，如果通过房价收入比（PIR）来衡量居民的住房购买能力，农民工家庭所承受的PIR指数远远高于国际通认的4-6倍的合理区间，这也充分说明了我国农民工市民化的住房负担过重，其中在我国的一些经济发达地区愈发明显，而这些区域恰恰正是农民工集中外出务工的所在。

因此，一是要降低农民工市民化的成本门槛。应切实加强农地“三权分离”制度的落实工作，在充分确权的基础上提高农地的流转范围，同时增升农地估价和补偿标准，以农地为质押物改善农民工的再融资能力，使农民工真正实现“带资进城”；二是要提高农民工的工资标准和福利待遇。应改革企业的薪酬分配制度，着力提升城镇的最低工资标准，并努力构建农民工的工资增长机制，建立起多层次的农民工住房供给体系，逐渐将农民工纳入保障性住房、廉租房和限价房等政策性住房的适用范围，通过住房购买补贴及降低购房贷款利率等方式来缓解农民工的经济压力；三是要建立多元化的融资渠道。应建立财权与事权并重的财税体系，完善中央财政转移支付制度，构建与农民工市民化挂钩的财政补贴激励机制，对农民工集中居住的地区实施稳定的、长效的专项转移支付。

三、文化维度：优化城市文化氛围以加强城市认同感

在城镇化的推进过程中，农民工在基础设施建设中发挥了举足轻重的作用，使市民的生活更加舒适、便捷，但农民工自身却无法享受到与自己付出的汗水相匹配的精神文化服务，从而认为自己只是孤独的城市“过客”，使得他们对自己在城市中存在的价值产生疑惑，缺乏对城市的认同感，在心理上和情感上障碍了市民化进程。此外，由于农民工的工作空间具有一定的局限性，使得他们在风俗习惯、行为方式、生活理念和思维方式等方面与城市居民之间存在着较大的差异，在短时间内要有效地实现二者的融合存在很大的难度。因此，在可以预见的相当长的时间里，农民工的文化生活状状况很难有较大的改观。

农民工无法真正融入城市，一个重要的原因在于他们在城镇工作和生活期间一直游离于城市和乡村之间，对城市缺乏足够的归属感和安全感，市民往往也会对他们怀有歧视性的态度，使得农民工更愿意和老乡等打交道使自己的生活空间进一步被压缩，严重者甚至会对城市产生一定程度的厌倦感，这无疑会影响到市民化进程的顺利推进。所谓文化空间，是指政府应加强城市文化氛围的建设，使农民工能够近距离地感受到文化认同的重要性，让他们对城市文化有足够的认同和感知进而产生向往，进而积极提升个人的素质和修养以消解融入城市的障碍。

总之，城镇化应强调农民工在文化层面对城市的认同感，这样能够促进农民工顺利地融入到城市社会。一是要优化社区环境。在城市社区建设过程中，应将农民工纳入社区管理范畴，以从根本上改变农民工和城市之间若即若离的状态，进而消解农民工在城市工作和生活的孤独感，保障农民工参与社区文化生活的权力；二是要加强公共图书馆的建设。应强化无差别的公共服务理念，为农民工提供免费的阅读服务，消除农民工通过公共图书馆来获取知识的障碍因素，这对农民工而言不仅是对其享受公益性文化服务权利的尊重，同时也是地方政府促进基本公共服务均等化的创新举措；三是要营造农民工参与城市治理的社会文化氛围。政府应尽快通过政策宣传手段等转变城市居民对新生代农民工的文化排斥行为，消除城市居民内心存在的地域性歧视心理，真正树立起公正平等的理念，不断通过农民工和市民之间的良性互动，让农民工对城市产生认同感，让农民工即使背井离乡也能拥有一定的城市治理话语权。

结束语

我国一些地区成功的城镇化经验表明，农民工的市民化是解决问题的关键所在，但如果对此急于求成又可能适得其反。因此，不同规模的城市需要实施差别化的解决对策，在充分尊重农民工自身意愿的基础上，让有文化知识、从业技能和经济实力的农民工优先市民化，同时在实施过程中对农民工的农村土地承包经营权、宅基地使用权和农村集体收入分配权等不得随意剥夺，应坚持“合法、有偿”的原则让受让人享有土地流转的选择权。