特别法人定位下农村集体经济组织的职能重构*

◎臧 昊

一、现行立法对农村集体经济组织的性质定位

（一）农村集体经济组织的现行法律规定

《物权法》第五十九条、第六十条中规定集体财产属于村农民集体所有，由农村集体经济组织或村委会代表集体行使所有权，在《宪法》、《土地管理法》第十条、《土地承包法》第十二条、《民法通则》第七十四条也有类似规定。从法律条文中可以看出，农村集体经济组织并不是法律意义上的集体财产所有者，只是起到代表农民集体行使所有权的作用，真正的所有者应是农民集体。但何为农民集体？在现代汉语词典中集体和团体是两个意思相近的词语，如果将农民集体理解为由一定地域范围的农民团体的话，那么集体所有就变为了共同共有，这与一般法理和现实情况是不符合的。集体作为和个人相对的概念，在财产权形式上应为集体财产权，而共有实际上对应的是私人财产权。再者，从历史来看，我国集体所有制的产生目的是为了服从社会主义总路线和更好的完成社会主义改造，也就是要将生产资料私有制变为社会主义公有制。集体经济组织设立的初衷就是要将原本属于成员的生产资料收归本集体经济组织，达到消灭私有的目的，“集体所有权专指经过社会主义改造后而催生的一种所有权”（金岩2002）［1］。从另外一个角度看，即使农民集体是所有权主体，也只是一个名义上的权利，人人有份极有可能导致人人无份。并且这种全体农民的所有权实际上可以被集体经济组织的成员权所涵盖，将土地所有权主体强化到集体经济组织身上，并不会造成农民权利的损失，反而更有利于集体财产的行使。因此，笔者认为以土地为代表的集体所有权主体应归为集体经济组织，而不是集体成员。

《民法总则》将民事主体分为自然人、法人和非法人组织，法人又被分为营利法人、非营利法人和特别法人，农村集体经济组织被首次规定为法人分类中，成为特别法人。《民法总则》第九十六条规定“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，为特别法人”。这四类虽都被划在特别法人范围内，但他们之间并不能归纳出共性特点，特别法人实际上是营利法人和非营利法人的除外部分（谭启平，应建均2017）［2］。但《民法总则》确认了农村集体经济组织的法人地位，为农村集体经济组织制度的进一步发展奠定了基础。

（二）农村集体经济组织的现有职能

现阶段农村集体经济组织的主要职能有四方面：经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产；管理乡（镇）以上人民政府拨给的补助资金以及公民、法人和其他组织捐赠的资产和资金；办理集体土地承包、流转及其他集体资产经营管理事项；第四，为本组织成员提供服务。从现有法律规定上看，农村集体经济组织的职能分为两类：《土地管理法》第十条、第三十七条、第四十一条、《农业法》第十条和《村民委员会组织法》第八条规定的对集体财产经营、管理、监督和发展壮大履行经济职能，同时《土地承包法》第十四条、《农业法》第十条、第七十三条和《农田水利条例》第十八条指出了集体经济组织有为集体成员提供基础设施建设和公共服务的职能。从目前来看，这两种职能对农村集体经济组织是缺一不可的。一方面，当下农村的发展仍然滞后，农民的生活水平虽然有所提高但依旧处于偏低水平，基本公共服务还未完全覆盖到农村，农民还是需要通过集体经济组织提供的公共服务来补充社会基本公共服务的空缺。另一方面，发展集体经济的目标就是以集体带动成员，通过集体收益的二次分配来实现集体成员的生活水平的提高。农村集体经济组织应依其集体财产所有者的地位，利用农村最常见也是社会最珍贵的人力和物力，不断发展壮大集体资产，通过二次分配来提高集体成员物质生活水平，这是它的职责所在，也是党和国家在新时期对它的要求。

从目前农村具体情况来看，农村集体经济组织以经济职能为基础，同时兼具公共服务职能，是集地域性、社区性、内部性为一体的农村合作经济体。基于这种特性，不能简单的将其归为营利法人和非营利法人，更不能认定为非法人组织，《民法总则》将其定义为特别法人的目的就是首先给予它法人地位，解决其进入市场的障碍，然后总结经验为以后法律的进一步完善提供依据。

二、城乡一体化背景下农村的发展趋势

在我国经济发展的过程中城市与农村始终处于两种不同的发展轨迹，城乡之间不仅是地理、空间、职业上存在差异，而且在社会保障、社会组织原则、社会生活形态上也存在显著差异。有学者形象的将这个现象描述为“一国两策，城乡分治”，与城市人口相比农村人口成为了“二等公民”（陆学艺2000）［3］。事实证明，“先富帮后富，最终实现共同富裕”的效果并不明显，过去着重强调发展城市并利用城市的“涓滴效应”来辐射农村的想法也并未实现，所以国家以“城乡一体化”作为社会协同发展战略之一。美国地理学家詹姆斯认为，在自然界中是没有界限分明的区域的（詹姆斯，旭旦1989）［4］。因此，人类生活的区域也不能人为的割裂为城市和乡村，应该作为“一个以多样性为基础的关系共同体”（郑慧子1999）［5］。

（一）社会保障制度逐渐完备

从1958年《中华人民共和国户口登记条例》开始，城市和农村间人口的流动就被人为的控制了。户籍制度本身只是作为一种记录人口身份信息的凭证，却演变为了是否拥有特定权力的判断标准：非农业户口可以享受到国家专为城市提供的各种服务，如优质的教育和医疗、各种社会保障等，农业户口居民则拥有向村集体经济组织组织申请宅基地和土地承包经营权等福利。2014年户籍制度改革动摇了城乡分治制度的根基，改革的目标是优化人口流动、统一登记户口、取消二元户籍制。伴随着户籍制度改革，基本公共服务一体化工作也在加速进行。国家不仅要“做大蛋糕”，更重要的是“分好蛋糕”。社会保障作为人民生存发展的基础条件之一，是衡量生活质量和幸福度的一个重要标尺。

从《国家基本公共服务体系“十二五”规划》到《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，国家逐步加大了对基本公共服务的资金投入，预计到2020年基本公共服务体系相对完善，城乡区域间基本公共服务大体均衡，贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。“新农合”、“新农保”和其他农村社会救济制度逐步完备，城乡之间的差异逐步减少，农村居民也能充分享受到改革开放和社会发展的成果，“二等公民”的称呼将成为历史。

（二）土地保障功能变弱

农村土地长期以来兼具保障功能和经济功能，这种模式带来的是农村低水平保障和低经济效率。“我国农村土地同时承载了的保障功能和经济功能，两个任务具有替代性，应当将保障功能分离以保证经济功能的有效发挥”（程承坪，张晓丽2015）［6］。要想真正处理好“三农问题”，应当跳出固有的改革思路，将保障功能从中剔除，充分发挥土地的经济功能，这样才能激发农村活力，更好的实现土地的价值。户籍制度改革和基本公共服务均等化的不断推进，为农村土地的改革提供了新的契机。我们可以预期，经济的发展和国家资金的投入会使得基本公共服务向农村覆盖，户籍制度改革会逐步消除城乡不同身份之间的差异，城市人口和农村人口的差异将只是居住地和职业上的不同，每个农民都能享受到基本社会保障。在这种情况下，农民的生活保障将从土地转向国家，由国家承担起全社会生存保障的责任，土地则仅作为一种可利用的财产通过农业生产经营活动的不断优化来实现最大的经济价值。

（三）农村人口向城市集中

农业的适度规模化经营使得农民将作为一种专业化的职业存在。这种规模经营将对农村大量剩余人口形成一种向外的推力，而另一方面，城镇化的进一步发展使得城市能为农村外出人口提供大量的就业机会，形成一种向内的拉力，吸引农村剩余人口向城市流动。根据国家统计局的数据显示，1978年我国的城镇化水平为17．92%，2016年中国城镇化率达到57．35%，不到40年的时间里城镇化率提升了近40%，平均每年以1%的速度往上涨，城乡之间发生了翻天覆地的变化。2016年，我国农民工数量为28171万，比2015年增加424万人，增长1．5%，增速比上年加快0．2个百分点［7］。城乡一体化促使城乡之间人口流动增速，传统的农村社会的熟人社会逐渐解体。国家人口发展规划（2016-2030年）提出，到2020年，我国常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，到2030年，常住人口城镇化率达到70%左右。土地的功能性降低，农村人口将摆脱土地的束缚，城乡之间的人口流动会更加频繁。农村人口向城市集中是一个趋势，人口的聚集能提高自然资源的利用效率和公共基础设施的规模效应，同时也能为城市创造出更多的产业，增加更多的就业机会，带动产业结构的优化升级。

城市和农村将成为一个有机的整体，未来“农村”将会被“乡村”所替代，城乡差异只是因为居住地的不同，在公共服务和社会保障方面几乎再无差异。农民将作为一种专业化职业的存在于乡村中。人作为一种不可替代的生产力会被摆在日益突出的位置。在未来无论是农村还是城市都需要大量的人口去维持和发展，“人”将成为两方争夺的对象。

三、未来农村集体经济组织职能的重新定位

由于农村的现实情况，农村集体经济组织直至今日都担负着经济和公共服务双重功能。这两种功能在一定时期内也确实产生了重要的作用，但是历史的车轮不断向前，基于特别法人地位对农村集体经济组织进行的制度微调也只是其大变革的过渡阶段，改革还未到终点。笔者认为，基于当下农村的实际情况，并结合未来农村的发展趋势，应当将农村集体经济组织现有的公共服务职能移交至村委会，将为农业生产提供协作与帮助的职能交由各种专业合作社行使，其自身只专注于履行土地所有者职能，这样三部门相互协作，充分发挥自身特性，实现效率的最大化实现，共同致力于农村社会的发展。

（一）剥离公共服务职能

目前由于社会公共服务的差异化和农村社会保障制度的残缺，农村集体经济组织仍然担负着为集体成员提供公共服务的责任，但这并不意味着将来不会发生改变。我国已经在“重工业”、“重城市”的道路已经走了几十年，今天党和国家已经逐步意识到衰败的乡村是绝对烘托不出繁荣的城市的，城乡作为命运共同体，两者存在密不可分的关系。党的十九大提出了“乡村振兴战略”和“农业农村优先发展”新理念，这更加表明了国家发展农村农业的决心和信心。

近年来，国家加大对基本公共服务的资金投入力度，2014年至2016年政府在基本公共服务（主要为教育、社会保障、医疗卫生方面）上分别投入了48905亿、57122亿、62758亿，占当年财政支出的比重分别为32．24%、32．5%、33．41%①。虽然这些比重和丹麦、德国和美国等发达国家相比仍然略低，但是通过近三年的对比可以看出，国家为了实现基本公共服务均等化的目标而不断提高资金的投入比例。社会保障的社会全覆盖是一个趋势，也是实现社会主义和谐社会所必须达成的目标。公共服务功能不应由农村集体经济组织承担，而应由国家和政府承担。一方面，2006年以后国家取消农业税和“三提五统”，农村集体经济组织失去了向组织内成员筹集资金的重要渠道，其既无人力又无资金去进行公共服务；另一方面，由于每个集体经济组织所处的地域、范围和财产等都不尽相同，每个组织的经济实力也不一样，如果让集体经济组织对其成员提供公共服务，那么集体经济组织发展水平的差距就直接显示为公共服务质量的差异，这对农民来说是不公平的。公共服务作为社会保障的一种，应该具有普惠性和公平性的。长期以来，经济职能和公共服务职能的并行使得农村集体经济组织不能集中力量做好自己该做的事情，造成资金使用效率的低下和成员对其认同感的丧失，并在一定程度上影响了经济职能的发挥。村民委员会作为基层群众自治组织，有固定的人员和场所，在履行村内治安、消防、卫生、计划生育等公共服务时更加有优势，应当协助政府做好区域内公共服务工作。因此农村集体经济组织应当剥离公共服务职能，将其移交给村民委员会。

（二）强调土地所有者职能

在1984年中央一号文件中，集体经济组织的职能几乎涵盖了农村生产生活的各个领域。在农村当时的情况下，如此广泛的职能覆盖面能较好的与人民公社制度相衔接，稳定农村的生产生活秩序，避免出现职能空白，但随着农村社会的发展变化原有制度已经出现了一定的滞后性。一方面，近年来国家大力提倡农民通过自发自愿的形式成立各种专业合作社来解决与农业生产、经营有关的需要，并且随着2018年新《农民专业合作社法》的实行，专业合作社将更规范的为农民提供服务，农村集体经济组织在农业产前、产后方面的功能将逐步被专业合作社取代。另一方面，前文也论述了在社会基本公共服务均等化不断深入的影响下，农村集体经济组织剥离公共服务职能的可能性和合理性。综合两方面的变化，未来农村集体经济组织将只行使土地所有者职能，经营管理属于本组织成员集体所有的土地和其他资产。

笔者认为，现阶段三农问题一直解决不了，一部分原因就是农村集体经济组织的土地所有者的地位被忽视了。土地承包责任制实行以来，集体土地依照公平原则被划分成了无数小块，成员承包的土地往往分散在不同的地域。“生不增、死不减”的政策和土地承包期的一再延长，使得集体土地被固化在每个成员手中，呈现出了土地的“重利用、轻所有”的趋势。这种趋势减少了集体对成员土地权利的侵害，但与此同时，集体经济组织利用自己所有权人的身份去调整土地的权利也被禁止了，这种的弊端是显而易见的。由于农民数量大、土地分散化，农业生产效率低下等特点，需要农村集体经济组织以土地所有者的身份发挥起引领和带头的作用。这种作用指的是：在成员自愿的基础上，通过对土地的调节实现适度规模化经营；利用集体土地这个宝贵的自然资源，吸引外部资本的投入，将先进科技和生产手段方向引入农村，发展现代农业；根据本集体所处地域、气候等实际情况，带领集体成员发展特色农业，丰富集体成员多元化收益渠道。党的十九大提出，要坚持土地生产资料集体所有制的基础上，深化农村土地制度改革，新时期土地集体所有是一切改革的前提，农村基本经营制度是一切改革的基石。因此，在未来农村集体经济组织应当专注于土地所有者职能的发挥。