以“空壳社”清理行动为契机促进农民专业合作社规范化发展

王忠林

（黑龙江省农业农村厅，哈尔滨 150001）

目前，中央农办、农业农村部、财政部、发改委等11部委正联合对“空壳社”开展“专项清理”行动。这一必要举措，体现对合作社发展的高度重视，彰显规范合作社的决心。《农民专业合作社法》颁布十多年来，合作社建设取得长足发展，但也出现一些问题。“空壳社”既影响合作社健康发展，又影响国家合作社政策落实，更影响合作社甚至政府的形象和公信力。

从基层情况看，“空壳社”情况复杂，须认真分析，区别对待，有针对性解决。所谓“空壳社”即“有名无实”的合作社，也可称之为“僵尸社”。“空壳社”有两种情况：一类是因经营不善原因产生的“空壳社”；另一类是因自身机制方面原因产生的“空壳社”，即“假合作社”。二者在实践中互有交叉，但又不完全等同，有时是因果关系，“假合作社”往往演变为“空壳社”。机制方面原因产生的“空壳社”需特别注意，因经营上的“空壳社”其他经营主体也有类似情况，解决方法可以借鉴。

这次合作社专项清理实质是一次合作社规范化行动，所以要立足长远，立足治本措施，立足制度性建设。同时以这次清理为契机，抓好合作社规范工作，促进合作社健康发展。

一、合作社发展应注意规范与发展并重

《农民专业合作社法》颁布后，中央和国家各有关部门在合作社规范方面做了大量工作，效果显著。但过去经常讲的“先发展后规范”，往往在基层被片面滥用，成为重数量轻质量和“不规范”的借口，有的甚至声称“规范的合作社效益低”。如果说“先发展后规范”提法在合作社发展初期尚情有可原，在《农民专业合作社法》已颁布十多年的今天再这样提恐有不妥，往往发展之后的规范成本和代价则更大。一方面，不加约束放任发展，会引发效仿，木已成舟，则很难从根本上改变。另一方面，造成国家政策浪费，支持方向发生偏差，不能充分发挥资金应有的引导效用。今后合作社发展应强调“规范与发展”并重，“空壳社”“假合作社”问题比较多的地方，可能一个时期的工作重点应放在规范上。

二、合作社规范应以法律为准绳

法律是一个国家的行为准则、人们的行为规范，具有强制性，要求人们必须遵守，有法必依，违法必究。《农民专业合作社法》来之不易，且合作社法符合国际惯例、具有中国特色，为合作社成员留有充分的自主发挥空间。我国合作社长时间处于无法可依状态，属于摸着石头过河，有学者在法律颁布之初就曾提出要依《农民专业合作社法》规范合作社发展，现在看这是正确的。合作社法颁布之后，实践中出现的一些问题不是合作社法本身问题，而是落实合作社法不够。有的合作社发展已偏离法律轨道，依法规范合作社发展是必由之路。

“假合作社”问题有争议，有时甚至分歧严重，态度截然相反，而采用不同判断标准是认识不统一的根本原因。“收益分配”是不同农业经营主体的主要区别，也是合作社的重要标志，既牵涉成员利益，也影响合作社性质。《农民专业合作社法》将“盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还”作为合作社的基本原则，且规定“返还比例不得低于可分配盈余60%”，但实践中多数农民专业合作社未按法律规定主要按交易量（额）分配。

不按《农民专业合作社法》规定分配，是因为有些同志认为合作社可以有法律之外的不同标准。如有的同志以改革创新为由，认为合作社发展要多样化，分配应多种形式，不必都以交易量（额）分配为主；有的同志把西方国家合作社发展中的一些“公司化”案例确认为我国农民专业合作社的发展方向，认为合作社分配应以资金分配为主；也有的同志强调，判断合作社的标准是农民收入增加，只要对农民有利即可，不应被法律束缚。

合作社的标准不同导致人们对合作社认知的混乱，有些地方合作社甚至“无底线”发展。笔者认为，抛弃“主要按交易量（额）分配”是产生“空壳社”“假合作社”问题的主要根源所在，农民专业合作社不坚持法律规定的“主要按交易量（额）分配”基本原则，即使进行了“专项清理”，“空壳社”“假合作社”也会清而不绝，死而复生，且有可能成为常态。无论是实践中大胆改革创新，还是借鉴国外经验做法，或是维护农民利益，上述提法均正确。但这些提法或其他，不能成为违背法律或不执行法律的理由。不能走僵化的“老路”，但也不能走偏离法律的“歪路”。在判断合作社的标准包括真假合作社的甄别上，最终还是要以法律为准绳。我国《农民专业合作社法》正是来源于国际合作社的基本原则，吸取广大农民的意见，并在改革发展实践中不断探索创新的结果。2006年《农民专业合作社法》的立法如此，2017年《农民专业合作社法》的修法亦如此。今后仍将不断丰富完善，真正走出一条新时代中国特色农民合作社发展道路。

三、当前合作社发展应特别注意防止泛合作社化

因家庭和公司等其他经营主体无法完全解决农民家庭与市场对接问题，合作社应运而生，但合作社也无法替代家庭和公司等其他经营主体在市场经济中的作用。只能说，各类农业经营主体在不同地区、不同产业、不同环节、不同农作物品种等不同领域，有各自的优势和发展空间。合作社并不适合所有领域，在不适合的领域硬性组建合作社必然会出现“空壳社”“假合作社”。遗憾的是，有些地方合作社发展似乎百无禁忌，没有不能涉入的领域，因而出现泛合作社化。

提及泛合作社化，应说说综合经营性合作社。世界上的经典合作社也是主流合作社的形式，是专业合作社。这是一种服务性质的合作社，特点是生产（或消费）在成员，服务在合作社。应该说在我国专业的农民合作社也应是主体，但又确实存在专业合作社为农民家庭服务时无法完全解决农民与市场对接的问题，例如平原地区粮食作物生产，面对千家万户家庭承包时土地的细碎化，农机服务专业合作社的现代农机设备有时无用武之地，这与西方发达国家和农业资源禀赋丰富国家有很大不同。西方发达国家和农业资源禀赋丰富国家的专业合作社面对的是已形成土地规模的家庭农场主，我国专业合作社面对的是未形成土地规模的农民家庭；西方国家合作社只需要与市场对接，而我国农民既要与市场对接，更需要形成土地种植规模，实行综合经营。

土地集中统一经营并不可能都是合作社。存在以下四种情况：第一，有成员以资金出资，有成员以土地经营权作价出资，合作社全部按资分配。第二，成员主要与合作社产品（或服务）交易，只有少量的成员土地经营权入社，分配仍主要按交易量（额）返还，而包括土地经营权作价折资在内的资金分配比例未超过40%。第三，成员全部土地经营权入社，没有资金入社（所需流动资金向银行贷款），分配全部按入社土地面积分配。或虽有成员出资，但出资与各自的土地面积相匹配（例如成员每年按200元/亩交给合作社作为成本费用），合作社只按土地面积分配。第四，有的成员土地经营权入社，分配占合作社可分配盈余60%以上，有的成员出资，分配占合作社可分配盈余40%以下。

从以上四种情况可看出，第一种情况的分配与公司制企业无疑，所以是公司制企业，并不是合作社。第二种情况因分配仍主要是按交易量分配，所以是合作社，且仍是“专业”性质的合作社。第三种情况全部按土地经营权面积分配，实际上这类合作社已成为“土地”合作社（但不是土地“股份”合作社，因为该合作社并没有“股份”）。由于土地已全部交由合作社直接耕种经营，合作社与成员不存在交易量，所以合作社不再是“专业”性质的合作社，而是“综合经营性”合作社。但由于这种类型合作社“轻视”资金分配往往影响成员出资，在大多数合作社需要资金情况下难以适应市场竞争。第四种情况因家庭承包的土地分配占合作社可分配盈余60%以上，资金分配不超过40%，兼顾“出资”与“出地”成员的利益，有利于调动合作社全体成员整体积极性。

因第三种和第四种情况合作社直接从事经营，合作社与成员不存在交易量，所以不应再称为“专业”合作社。但因合作社分配又主要（或全部）按照入社的每个家庭承包土地面积分配，坚持了合作社资本报酬有限原则，仍体现合作社“人的联合”本质属性，所以可视为合作社，但属于“综合”经营性合作社。目前，我国法律调整的范畴是“专业”服务性合作社，而主要以土地经营权入社组建的“综合”经营性合作社并无法律依据（尽管《农民专业合作社法》允许农民土地作价出资入社，但限定在未改变“专业”性质范围内，改变“专业”性质则不属该法调整范畴）。今后需要对土地经营权入社组建的综合经营性合作社单独予以立法，确立其法律地位。在目前没有对土地经营权入社组建的综合经营性合作社立法时，可视为“专业”合作社予以登记注册，合作社盈余分配时参照《农民专业合作社法》规定，将土地经营权面积视为交易量。这方面黑龙江省已有十年的探索可资借鉴。

需特别注意的是，综合经营性合作社可以有，但发展需谨慎。综合经营性合作社因没有交易量（额）往往易办成一般性公司制企业。而家庭承包的土地之所以可视为交易量，是因其具有成员基本都有且所拥有数量大体相同的特征，这一特征恰好与交易量（额）相似。因此，综合经营性合作社要科学合理发展，不可盲目跟风。

四、合作社发展须确保所有成员应得法定受益

合作社发展的原则之一就是以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益，因此至少应把握以下三点。

其一，把握农民专业合作社对社会的贡献主要是看其农民成员受益覆盖面而不应过分强调少数成员资金回报率。从本质说，我国农民专业合作社不是“农业”产业的经济组织，而是“农民”人员联合的经济组织。正因如此，法律规定我国农村的合作社名称为“农民”专业合作社，而不是“农业”专业合作社。在市场经济中，合作社对外也像其他经营主体一样“逐利”，但“获利”之后的成员之间盈余分配却不相同。换言之，“做大蛋糕”合作社与其他经营主体并无区别，但在“分好蛋糕”方面合作社则另有特色。尽管可言合作社也是“企业”，但不要忘记它是“特殊”企业，失去“特殊”性，农民合作社则失去存在意义。实践中，农民专业合作社通过“按交易量（额）分配”吸引了农民参加，保障了农民专业合作社强盛的生命力。因此，农民加入专业合作社的成员规模也即农民成员的覆盖面，既应是社会评价的重要“看点”，也应成为政府政策支持的主要着力点。在这里，政策虽特殊，但却公平，因为在提高农民组织化程度方面其他经营主体无出其右。

其二，把握农民专业合作社是为全体成员服务而不是为少数成员服务。有的合作社把成员分为“核心成员”和“非核心成员”。他们认为“核心成员”是对合作社有出资贡献的成员，而与合作社有农产品交易关系的成员则被视为“非核心成员”。“非核心成员”以事先约定的价格向合作社提供农产品，合作社销售后再返还给“非核心成员”一定价差。返还差价之后的盈余由“核心成员”按出资比例分配。应注意，合作社的“非核心成员”实际上并未参与盈余分配，所谓的第二次“差价返还”，其他公司制企业为稳定客户也有类似做法。依照《农民专业合作社法》，农民参与合作社盈余分配是成员享受合作社服务的重要标志，与合作社有交易关系的农民成员是农民专业合作社成员组成的主体且应成为多数。所以，农民专业合作社要为全体成员服务，特别要关注和维护与合作社有交易量的农民成员利益。如果没有这类成员合作社将不成为专业合作社，从某种意义以上讲，这有可能是在以合作社名义构建一个新的侵占农民利益的平台。需要说明的是，按交易量为主分配，并非否定和忽视按资分配，我国《农民专业合作社法》立法时已充分考虑到资金在合作社发展中的重要性以及确保出资成员利益的必要性，规定按资分配可在可分配盈余40%范围内进行。有同志认为按资分配比例控制在40%以内使得出资者资金回报率过低，影响合作社获得资金的机会，但实际情况并非如此，合作社40%的按资分配控制比例与成员个人的资金回报率不完全正相关，通过联合实现有限资源创造更高价值，可以使合作社较低按资分配比例情况下成员个人仍能获得较高资金回报率。

其三，把握合作社的发展要保障每个成员充分享有法定民主权利而非少数成员控制合作社。合作社既是农民的合作社，又是民主的合作社。在合作社发展中既要关注成员的经济利益，也应关心成员的民主权益，而民主权益恰恰是经济利益的重要保障。《农民专业合作社法》规定，合作社成员的权利是一人一票，特殊情况下可增加附加表决权，但不能超过全部表决权的20%。前面所言“非核心成员”因没有表决权，未参与合作社的盈余分配决策，实际不是合作社成员。尽管也有第二次“补差”，但不是分利，对“非核心成员”而言，充其量是由出资成员决定数量的“嗟来之食”。实践中还有错将基层合作社理事长的观点当作合作社成员的意见，把少数出资成员的想法当作全体成员愿望的现象，合作社成员民主表达不够充分。例如有同志说“农民有公积金不愿量化”的要求，经调研发现这只是经营团队甚至理事长个人想法。再如“很多农民提议合作社应该主要按资分配，否则影响出资成员积极性”，实际上提出按资分配意见的只是出资成员，而按交易量（额）分配的成员则反对合作社盈余主要按资分配。这种“农民”成员由“少数”到“多数”，甚至由“个体”到“集合”的概念置换现象，有时易使一些对农村实际情况不甚了解的同志产生迷惑。