农业合作经营管理模式下农民权益保障问题研究

2019-01-09姚淑琼强俊宏

农业经济 2019年6期

◎姚淑琼强俊宏

2007年《农民专业合作社法》颁布以来，我国农业合作社进入到一个新的发展阶段，在新常态下，我国经济步入高质量增长，农业合作社也要从数量增长发展到质量提升阶段。长期以来，利益分配问题都是制约我国农业合作经营管理健康发展的主要瓶颈，农业合作社之所以始终在低水平徘徊，就是因为对农民权益保障研究不足，导致集体经济生产力没有得到有效解放，农民束手束脚，不能真正参与到生产经营当中。农业是弱势产业，抗风险能力差而资本收益率低，这是一个世界性课题。农业合作社自负盈亏就必然面临市场风险，由于农业经济在市场、资本、人才、技术和环境配套等诸多方面处于劣势，在市场经营中就更处于不利地位。而农业合作经营管理模式组织化和专业化程度较高，委托代理关系繁杂，产权不清，加上内部利益配置不能够提高合作经营的积极性，这就使农民更难保障自己的权益。

一、农业合作经济必须要以保障农民权益为根本

（一）农民权益保障是农业合作经营管理的根本使命

马克思一针见血地指出，随着资本积累，在竞争中大资本比小资本更有竞争力。农业合作社的产生原因是农业不是资本青睐型行业，市场和企业都不是为农民利益而服务，而是以追求资本增值为目的。农业合作社的经营目的是为保护农业弱势产业在市场中处于不利竞争的局面，减少中间环节，提高农民议价能力和农产品竞争力，应对自然和市场双重风险，改变农民增产不增收的困境。农业合作经营概念自古有之，古代农民经济力量薄弱，婚丧嫁娶尚且不能自给，因此以血缘、地缘和业缘为纽带，结成了合会。现代合作社的先驱被认为社1844年在英国创建的“罗虚代尔公平先锋社”，其目的是集体低价购进商品，改善社员经济状况和社会地位。1849年，雷发巽为解决灾害农民借贷困难，在德国维耶布什镇创办农村信用合作社。1909年东欧犹太移民为了保障集体生命和财产安全，在以色列建立了第一个基布兹。由此可见，人类不同历史阶段的合作社都是为了保障农民权益，这是农业合作社和以资本逐利为目的的企业的根本不同。

（二）利益分配机制是农业生产力飞跃的基础保障

从商鞅变法到公司的诞生，人类历史的飞跃无一不是组织利益分配模式的巨大创新，家庭联产承包制极大程度解放了生产力，实现先富带动后富，一举解决了困扰中国人几千年的温饱问题，开启了小康之路。在新的历史时期，农业专业合作社承担着共同富裕的伟大使命，农业合作经营管理模式能否再一次创造经济奇迹，关键取决于利益分配机制是否符合农业生产力发展的规律，实现规模经济。我国农业合作社以农村能人和产业大户为主要投资者，这种模式容易产生内部人控制现象，广大农民参与程度低，自然也无法实现生产力的飞跃。只有集体利益和个人利益相协调，农业规模经济的效应和农民个人主观能动性才能并举，农业合作社效率才能够最大化。研究表明，利润返还是合作社绩效的关键因素，合作社分配越公平，经济效益越好，只有建立合理的利益分配机制，每个社员才能够无后顾之忧，甩开膀子干，如果成员之间利益冲突，多劳少得，存在利益侵占，不能共担风险，那么经济增长的内生动力就不足，规模经济的优势就不能建立。要实现从小岗村模式到华西村模式的飞跃，既要利用集体经济的模式建立早期竞争优势，又要利用市场经济模式实现产业升级。

（三）农民收益是衡量农业合作经济成败的关键所在

农业合作社必须把农民的利益放在首位，而衡量把农民利益放在首位的根本就是以增加农民收益为中心。我国许多合作社面临高合作成本和低合作收益的困境，合作经营管理的成本高，而一年到头看不见实际的收益增加。农业合作社的成败必须要以最广大社员的收益为衡量指标，要具体衡量一年到头比起分散经营，农民付出了多少，而增加的收益又有多少。农民作为弱势群体，受到政策倾斜较小，比如在土地流转中，城市资本会损害到农民利益，村集体可能变相损害农民土地承包权；在合作经营中，由于设备、培训、材料和委托代理等成本，反而导致农民收益下降；在经济管理当中，合作社将收益转化为投资，不转化为农民分红，内部人控制产生的机会主义和道德风险等问题都会导致农民实际利益受损。只有最广大农民的利益得到保障，经济状况得以改善，收入得以提高，农业合作经济才能实现良性发展。所以当前合作社经营管理所关注的核心不应该上名义上的“统、分”问题，而应该是如何提高社员经济收益，争取农民权益，改善社员待

二、当前农业合作经营管理下农民权益保障存在的问题分析

（一）农民权益保障不足

1．缺乏对最广大社员权益保护机制

首先是我国传统合作社受到计划经济思维的影响，过度强调社员的无私奉献，而忽略了利益保障。在土地征用等方面合作社和龙头企业往往会利用集体产权压低地价，这就损害了社员的利益。一些合作社甚至在政策和资本的驱动下，压低地价，让农民长期出让土地承包权，损害农民权益。第二是由于合作社早期都是“能人带头”模式，因此在制度设计上缺乏对广大社员的利益保护，农民本身也因为文化素质等因素缺乏制度设计、章程制定、股权分配等方面的能力，造成他们话语权较弱。第三是合作社章程设定中对社员的权利保障不足，对社员的质询权、管理权、申诉权、出资转让权和赔偿索取权等方面的规定缺失，社员自身权利意识淡薄，也认识不到权利规定的重要性。

2．能人治理模式导致少数人独大

首先是在现有合作社经营管理中，能人主导模式居多，权力高度集中，往往出现一言独大的局面，缺乏民主管理。农民在生产经营上缺乏自主权，缺乏参与执行和监督的途径，巨大的资源完全由核心领导层支配，加剧了经营风险。其次是我国当前许多合作经济组织都是一套人马，两套班子，村干部既要处理复杂琐碎的村务，还要发展生产建设，这让他们疏于进行社员的民主权利建设。第三是长期以来农民习惯在村干部的领导下开展工作，这不利于民主决策的开展，长久以往，容易造成少数人垄断决策，甚至干预村民的经济独立性。

3．盈余分配对普通社员约束多

这是我国集体经济分配模式的一个症结，按照交易额返还社员并不能立刻看见收益，相比现金交易，这种分配模式阻碍了社员进行再生产。还有些合作经济模式限制社员的财产分配权，财产分配权集中于核心阶层，甚至对农民的收入支配权进行干预，给村民设定了诸多限制，村民收益不能自由流转，让社员感觉不是给干活。尤其是共有财产和集体资产，真正拿到手的钱只是很少一部分，普通社员要支配必须要进行申请，但是收益的支配权在核心管理层，普通社员的收益增长并不高。

（二）委托代理模式下成本过高

1．缺乏道德风险防范措施

由于合作社成员要素禀赋差异，信息不对称，成员利益不一致等多方面因素影响，容易引入管理者的道德风险，尤其是那些取得经济效益的合作社，会因为不完善的会计信息机制和监督治理模式而发生侵害普通社员利益的状况。有些合作社不但不能保护社员财产，甚至出现侵占社员财产的情况，这反而让入社的群众遭遇了损失。

2．监督管理成本过高

农民文化素质较低，法律意识相对淡薄，在长期乡土文化的影响下，缺乏监督意识。而我国多数农业合作社规模小，收益少，农民很难付出巨大的监督成本对较少的经济收益进行监管。比如委托专业的会计师事务所进行外部监督，建立专业财务管理人员和监督人员就是一笔不小的开支，而农业经营管理包括生产经营支出、应收账款、管理费用、年内盈余等多个项目，而目前农业合作社在财务信息化、监督机制和治理途径上都存在不足，导致农民监督成本过高。此外，由于缺乏激励和约束机制，合作社经营管理中出现代理成本，反而导致了农民利益受到损害。我国人均耕地少，而农民组织成本高，农村地区多是中老年人留守，要把这些文化水平低、专业能力差和思想保守的群众组织起来进行专业化生产，显然成本较高，但是培训成本就是一大问题。

3．合作社弄虚作假

有些企业利用政策套利，只给农民一些比如地租、房租的蝇头小利，而真正的大钱都让企业赚了。还有些地区使用各种方法套取国家补贴，而根本不把这些补贴用在社员身上，普通农民根本没有从中获益。甚至个别合作社非法吸纳村民存款，许诺高回报，进行非法集资。还有些合作社因为经营不善，财务管理不规范和治理结构不完善导致亏损倒闭，农民在清算中财产也得不到保障，投诉无门，只能认赔。

（三）传统集体经济思维下农民收益增长缓慢

1．传统集体经济思维缺乏内生动力

首先在传统集体经济思维下，重视“统”而忽视“分”，农业主体缺失，有资产无经营，有资产无组织，有组织无规范，缺乏有效的日常管理。其次是集体产权不明晰，在负债经营中清偿责任不明确，容易产生经济纠纷。第三是合作经济组织内部经营模式不完善，缺乏有效调动农民经营积极性的措施，导致集体经济缺乏内生动力。合作社结构松散，责任、利益、权力不统一，缺乏战斗力和凝聚力，在重大生产和经营性决策上缺乏协调性，在体制上难以带领农民实现共同富裕。第四是传统思维过多要求理事长进行无私奉献，这导致合作社带头人不求有功，但求无过，没有将自己看成是大股东。第五是合作社缺乏长效利益机制，只能靠粗放经营和政策补贴，因此无法长期盈利。

2．农业合作社收益不高

和龙头企业相比，受到小规模、低效率和集体行动逻辑的影响，我国农业合作社当前收益偏低。而农业合作社发展面临的另一矛盾是要壮大发展就要留存收益，但是留存收益就可能会影响农民收益，在我国农业保险制度还没有完全建立起来的背景下，农业经营面临较大的自然风险和市场风险，在农产品加工、生态农业、农业旅游等领域又缺乏运作经验，单靠农产品增产，不足以大幅增加农民收入。因此要提高农业合作社收益，必须要提高农业竞争力，提高产业特色含量，降低组织成本。我国农民勤劳节俭而又吃苦耐劳，从这个意义上讲，小农生产是最节约的模式，而合作社如果不能实现精细化和集约化管理，反而会让自我感觉“为别人打工的农民”降低积极性，不能有效节约成本，浪费公共资源，产生跑冒滴漏现象。

三、农业合作经营管理下农民权益保障存在的对策建议

（一）建立以保障最广大农民群体权益为根本的机制

1．以保障农民权益为根本设计分配机制

首先在利益分配上要改变过去以资本为导向的模式，要以保障广大农民权益为中心。在土地政策、产业扶植上给予优惠，充分发挥集体产权保障农民利益的作用。比如在农村征地过程中，要进行全体村民讨论、表决，以农民为主体，切实保护村民利益。其次要在制度设计上明确社员权益，参考法律文本和现有蓝图，根据本村特点进行优化，从股权结构、治理模式、管理机制、监督体系等方面保障农民权益，要明确农民的投票权、自主经营权、股权转让权、监督管理权、质询权、审查权等各项主体权利。第三要严格执行章程，建立内控体系，强化农民权利意识，建立多数人监督和治理体系，充分发挥群众的监督作用。

2．建立分权治理结构

首先要严格投票制度，在重大事务上一人一票，社员有投票弹劾合作社领导层的权力，用以制约领导层的行为，避免一人独大。在经济决策上，要严格遵守程序，科学论证后方可进行，重大风险必须让社员知情，如果知情不报，视为失职。涉及到股权分配问题，要保障大股东利益，以确保外部投资愿意引入。一开始就要从股权分配上确保多数村民占大股，除了土地、设备、资金之外，村民还可以用技术、劳动力入股，在估值上不能压低村民股份。其次要政经分开，村委会负责村务，合作社负责经济，保持生产经营和财务的独立性，合作社领导班子必须接受村民监督，对社员代表大会负责。第三是强化合作社的民主决策机制，在重大经营决策上虽然不必一人一票，但是在人事选举、政务监督、分红决策等方面必须要投票决定，日常养成民主决策的习惯，就能够加强基层组织建设。

3．确定股权流转性

家庭联产承包制之所以能够解放生产力就是因为明确了农民在土地上种植的作物属于谁的问题。同样，合作社也必须要确定股权流转性，将合作社的利益和村民自身的利益协调统一，让村民认识到是在为自己劳动，而不是为别人打工。要明确的是普通社员富裕了，也就是集体富裕了，要把集体资产的支配权下放到村民，比如可以适当提高留存收益，减少分红，以扩大生产规模，但是要保证当村民急用钱的时候，可以自由提取分红，可以自由转让股权。集体财产支配权必须执行程序，不能让核心管理层随便拍板，避免产生垄断。

（二）优化治理模式，提升管理水平

1．建立新型农业经营主体治理结构

首先明晰股权，为扩大农民股权，可以鼓励农民劳动力入股，真正建立集体所有制。其次要建立民主管理机制，明确社员大会职权、召集、投票，建立可操作的制度确保社员大会能够发挥作用。在弹劾权、任免权、分配权上，社员大会可以一人一票，在生产决策上，可以按照资本要素投票。一旦发现核心管理层有舞弊行为，社员大会可以立即执行罢免程序。第三要强化内部监督，完善监事会职能，扩大监事会职权。必须要建立财务信息化制度，确保财务公开，合作社必须要配合社员提供财务文件。合作社要利用财务信息化等方式，降低财务监管成本，提高监管效率。

2．严格打击空壳合作社

对空壳合作社等弄虚作假行为必须严格打击，建立外部监督体系和会计信息披露机制，强化合作社准入和退出机制，对于骗取补贴，弄虚作假和刻意损害农民利益的合作社严惩不贷，建立农民诉求表达的渠道，发动群众的力量对合作社进行监管。

（三）以新集体经济思维推动农业合作社增收

首先政府要加大对农村地区政策支持，加大配套设施建设，提高农村地区经济活力，多给合作社政策扶植，谨慎进行补贴。其次是鼓励农民出资，提高他们的主人翁意识，加强他们的经营管理积极性和监督意识。针对当前我国农民资本短缺的现状，合作社可以先确定自身的最优产量和资本额度，然后本地农户的交货能力募资，这样实现资本劳动的统一。第三是精细化管理，责任到人，以创造的业绩决定社员的收益。