城乡融合视野下城乡税收结构差异调整研究

◎王秀霞

2018年1月，中央一号文件将乡村振兴战略的实施切实提上了日程并作出了多项具体安排，其中坚持城乡融合发展作为实施乡村振兴战略的原则之一，在乡村振兴战略的推进中占有举足轻重的地位。城乡融合发展，涉及城乡经济社会发展的多个方面，但若仅就城乡税收结构这个维度来考量，也仍然存在乡村居民间接税负担较重、农产品深加工企业高征低扣等诸多问题，严重阻碍了城乡融合发展的推进和乡村振兴战略的实施。

一、我国现行税收体制下城乡税收现状

从税收的基本结构来看，可以分为两种基本类型：其一，是面向企业主体，主要从生产经营环节征收以间接税为主的纳税结构；二是以个人为纳税主体，主要从收入分配和财产继承等环节征收，以直接税为主体的税制结构。当前，我国的税制结构属于前者。在较长历史时期内，这种税制结构与我国城乡经济发展特点相适应，一定程度上促进了我国社会主义市场经济的发展，但同时也存在诸多问题。

第一，近年来我国税收收入较高，各类经济体综合税收负担较重。自改革开放以来，我国税收收入与国内生产总值间的关系大致经历了三个阶段，：第一个阶段是自1979年改革开放至1994年分税制改革这一阶段，在这一时期的税收改革重点是国有企业的利润治理和市场化改革，我国的税收收入占国内生产总值的比例基本属于持续下降的阶段。第二个阶段是1995年到2006年是全面引进税收机制的阶段，这一阶段的重点是规范了税制，而税制规范的结果也同时增加了税收收入的增速。第三个阶段是2006年以来，这一阶段重点是国际化的改革，按照国际惯例引入一些税收税制，而这种引入的结果自然也有利于增加税收收入，同时也自然增加了企业的税收负担。

与此同时，税收改革也导致了国家税收水平与经济增长间存在两方面的突出问题：一是近二十年来，税收收入增长率平均值远高于同期经济增速，各类市场主体税收负担压力持续上行。二是税收水平与经济增长间尚未建立起长期稳定的对应关系。经济增速较快时，税收水平加速上行；当经济增长乏力时，税收收入水平又加速下滑。

第二，间接税占比较高，城乡低收入群体的税收负担较重。当前，促进居民收入分配是我国税收的三大作用之一。间接税作为对商品、劳务和特定经营行为的税收，不论在全国范围来看还是分别在城乡内部来看，低收入家庭税收的相对负担都高于高收入家庭。主要原因在于城乡低收入群体的恩格尔系数较高，即其消费中衣食住行等基本生活消费在总消费中的占比较高；而高收入群体的消费支出中基本生活支出占比较低，更多的是发展资料和享受资料的支出。因此，低收入群体不得不为基本支出承担更多的间接税，导致其间接税税负大大高于高收入群体，增加了城乡内部不同收入水平居民间的不平等。

二、城乡融合视野下城乡税收结构存在的差异及其影响

城乡融合发展视野下，城乡税制结构差异需要调整。但由于城乡经济发展现状、特点不同，税制结构差异调整的目标不是趋同，而是要使税制结构适应城乡经济发展的特点，通过税制结构调整，促进城乡经济融合发展。

（一）间接税比例过高、税源分享协调机制不健全

间接税在我国税收总收入中占比较高，低收入群体税收负担较重，从城乡收入差距角度看，对于平均收入水平较低的乡村居民更为不利。由于间接税以商品、服务为主要征税对象，再通过消费者消费以价格的形式转嫁到消费者身上。而由于购买商品和服务支持随着收入的增长在其总支出中所占的比重逐渐降低，这就导致低收入群体负担的间接税税负高于高收入群体。从城乡收入差异来看：2017年，我国农村居民人均可支配收入13432元，城镇居民人均可支配收入36396元，是农村居民人均可支配收入的近3倍。有数据显示，近年来我国间接税在税收总收入中占比接近70%，以间接税为主体的税制结构，加重了人均可支配收入较低的农村居民的税收负担，不利于保障民生、拉动内需，也极大的阻碍了乡村振兴战略的实施。

税源分享协调机制不健全。虽然2018年3月，国务院提出了改革国税、地税征管体制改革的方案，但由于地方税、中央与地方共享税的存在，之前分税制下各省市间的税源抢夺大战短期内仍将存在。具体到城乡税收结构差异问题来讲，存在以下两个方面问题：一方面，即对于跨地区经营的农产品加工企业来说，税源究竟是应该归属于企业机构所在地，还是归属于经营行为发生地的问题。如何处理好机构所在地在城区，但行为发生地在农村的农产品加工企业的税源归属问题，不仅影响到地方政府的财政收入，也直接影响到企业的长远健康发展和城乡融合战略的实施。另一方面，是跨地区分支机构纳税的问题。在我国有大量企业在不同地区设立有分支机构，这种形式无疑也是一部分农产品加工企业的存在形式，因而，对于这些企业而言，也存在诸多总部机构在市区，但农产品加工车间在农村的情况[1]。当前实行的总部汇总缴纳企业所得税的方式，对于总部所在城区有利，但对分支机构所在的乡村等经济落后地区较为不利。如何协调跨地区经营分支机构的税源分配问题，对于促进城乡融合发展具有重要意义。

（二）税收协调机制滞后，资源税征管体制不合理

税收政策导向力度不足，税收协调机制建设滞后。首先，税收政策导向力度不足，主要表现在以下几点：一方面，对于直接从事农林牧渔业生产的农业企业的税收支持力度不足，直接征收的企业所得税比例仍然过高；另一方面，对于金融企业支持“三农”的信贷业务税收支持力度仍有待提高。同时，国家对于农村地区的乡镇企业、小微企业和农民创业企业税收优惠力度仍然不足，对涉农企业支持力度不足，不利于相关企业扩大生产规模、吸收农村剩余劳动力，也不利于缩小城乡居民收入差距和促进城乡一体化的发展。其次，中央与地方、地方与地方、城市与乡村之间的税收协调机制不健全。从现实来看，由于城市较乡村居民收入更高、税源更广，税收收入水平远高于农村。而绝对值较高的税收水平反过来又可以促进城市经济更好发展，形成税收与发展之间的良性循环。而农村地区则不然，由于自身发展速度较慢，税源较少，只能更多的依靠国家财政收入的转移支付。因此，如何确定科学合理的地方与中央税收分成比例，通过中央转移支付支持农村等经济相对落后地区的发展，是实现城乡融合发展的关键。

资源税征管体制不合理。当前，我国资源税的课税对象主要针对的是矿产资源和盐，范围较窄。同时，由于资源多集中在中西部欠发达地区，并且多为农村等经济落后地区。这些地区本身资源深加工能力弱，自然资源开采之后多为直接交易。资源税可以通过资源消费，将税负转嫁到经济发达地区的资源加工企业，有利于实现地区间、城乡间的经济协调发展。但是，由于目前资源税课税对象征收范围较窄，虽然多数已经开始其从价计征，仍然无法改变其总量范围较窄的问题，因而，资源税促进地区间经济协调发展的作用自然也就很难得到充分的发挥。

（三）个人所得税征管亟待完善、房产税改革推进缓慢

个人所得税征税机制亟待完善。个人所得税虽然在我国整体的税收收入体系中占比较低，但由于从劳动者收入中直接扣除，社会公众对个人所得税感受最为敏感。农村地区与城市个人所得税对应的农业税虽然已在2005年全面废止，但随着近年来农村外出务工人员的逐年增加，个人所得税的征收正成为城乡居民共同关注的对象。2011年9月，国家规定个人所得税的速算扣除数由2000元上涨至3500元，但近年来关于进一步上涨免税额度的声音依然不绝于耳，主要原因在于当前个人所得税征收过程中对以下几点考虑不足：一方面是个人应税收入来源渠道的多寡。与收入来源渠道较多的群体相比，对于依靠工资薪金收入为唯一生活来源的群体未能体现出一定的税收优惠，难以体现公平原则；另一方面未考虑纳税人的实际家庭负担情况，社会上对于以个人还是以家庭为征税对象一直存在争论。

房产税征收改革推进工作严重滞后。自进入21世纪以来，我国各地房地产市场一片火爆。不仅成就了数以亿计的百万富翁，也催生了数以千计的亿万富豪。但同时我们应该认识到，房地产市场本身并不产生生产力，房产的价值已经远远高于其使用价值，泡沫化严重。国家为应对房地产价格的过快上涨，频频出台调控政策，但房价却依然却一路攀升。对于房价过快上涨的原因，有人分析说是因为货币超发、有人分析说是经济过热。但不论是何种原因导致的房价上涨，由于持有存量房地产的税收成本几乎为零，导致炒房、囤房现象屡禁不止却是大家有目共睹的实事。城市房地产价格的过快上涨，吸纳了大量超发货币的同时，也使城乡居民贫富差距越拉越大。但作为国家对房地产市场宏观调控重要手段之一的对存量房地产从价计征房产税的政策却迟迟未能落地，这也在客观上助长了房地产价格的进一步走高。

三、城乡融合视野下城乡税收结构差异调整路径

如前所述，我国以企业为纳税主体主要从生产经营环节征收间接税为主的纳税结构，存在低收入群体税负较重、内需不足等诸多问题，因此我国当前的税收结构迫切需要调整。我国税收机构调整的方向主要包含三个方面：一是要由间接税的方式为主体向以直接税方式为主体进行转变；二是由以企业为主要纳税主体向以个人为主要纳税主体转变；三是由主要向生产经营环节征税向收入分配和财产积累环节转变。

（一）提高直接税比重，调整增值税税率

首先，提高直接税在整体税收收入中的比重。如前所述，由于间接税的累退性，导致城乡低收入群体税负相对较重。间接税对居民收入分配起到的是反向调整作用。切实做到由以向企业征收间接税为主向征收直接税转变，主要应该做到以下两点：一方面要继续深入推进“营改增”，注重减轻向企业征收的间接税税额，节省下的税额或者转化为企业利润，或者转化为劳动者工资，这些都可转化为征收企业所得税或个人所得税的税基，为直接税的征收创造了条件。另一方面要加大对农产品生产、加工企业的税收优惠支持力度，带动农村富余劳动力转移，增加农民收入，缩小城乡收入差距，增加国内市场有效需求。

其次，发挥税收政策导向作用，调整增值税税率。随着“营改增”改革的推进，营业税的纳税范围很大程度上并入了增值税，虽然市场主体整体税负水平有所降低，但以间接税为主体的税制结构并未从根本上得到扭转。不论从减轻低收入群体税收负担方面来讲，还是从扶持涉农相关产业发展来讲，在“营改增”的基础上，进一步大幅度降低增值税的税率，并对一些低端商品与服务活动在零售环节实行免税，才能为提高直接税比重腾出足够的空间。因此，调整增值税税率，降低低收入群体增值税负担，是促进城乡融合发展的一个可选方案。

（二）提高涉农产业补贴力度、改革资源税征管体制

首先，提高涉农产业补贴力度，着力解决农产品加工企业增值税高征低扣的矛盾。增值税对农业生产者销售自产农产品免税，对农产品采购按13%（2017年7月以后变更为11%）作进项税抵扣，减轻了农业和农民负担，有助于促进城乡协调发展。但同时我们应该看到，以农产品为主要原料来源的深加工企业负担的17%的增值税税率，与其农产品采购增税税率间存在高征低扣的问题，不利于农产品加工企业扩大生产规模、转移农村富余劳动力和缩小城乡收入差距。着力解决农产品加工企业增值税高征低扣的矛盾，可以考虑对农产品加工企业接受运输、保险等服务的过程中实行增值税“先征后返”的优惠政策，并适当降低基本的农用物资和深加工农产品销项税的税率。以此缓解或消除农产品深加工企业面临的增值税高征低扣的矛盾。

其次，进一步改革资源税税收征管体制。资源税的主要作用是通过调节级差收益来推动资源的优化配置与合理利用。因而，一方面，资源税可以有效增加中西部经济相对落后地区，尤其是资源富集的乡村地区的财政收入。另一方面，资源税可以通过资源消费，将税收负担转移到东部发达地区的资源使用企业，有利于促进地区协调发展。但要切实发挥资源税的上述作用，还需要做好以下工作：一是要适时将森林、草场、滩涂等自然资源计入资源税纳税范围的试点向全国推广。二是要赋予资源所在地人民政府一定的税率调节权，从地方实际出发确定资源税从价计征的税率，不仅要通过税率的调整引导地方资源的有效利用，同时，也可以将资源税收入用于改善资源属地民生问题，为当地的经济发展提供更多更好的发展条件，更好地促进当地经济的持续发展。

（三）调整个人所得税征税标准，推进开征房地产税

首先，调整个人所得税征税标准。个人所得税对促进区域协调发展和城乡融合具有两方面作用：一是个人所得税实行的累进税率，使经济发达地区居民的税收负担高于经济落后地区，有利于实现区域协调发展。二是对农业生产者销售农产品收入不直接征收个人所得税，有利于缩小城乡收入差距，实现城乡融合发展。为进一步发挥个人所得税促进城乡融合发展的作用，可以考虑从以下方面推进改革：一是要综合考虑确定个人所得税税前扣除数，试行以家庭为征收单位进行征收。当前我国个人所得税全国统一的3500元的税前扣除数，未能充分考虑地区差距和纳税人自身赡养老人、住房贷款等家庭负担，在全国不同区域间未能完全体现公平原则。二是应考虑对以工资薪金收入为唯一收入来源的群体适当提高税前扣除数。当前的个人所得税征收未能体现对单一收入来源与混合收入来源纳税人的区别对待，对于以工资薪金为唯一收入来源的工薪群体支持力度不足。

其次，大力推进房地产税改革进程。在经济下行压力较大的情况下，增量财富与存量财富比值不断降低，要完成税收组织财政收入的任务，税收结构必然要由生产经营环节征税向调整收入分配、财产积累的环节转变。但从严格意义上来说，我国并未建立起真正意义上的财产税制度。现行房产税重交易、轻持有，以及从租计征等特点，导致现行房产税难以承担起组织财政收入、调节社会财富分配的职能。因此，必须大力推进现行房产税的改革，适当提高现行房产税税率。由于城市等经济发达地区的房产价值远高于农村等经济落后地区，房产税改革有利于缩小城乡收入差距，实现城乡融合发展。

总之，城乡融合发展涉及到经济社会发展的各个方面，但在目前国家大力倡导经济结构转型升级的环境下，运用财税政策手段，通过调整城乡税收结构，努力降低农村等经济落后地区低收入群体的间接税负担水平、提高国家对涉农产业税收补贴力度，同时大力推进房产税改革进程，才能不断缩小城乡居民收入差距，最终助力于实现城乡融合发展。