中国可持续脱贫路径优化：以资产收益扶贫为例*

◎刘玮琳 夏 英

一、引言

自1986年中国有计划、有组织、大规模地开展扶贫开发工作以来，通过实践探索出大量扶贫脱贫的方式方法和机制路径。特别是党的十八大以来，习近平总书记提出了精准扶贫和可持续脱贫的要求，扶贫新机制新路径进一步被激发出来，资产收益扶贫的新路子开始有了探索。中共中央十八届五中全会明确指出，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度[1]。由此，资产收益扶贫成为实施中国农村精准扶贫的国家战略，同时也成为创新中国农村精准扶贫方式、促进中国农村自我发展和内生发展、以开发式扶贫方式破解救济式扶贫问题的新探索和新途径，其对破解中国农村扶贫的“造血”困局具有积极作用。

党的“十九大”报告明确提出“精准扶贫、精准脱贫”的总体安排，即确保到2020年中国贫困人口在现行标准下实现脱贫，贫困县实现全部摘帽，解决区域性贫困问题，做到脱真贫，真脱贫。精准脱贫已列为全面建成小康社会决胜期的三大攻坚战之一。2018年中央一号文件又强调指出“乡村振兴，摆脱贫困是前提。必须坚持精准扶贫、精准脱贫，把提高脱贫质量放在首位。”现实中，资产收益扶贫是目前实现精准脱贫，贫困退出的重要手段。从2017年公布的28个首批脱贫和退出贫困县的情况看，实现脱贫的关键因素在于各地均有因地制宜的产业扶贫项目，如引入企业发展规模化种植和养殖，并通过土地、房屋、自然资源、扶贫资金等入股的方式增加贫困户可持续的资产性收入。可见，实现精准扶贫和精准脱贫既需要坚持传统的扶贫开发模式，也需要有资产收益扶贫这样的重大创新路径。

二、资产收益扶贫形成原因

资产收益扶贫是由贫困村集体经济薄弱与贫困人口结构的变化，以及各类扶贫资金益贫效果欠佳，长期酝酿而产生的。

第一，贫困村集体经济薄弱与贫困人口结构的变化。在现实中，因政策导向与环境、微观农业决策行为主体的转变，一些地方农村集体经济发展动力不足，统一经营在许多地方名存实亡，难以实现集体资产、资源、资金的保值增效，扶贫济困功能抑或共同致富理念与功能不同程度地受到冲击和影响，农村集体经济发展的不平衡、不允分问题十分突出，但仍然保有一定规模的资产价值。据农业部统计，中国农村集体经济账面资产达2.86万亿元，拥有土地66.9亿亩，农村集体经济发展与否与9亿农村人口和农业转移人口的福祉密切相关。2015年以来，在精准扶贫模式创新背景下，探索以涉农资金，财政专项扶贫资金、社会资本和农村集体“三资”等要素有效利用为纽带，以农户、村集体、农业龙头企业、政府、消费者五方共赢的主要经营形式，并能够充分调动各方积极性的脱贫模式是减贫实践所迫切需要。

截至2017年11月，全国尚有804个贫困县和4200多万贫困人口要陆续实现脱贫，任务十分艰巨。建档立卡数据显示，因病，因学，缺技术，缺资金等是目前致贫的主要因素。针对这些贫困人口的性质和致贫原因，传统的开发式扶贫效果并不理想上。由此，在精准扶贫中尝试对这些暂时性或者长期丧失劳动能力的贫困人口利用现有的资产、资源和资金实行补助，可以较快提高贫困人口的收入，减轻国家的负担；同样，对能力弱，主动性不强的贫困人口，可以利用贫困人口拥有的资源和国家补贴资金连人带股进入农民合作社或当地企业等，在生产链条中增强利益联结，从而达到贫困人口增加收入，帮扶企业带来贷款、项目等支持，一举多赢。

第二，各类扶贫资金益贫效果欠佳。近年来，从中央、地方到社会，都进一步加大了对贫困地区的资金支持力度，这些资金主要包括财政支农资金、专项扶贫资金和社会帮扶资金等。从宏观上来看，扶贫资金量不断增多，为精准脱贫发挥了积极作用。资金使用是扶贫开发中最重要的问题，能否合法有效地用好扶贫资金是决定扶贫项目成败的关键[2]。

在实践中扶贫资金及项目存在目标瞄准不够，扶贫效果不佳的情况。在资金用途严格限制下，“资金跟着项目走”的机制也使得扶贫资金偏离贫困人口的实际需求。此外扶贫资金漏出既体现在资金决策、分配、传递、管理等过程中扶贫资金的消耗与流失，也体现在对扶贫项目的类型的限制使得扶贫项目并不能适应农村贫困问题的复杂性和农户需求的多样化，项目的资金配套要求和技术要求排斥贫困人口受益，造成财政扶贫资金本体的偏离。与此同时，很多扶贫资金到了基层，更是碎片化，分散化，各行其是，撒胡椒面，大水漫灌，“打酱油的钱不能买醋”很难形成合力，整合效率低。因此，如何统筹整合扶贫资金，优化资金使用方式，使扶贫资金能够更精准的瞄准贫困群体，实现地区的可持续脱贫，提高资金的使用效率，资产收益扶贫模式是解决上述问题的新路径之一。

三、资产收益扶贫模式

1.资源收益扶贫模式

这是目前最常见的一种模式，它是在传统产业扶贫基础上，整合财政扶贫资金，撬动金融杠杆，将分红收益给予贫困人口享有，最终实现贫困退出，促进贫困地区经济发展[4]。主要包括地方特色产业收益扶贫模式、土地资源收益扶贫模式、旅游资源收益扶贫模式、劳力资源收益扶贫模式、光伏资源扶贫模式等五种模式。

该种模式整合财政扶贫资金，吸引社会资本投入到扶贫项目中，以政府力量为主导推进贫困问题的社会协同治理，整合各类扶贫资金并把蛋糕做大。利用当地特色资源，以企业为龙头，产业为平台，股权为纽带，农民为主体，走出一条“农村资源变资产、资金变股金、农民变股东”的可持续脱贫之路。用股权为纽带把各种资源要素整合到产业平台上来，激活农村自然资源、存量资产、人力资本，促进农业产业增效，农民生活增收，农村生态增值可持续脱贫之路。同时该模式能够使贫困地区获取长期稳定的扶贫资金来源，降低了扶贫资金使用风险，以实现集体资产、资源、资金的保值增效。

2.IPO扶贫模式

2016年证监会公开发布的《中国证监会关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》以及2017年人民银行等四部门联合印发《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》中提出，为推动贫困地区产业发展，实现贫困人口的可持续脱贫，支持贫困地区企业通过首次公开发行股票、新三板挂牌、发行债券、并购重组等方式优先进入资本市场。“IPO扶贫”帮助贫困地区企业利用资本市场拓展融资渠道，不仅可以优先获得直接融资，还可以促进金融资本、人力资本以及创新理念向贫困地区转移，有效带动贫困地区经济发展，实现可持续的贫困退出。同时需要注意的是，应当坚决杜绝企业钻政策的“空子”。证监会应当坚持公平原则，审核标准不能降低企业应当，询问环节不能减少，审核程序不能压缩。对于企业来说，应当结合自身条件，增强自我发展能力，帮助贫困地区人口实现“自我造血”能力。

3.金融创新扶贫模式

金融扶贫模式创新是资产收益扶贫的重要内容，目前探索主要集中于如何发挥产业基金、信托、期货作用。

一是产业扶贫基金主要通过市场化运作服务脱贫攻坚战略，促进贫困地区产业发展，以带动建档立卡的贫困人口精准脱贫，增强贫困地区的“造血”功能和内生动力，探索可持续的产业扶贫模式。首先，重在扶“治”。贫困地区集体经济薄弱，难以实现集体资产、资源、资金的保值增效。产业扶贫基金更多激活贫困地区集体经济发展动力，促进贫困地区产业发展，促成市场化投资基金跟投。其次，意在“带动”。通过产业扶贫基金撬动更多社会资本投资贫困地区，大基金带动小基金，整合贫困地区涉农资金，财政专项扶贫资金、社会资本和农村集体“三资”等各类要素。再次，形在“灵活”。为提高产业扶贫基金使用效果，根据贫困地区情况，采用私募股权融资，子基金、债券融资、供应链金融、可转债等投资方式，同时还可以充分利用电商平台拓展融资渠道，建立风险控制体系，积极发挥股权基金、产业基金、公益基金、保险基金作用，推进资产收益扶贫的进入、管理、增值和退出的机制创新设计，以达到可持续脱贫的新探索[5]。

二是信托扶贫是资产收益扶贫模式的又一创新。主要包括三个层次：第一层次是通过信托产品服务农业经营主体。一是土地流转信托计划，二是发行农事综合服务信托计划，三是发行消费信托计划，四是供应链信托计划。第二层次是为农业经营主体提供的综合服务。第三层次是与地方政府及核心企业合作的产业基金模式。信托扶贫有助于提升经营主体持续盈利能力，需要充分全面发挥政府、企业和金融机构的作用，构建一个完整的系统性支持网络。

结合农村集体资产股份权能改革背景，目前进行试点的最多模式是土地流转信托。该模式以土地流转规模经营是前提，利用产权交易平台，整合贫困户闲散土地，上市交易，为企业投资提供信息，为银行风险处置提供条件[6]。此外，慈善信托是信托扶贫另一种新探索，委托人基于慈善目的，依法将其财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动的行为。慈善信托充分利用社会聚集效应，强化扶贫资金的自我造血功能，确保扶贫现金流的可持续性，有助于实现贫困地区的可持续脱贫。

三是保险+期货扶贫模式。《关于期货行业履行脱贫攻坚社会责任的意见》中指出立足行业特色，发挥期货行业精准扶贫专业优势。一是服务“三农”谋实效。鼓励期货公司开展专业帮扶，并提供合作套保、仓单质押、仓单回购等专业服务。支持符合条件的贫困地区优先开展“保险+期货”试点，提高新型农业经营主体市场风险化解能力。二是助力产业结构优化。发挥期货市场价格发现和风险管理功能，帮助和引导贫困地区产业结构调整与企业转型升级。指导和帮助贫困地区实体企业利用期货及其他衍生工具管理价格、利率、汇率等风险，优化库存管理，锁定成本，提升盈利，改善企业生产经营，促进产业优化升级。三是强化期现对接与合作。鼓励期货经营机构利用其在现货领域积累的资源优势，结合贫困地区资源和产业特色，引导发达地区投资资金向贫困地区转移，努力促成发达地区与贫困地区的产业合作。支持贫困地区符合条件的仓储企业申请设立交割仓库。

四、几点启示

第一，实施差异化发展资产收益扶贫项目。资产收益扶贫项目，依据各地区发展程度和产业特点，针对致贫原因和贫困人口需求，找准脱贫路径，探索贫困退出新模式，做得到分类扶持，精准施策。对于资源丰富地区，优先发展特色种养殖业、旅游业、加工业等，整合贫困地区各类扶贫资金，将分红收益给予贫困人口优先享有，同时积极发挥新型经营主体和龙头企业带动作用，鼓励符合条件企业尝试新三板挂牌或IPO。对于金融创新试点地区，可以结合当地优势，运用资本市场优势，发展土地信托，产业基金等金融创新模式。对于资源匮乏、产业基础薄弱的深度贫困地区，应当将资产收益扶贫仅作为一种扶贫模式创新。对于不同类型贫困农户，也应当做得到精准帮扶、因人施策。对于有劳动能力的贫困户，应当积极参与生产活动，使其能够获得稳定收入。对于因病、因残致贫的无劳动能力贫困户，接受财政扶贫资金和土地入股，每年按期分红，实现资产收益的可持续性增长。

第二，资产收益扶贫导致的“公司化”倾向与乡村治理问题。未来三年，国家将继续投入大量的资金用于精准脱贫，据初步统计，2017年财政扶贫专项资金共计1400亿元。其中中央财政扶贫专项资金860.95亿元，比2016年增长28.94%。中央试点贫困县涉农资金整合，意味着将有更多的资金和资源输入贫困县和贫困村庄。从资产收益扶贫的角度来看，必将有一部分扶贫资金注入农民合作社、企业，也将部分农民资源入股农民合作社，形成项目资产。为了保证贫困户能够获得相应的股权及收益，中央要求财政专项扶贫资金和其他扶贫资金投资形成的资产可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。另外，资产收益扶贫中部分农户通过资源入股会产生一定的经济收益，增加相应的收入。因此，在资产收益扶贫中应该关注如何激发农户的生产积极性和参与性，在产业链条中增强利益联结机制。

第三，资产收益扶贫项目的可持续性与后续风险值得警惕。就目前来看，资产入股分红已经成为主要的资产收益扶贫模式。然而政府与参与资产收益扶贫的经济实体往往达成“明股实债”保本的约定，表面上看这样的模式有利于扶贫资金获取稳定收益，项目合约一旦到期后，其后续收益也就随即终止分配，贫困户无法获得可持续的收益。一些地方资产收益扶贫所需的产业基础重视不够，更关注项目红利和短期回报，项目的可持续性不一定能够保障，存在风险隐患。资产收益扶贫不论形式如何创新都应当以帮助贫困人口实现可持续脱贫为前提。首先立足优势产业选好项目，重视产业辐射带动作用，确保扶贫项目的可持续性。二是切实保障贫困户收益。切实保障村集体和贫困户利益，因地制宜的推广“保底收益+按股分红”等模式。三是加强引导，强化风控。设立专项风险基金，建立健全收益分配机制。

第四，利用财政扶贫资金撬动各类资金整合与投入资产收益类扶贫项目。资产收益扶贫作为中国2020年实现精准脱贫目标的重要手段，只有保障资产收益扶贫项目获得稳定收益率，才能让贫困户获得可持续性收益，促进贫困地区实现可持续性的脱贫。保障资产收益扶贫项目的可持续性的最关键问题是如何保障贫困地区的优势资源和产业与各类资金有效衔接，把“蛋糕”做大。首先依据各类财政资金整合文件，为整合各类扶贫资金提供依据。严格界定各类资金的使用范围和性质，防止出现因政策不清导致资金使用界定不清问题。其次整合更多农村资产、资源、资金，充分发挥农村集体经济在资产收益扶贫项目中的作用。三是撬动更多社会资本参与贫困地区产业发展中，帮助农户在短期内增收脱贫，学习产业技能，促进自身能力建设[8]。从而保障资产收益水平，确保项目的持续性。