关于现阶段我国乡村治理路径选择的思考

◎孙布克 潘晨光

一、引言

作为一个农业大国，“三农问题”多年来始终是我国经济社会发展道路上所不能回避的问题。党的十九大提出的乡村振兴战略为解决“三农问题”提供了新途径，指明了新方向。乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”，其中的“治理有效”与新农村建设总要求中所提出的“管理民主”相比，其内涵更为广泛、立意更加深远。首先，“治理有效”是整个乡村振兴战略的重要目标与内在保障；其次，“治理有效”与国家治理体系与治理能力现代化紧密对接，关乎整个发展大局。国家治理体系和治理能力现代化是实现社会主义现代化的特征之一，乡村治理既是国家治理体系的重要组成部分，也是实现乡村振兴战略的基石。乡村治理关系到农村社会政治生活、文化传承、秩序维护等方方面面，对于促进农村社会和谐稳定，加快农村经济社会的健康繁荣发展，推进城乡一体化，实现全面建成小康社会的奋斗目标具有重要的现实意义。

乡村治理一词自1998年由华中师范大学中国农村问题研究中心徐勇等首次提出之后，我国学界对此进行了广泛深入的研究，取得了较为丰厚的成果。关于乡村治理概念的界定，贺雪峰（2005）认为“乡村治理是指如何对中国的乡村进行管理，或中国乡村如何可以自主管理，从而实现乡村社会的有序发展”；党国英（2008）认为“乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动”；郭正林（2004）则从组织与制度的关系出发，指出乡村治理是各种性质不同的组织通过一定的制度与机制共同对乡村事务进行管理。关于乡村治理模式的研究，刘金海（2016）以乡村治理的历史进程为依据分析了乡村治理模式，并初步探讨了乡村治理模式多样化发展对乡村治理的积极作用；沈费伟等（2016）则通过对发达国家典型乡村治理模式的比较研究，总结出国外乡村治理的中的各个主体实践成功的共性规律，并在考察我国乡村治理发展历程和特点的基础上，提出构建我国乡村治理模式的对策建议；徐勇（2002）认为当前的乡村治理模式应该进行结构性转换，提出应实行县政、乡派与村治的新型治理模式。关于乡村治理制度的研究，贺雪峰（2016）认为仅靠民主选举是不能够实现乡村善治，为此还需要配套的制度安排；党国英（2008）通过对村民自治制度建立历程的研究判断，未来一段时期内，乡村民主政治的发展仍将采取政府主导的形式。关于乡村治理主体的研究，温铁军等（2012）探讨了“精英俘获”问题，研究认为当前的乡村良性治理生态在长期演变过程中受到破坏，乡村精英的行为选择越来越偏离乡村的整体利益；邓大才（2014）认为村民自治的有效实现必须具备一定的条件，这些条件包括相关利益，地域相近，文化相连、规模适度、群众自愿。颜德如（2016）探讨了新乡贤制度建设的可行性，认为乡村社会的存续、选贤与能的观念、乡绅自治的传统、济世安民的抱负是制度建设可行的重要因素，主张要因地制宜的将新乡贤吸纳到乡村治理体系中，并积极发挥他们的作用。除以上领域的研究外，学者们还从产权视角、空间视角、政府视角等领域进行了较为细致的研究，这些研究推动了我国乡村治理理论的发展与完善。本文通过总结既有研究成果，从乡村振兴角度出发，探讨乡村治理的路径选择。

二、我国现阶段乡村治理所面临的主要问题

乡村振兴战略的实施需要有效的乡村治理来促进。然而在现阶段，乡村治理存在的一些突出问题在现有框架下得不到有效解决，进而影响了乡村治理效能的发挥。关于现阶段我国乡村治理存在的主要问题可以概括为以下几个方面。

（一）乡村治理的规范体系亟待完善

当前，我国农村正处于一个大变革的时代，农民价值观日趋多元化，其思想道德观念对乡村社会的和谐稳定有至关重要的影响。因此，有一个健全的乡村治理规范体系对于规范统一农民的思想道德观念至关重要。但目前不少乡村的社会规范体系正面临不同程度的崩坏与断裂。一方面，乡村的传统规范在社会变革的进程中不断受到冲击，社会伦理与传统习俗对于村民的约束力不断减弱，诸如乡绅、宗族等维系乡村自治的力量都已经随着城镇化的推进而消逝，伦理道德在农村这样一个抬头不见低头见的熟人社区本应成为最有力的约束力量，但在很多村庄这种约束正在逐步消亡。同时，随着城镇化进程的加快，农村劳动力大规模向城镇转移，农业人口的减少导致许多农村出现了衰败迹象，这对乡村传统文化的传承与发展造成了不小的冲击，致使作为规范载体的乡村传统文化日渐凋敝。另一方面，乡村的法制建设存在区域性的不平衡，部分地区的村民群众法制意识淡薄，在维护自身权益、社会纠纷等方面往往采取非理性、非法治的方式，致使乡村社会冲突频发，矛盾不断，极大的影响了乡村的社会稳定，制约了乡村的社会发展。

（二）乡村治理面临人才流出困境

人才是实现乡村治理有效的关键，在乡村治理的人才结构中，需要大量的基层治理人才，但随着我国城镇化进程的持续推进，大量农村人口向城市转移，由于城市相比农村拥有得天独厚的社会资源来为个人发展提供强有力的资源支持，这致使许多乡村人才选择留在城市发展，而回流乡村的人才却少之又少，造成了乡村人才的“净流出”。人才的“净流出”导致只有较少一部分人留在乡村从事基层治理，大部分乡村人才则通过求学、外出务工或其他渠道流向城市。在此背景下，乡村“空心化”、“三留守”等问题日益严重，而这些问题的存在又使乡村基层治理人员、村干部的选拔范围越来越窄，不少乡村因此陷入了“因为落后而留不住人才，越留不住人才越落后”的怪圈。

（三）精英治理存在局限性

通过对我国部分村庄的治理经验研究发现，诸如村干部、经济能人等乡村精英在乡村治理实践中扮演着重要的角色。他们在很大程度上决定着村庄的发展方向与模式。尽管精英治理在乡村治理实践中发挥了重要的作用，但其与村民自治在治理理念与路径层面存在一定的冲突，有其局限性。村民自治的核心是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，这就要求广大村民群众来行使权利。而在精英治理下，乡村的公共权力由村干部等一类占村民极小部分的群体所掌控，普通村民的参与度较低。在这一背景下，如果缺乏有效的制度监督与权力约束，将会使村民自治流于形式，并产生诸如腐败、寻租等一系列严重问题。

（四）农村自然环境持续恶化

近年来随着农村经济社会的快速发展与城镇化进程的加快，农村自然环境污染问题日益突显。影响因素主要有以下几个方面：首先，化肥农药的滥用导致农田、水源、土壤以及农作物中有害物质残留与积聚。其次，许多乡镇企业因技术含量低、规模小、投入有限、环保意识淡薄等一系列原因难以对环境污染进行有效防治，使得自然资源被过度使用和污染。第三，乡村旅游的日益火爆也给生态保护出了一道难题，大量游客涌入乡村，生活垃圾、餐饮废料等日益增多，暴露了乡村垃圾处理机制的弊端。最后，我国的环保工作重心一直以来都放在城市，对乡村生态环境的关注不够，对乡村环境保护机制的缺失以及大众环保意识淡薄是造成污染的根本原因。生态环境的污染与破坏不仅对村民的生活与健康造成严重影响，也必将给农村经济社会的发展套上沉重的枷锁，使乡村振兴战略的实施效果大打折扣。

三、乡村治理的路径选择

随着城镇化进程的加快与农村社会改革的逐步推进，我国农村社会的发展面临着复杂与困难的境况，许多问题的解决需要下大力气和敢于碰硬钉子的勇气才能继续推进下去，乡村治理同样如此。针对乡村治理现阶段所存在的问题，可以从以下四个方面推进乡村治理工作的有效开展。

（一）完善与健全乡村治理的规范体系

十九大报告提出了要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这是乡村经济社会发展的必然要求，同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。“三治结合”对解决当前乡村社会规范体系所面临的困境具有较强针对性。首先，要通过农村基层组织引导村民积极有序参与乡村事务，提升广大村民参政水平，使村民能够行使与承担自己的权利义务。其次，要继续强化乡村治理的法治建设。乡村社会的各个利益阶层有不同的道德观念和标准，在这样一个复杂化的利益格局中，只有依靠法治才能保证乡村社会的和谐稳定发展。因此要通过法治来解决乡村社会发展所遇到的问题，要引导村民在法治框架下依法处理个人事务，维护个人权益。同时乡镇政府及有关部门应做好知法守法示范，并强化法治监督与法律指导、使广大村民能够形成敬畏法律之心和增强对法律的信仰。第三，要发挥德治在乡村治理中的重要作用，继续传承发展我国优秀传统文化，形成文明乡风、良好家风、淳朴民风，注重以文化人、以文养德，实施乡村文化惠民工程建设，丰富村民的精神文化生活。要重视新乡贤等人才群体在乡村治理中的作用，发挥乡贤的道德感召力量，促进农村社会的和谐发展。

（二）健全人才引进与开发机制

当前，人才问题始终是我国“三农”问题中的突出问题。城乡二元结构驱使大量的人力资源从农村流向城市，这是许多乡村凋敝的根源所在。城乡之间的资源差异导致农村与城市相比不具备“留人”优势，要吸引人才，把人才留在乡村，必须要创新思路。2018年初的一号文件提出“实施乡村振兴战略，必须破解人才瓶颈制约。要把人力资本开发放在首要位置，畅通智力、技术、管理下乡通道，造就更多乡土人才，聚天下人才而用之。”，在国家政策扶持下，可以从以下几个方面着手。首先，应继续鼓励优秀人才返乡创业，完善创业人员扶持政策，通过人才返乡使技术与资金等资源注入乡村，激活资源要素参与乡村振兴，只有乡村振兴了，才会吸引更多的人才流入乡村，参与生产与管理，进而形成良性循环。其次，要注重对农村农业干部的培养，要继续完善“第一书记”与大学生村官等农村治理人才培养计划，提高农村基层工作者的待遇与职业成长空间，逐步实现引进人才、留住人才、用好人才的目标。第三、可以考虑引进城市的退休人才，当前城市中存在大量退休的人才资源，他们虽已退休，但仍有相当一部分人身体健康、精力充沛，还想继续发挥余热，因此相关部门可以组织动员这一部分退休人才参与乡村振兴战略的实施，例如各城市大学可以动员组织退休教师，自愿到该城市下辖的乡村“支教”，传授相关知识与技能，如一直坚持下去，相信会有较好效果。最后，对于那些人口流失严重的空心村，在条件允许的情况下重新规划合并，集中与整合资源以促进乡村发展。

（三）优化乡村精英治理体系

要完善村民自治制度，就需要对现有的精英治理体系进行优化，克服其局限性。一方面，要继续完善健全精英治理的监督与制约机制。精英治理的特点同时也是局限之处就在于它的人治色彩较为浓厚，会产生诸如权力滥用等一系列弊端。要解决此类问题，首先必须要加强法制建设，强化法制在乡村治理中的权威性。其次，乡镇政府在支持精英参与乡村治理的同时要加强引导与约束，对乡村精英的权力进行有效约束。第三，要积极引导广大村民参与到对精英治理的监督中来，建立一套完善的村民评价、监督与举报机制来约束并规范精英的行为，同时也要继续创造与提升广大村民参与乡村治理的机会与积极性，为完善村民自治制度提供支撑。另一方面，要继续加强乡村基层组织建设。首先，拓展基层党组织在各个乡村的覆盖面，通过基层组织将优秀的精英人才吸纳进来，在组织中接受锻炼，提升其综合素质与乡村治理能力，树立责任意识，并引导精英们把乡村公共利益摆在首要位置，通过个人思想政治觉悟的提高和党规党纪的约束来杜绝各种腐败行为。其次，通过加强乡村基层组织建设来进一步完善基层组织架构，确定权责，杜绝权力滥用的行为。精英治理可以看做是实现乡村治理有效的过渡手段，但最终还是要通过借助精英们的才干和各方资源来激发广大村民的参政意识，提升其参政能力，推进乡村治理从精英主导走向多元共治。

（四）健全乡村生态环境保护机制

第一，加强生态保护的宣传与教育，提高村民环境保护意识。长久以来，我国农村地区的环境保护宣传教育落实不到位，大部分的生态保护宣传都集中在了城镇地区。如果没有广大村民环保意识的觉醒与对环保行动的积极参与，光靠行政强制推动，未必会取得预期效果。因此要利用各种媒介资源，通过广播电视、村内公益广告标识、组织公益宣传队入村宣传等手段来向村民宣传生态环保的重要性。第二，鼓励村民发展生态农业与绿色农业，减少农药化肥的使用，降低其对生态环境的污染，协调发展与环境之间、资源利用与保护之间的矛盾，形成生态上与经济上的良性循环，促进经济、生态、社会三大效益的统一。第三，完善农村生活垃圾处理机制，通过建立专业的垃圾清运与回收体系，让垃圾能够及时被处理掉。同时要推进垃圾分类模式，降低垃圾治理成本，建立多元经费保障机制，最终实现农村生活垃圾的长效治理。第四，推进农业产业化、规模化经营。产业化与规模化可以解决部分小规模乡镇企业由于治污成本大于收益而造成的环境问题，发挥治污的规模优势。通过农业产业化和规模化经营，乡村环境污染能够得到有效的治理。

四、结语

农村社会的和谐发展与整个社会的繁荣稳定紧密相关，虽然经过长期不懈的努力，我国农村经济社会发展取得了巨大进步，农民的物质文化生活水平有了较大提升，但在现阶段，农村社会仍然存在较多的问题与不足，乡村治理的能力与水平仍有待提高。在这一背景下，如何治理好乡村社会，提升治理能力和水平，这是较为深刻的现实问题。文章对于乡村治理存在问题以及路径选择的分析是为了提供一种认识该问题的理念与思路，并非定论。在实施乡村振兴战略背景下，未来我们仍需对乡村治理这一领域做更加深入的研究与探讨。