农村低保策略性执行现状分析与应对*

◎于书伟

农村最低生活保障制度（简称“农村低保”）是国家运用再分配手段，为保障农村贫困人口维持基本生活而建立的一项社会救济制度。该制度是当前国家扶贫攻坚战略的重要组成部分，在维护农村贫困人口发展权、生存权等方面发挥着重要作用。近年来，乡村基层组织基于各种原因对低保实行了策略性执行行为，偏离了政策的目标和价值，引发了诸多不利后果。本文试图通过乡村治理的视角对此种行为进行分析并提出应对建议。

一、农村低保政策的执行现状

（一）农村低保分配对象

一般地，农村低保在实际分配执行中的对象分为三类。

1.贫困户。由于低保政策的刚性存在，在低保名额分配中首先必须考虑到贫困户。这是政策的基本要求和以后上级的检查工作需要，这种考虑也是防止出现村内多数人的不满。因此村组织将部分低保名额首先分配给了贫困户。

2.“关系户”。“关系户”就是利用关系资源获得低保的农户，占到农户的10%以上。“关系户”又可以分为两类，一类是村庄内部的村民，这类村民与村组干部有人情、亲情等内生性关系，村组干部一方面碍于情面，进行分配。另一方面这些“关系户”平时比较支持村组干部的工作，因此要分出部分名额换取“关系户”对工作的支持。另一类就是外部关系的农户，他们通过与上级管理部门“做工作”、“打招呼”，使用权力性关系对下级部门施压，村干部必须得考虑这些关系户，况且跑项目、要资源还得依靠他们。

3.“维稳户”。所谓“维稳户”，主要是通过上访、闹事等抗争性行为获得利益的农户，这类农户多是村里的“钉子户”，他们熟悉政策、性格坚毅，而且通过上访表达表达自己的困难，通常情况下都可以获得经济救助，而且没有任何的惩罚，且上访越频繁获得的经济利益就越多，这成为了上访的动力，对于缺少关系资源的农民，上访就是谋取低保资源的一种手段。某些农民经济条件转好后，仍然享受低保待遇，低保资源就成为“息访”和维稳的重要方式。

（二）策略性执行已成为农村低保分配中的常态

通过农村低保的实际分配对象和结果来看，执行者对政策的执行采取了既不是完全的变通也不是完全的异化的执行行为，总体运用上既超越了政策的原则性，又有对实际情况执行的灵活性，且超出了政策正常变通的弹性空间，这种执行行为本文称之为“策略性执行”。策略性执行有其现实原因。一是在村庄治理资源不足的当下，农村社会救助资源被村庄中异化的力量所汲取。表现为部分村民通过各种“正式”与“非正式”的关系方式来争取这一救助性资源。二是乡村组织为应对各种原因带来的治理压力迫使乡村两级将低保纳入治理资源之中，低保分配的非正规、地方性秩序开始生成，并逐渐成为“合法”的地方规范和治理的常态手段。因此，在基层治理资源不足的情况下，农村低保策略性执行就必然产生和现实性地存在着。

二、农村低保策略性执行后果分析

农村低保政策在实际中的策略性执行违背了政策制定者的初衷和政策的价值伦理功能，给乡村治理带来诸多不利后果。

（一）加剧了乡村治理异化

低保政策的策略性执行是基层组织一种消极作为的体现。执行者利用政策性资源满足了“钉子户”“关系户”等个体的利益诉求时，实质上偏离了政策的价值和功能，加剧了乡村治理的异化。异化的治理模式和秩序维持策略不利于基层社会的良性运转，并且由于少数群体对外部资源的分割，形成了一种资源耗散结构［1］。众多农村的“钉子户”、“上访户”等机会主义者与其他力量一起，分割了国家输入乡村的资源，造成了资源的消耗速度加剧，耗散了低保资源应有的功能。低保资源的耗散模式不断延伸、扩大，辐射到其他扶贫项目和政策中，使得原有的政策目标消散，功能逐渐弱化。而消极作为的基层政权在逃避村庄矛盾的同时，已经脱离了农民群体和国家治理架构，大多数普通农民失去了话语权，国家治理与基层治理脱节，也由此出现诸多的政策异化、策略性执行的情况。而国家政策引导功能、分配功能和价值导向弱化，农民容易对政策失去信心，使得政策运行的乡村社会基础缺失，进一步导致的就是基层治理的失序和对治理“初心”的异化。

（二）导致乡村出现了新的政策执行机制

农村低保的实际运行及变通折射的是基层落实政策的实际现状，当政策与当前乡村社会对接时，政策即刻融入到乡村的分利框架中，原有的功能、目标与价值转化为乡村内生的规范和秩序，基层社会基础及治理模式形塑出了新的政策执行机制，大量的政策资源在这个机制作用下被转移和消耗。这种转移和消耗瓦解了国家政策对基层民众的关怀而带来的普惠性。低保政策之所以在乡村社会执行过程中出现“策略性执行”，还与乡镇基层政府政策执行能力不足，必须依靠村级组织落实政策有关。这使得村级组织把大量的外部资源转化为治理资源，并根据治理需要对公共政策运行进行了选择性执行。

（三）解构了村庄的集体意识

低保政策的策略性执行在满足了“钉子户”“上访户”的利益诉求时，却也遮蔽了多数普通村民的利益诉求。普通农民成为“沉默的多数”。村庄中一般农民讲究面子、顾及关系、享受生活，不愿意参与“钉子户”“上访户”的行为中，同时也不愿意“得罪人”，害怕影响自己的稳定生活。很多村民认为，低保是国家的钱又不是自己的，谁得到是本事，只要不妨碍自己都不是事。这种由基层治理弱化带来的资源治理化运用，使得资源分配的公平性丧失，普通村民变得冷漠、自我，村庄公共观念消失，集体意识弱化。这种弱化又加剧了村庄中的公平正义观也随之弱化消失。随之而来的是个人欲望不断膨胀，个体利益不断超越村庄社会之上，以往的村庄集体转变为“落单”的农民，村庄共同体进一步解体。村庄共同体的不断解体将最终导致村庄公共治理格局难以存在。这种局面又进一步造成乡村治理的困境，扭曲着各种政策的执行。

三、对农村低保政策策略化执行的应对

（一）完善农村低保执行细则

随着国家总体性政策的规范和完善，农村社会保障水平不断提升，国家需要进一步建立健全低保制度以及相关配套政策，加强对政策执行者的刚性约束。一是要设置低保退出机制，明确接受救助的期限，以防止出现“终身享受”低保的现象。二是要科学设置低保的保障标准。建议各地方政府依据地方农民生产生活实际来测度、确立适当的低保标准线，［2］同时要考虑困难群体的类型及家庭结构，标准制定突出差异化。三是要建立信息申报真实性的保证制度。主要是加强对农村低保申报材料的审核力度，采取抽查等方式进行核对，确保申报信息的真实有效，逐步清理“关系保”、“维稳保”。四是要要对低保、五保、孤儿救助等不同的救助机制进行整合，形成以贫困对象为主体的救助资源集聚体系，提高救助的水平。

（二）健全农村低保执行、监督机制

一是要发挥好农村党支部的领导核心作用，建立科学合理的干部考核体系，以提升农村“两委”的治理意识、责任和治理积极性，提高政策资源利用效能，进而提升党支部的权威。二是要完善基层组织的治理机制，尤其是进一步完善政策执行的机制，让基层组织科学执行政策，消除低保等救助资源的策略性执行，使得低保政策能够在基层规范运行，充分发挥引导、控制和分配功能。三是要增强农民的责任意识和参与动力。要吸纳村庄中的非贫困户力量参与资源的分配，对村级组织进行监督，把低保救助性资源分配变成农民集体的事，通过集体的力量来抑制机会主义者，提高低保资源的供给效能。通过提高村民的参与度，可促进乡村治理中的自治、法治和德治相结合，实现乡村善治。

（三）加强农村社会组织建设，重塑农村低保实践的价值基础

随着乡村社会的巨变，农村的原子化、市场伦理、个人主义等都使得村庄基础结构和农民价值基础发生巨变，低保政策普惠性在执行中缺少基础载体。因此，应加强农村社会组织建设。一是通过社会组织建设重塑乡村公共文化。推动老年人协会、文艺协会、农业互助组织等村民组织建设，可以发挥社会组织在整合资源、凝聚个体中的积极作用。人们通过参与公共社会组织，可以把个人主义控制在一个合理的范围之内，进而形成合作意识和新集体主义精神。［3］二是通过村民的集体活动重构村民的集体精神和公共生活。村民的集体活动能强化农民之间的价值和伦理关联，培育农民的公平正义观，实现个人权利与村庄社会责任之间的平衡，树立对“贫困”的正确认知，增强帮扶意识和救助意识，让低保资源能够切实救助真正贫困的农户。三是要农村借助社会组织的发展，积极弘扬社会主义核心价值观。通过价值观的引领树起村庄公有的道德信仰和伦理规范，促进村庄共同行为的形成，实现村庄的良性治理。这样低保及相关政策的实践才有坚实的农民基础，才能达到理想的政策实行效果。