农民大众参与环境影响评价制度的社会法思考*

1979年，环境影响评价制度即在我国确立，但起初并未引起广泛关注，从国家机关到普通社会大众，都没有将环境影响评价看成能够解决环境问题的重要制度来认真遵守并执行。尤其在我国广大的农村地区，环境影响评价制度就更加不受重视，使得我国在上世纪末到本世纪初，农村出现大量未经环评就开工建设的项目。本世纪初以来，环境问题越来越突出，人们开始审视这一已经通过立法确立了三十年的制度。大量的研究产生于2010年之后，尤其是在公众参与环节，专家学者们从公众参与权、公众参与程序、政府义务、救济等方面多有论述，也有很多学者借鉴了美、日等国的经验，作比较法学研究，这对完善我国环境影响评价制度打下了基础。然而，我国社会大众参与环境影响评价的效果仍不明显，环评活动中，公众参与往往流于形式，农村尤甚。近些年来，国家出台了一系列的环境政策，再加上城市居民在环境意识、环境信息获取、环境权利维护等方面已经明显进步，导致一些污染企业纷纷“上山下乡”，将企业开在了远离城市的乡村，使得一些原本山清水秀的农村成了工业污染重灾区，亟待防治。

一直以来，我国对于环境影响评价制度的研究，多限于公法的研究范式，视线集中在环境职能部门的行为上，强调公权力的运行和监督，成为限制我们思路的藩篱。环境影响评价制度谋求通过对建设项目和规划项目在实施前进行评价，评估其将来是否可能对环境产生影响。在这个过程当中，虽然国家行政机关是评价主体，享有行政许可权力。然而，国家行政权力的行使应当受到监督，项目实施产生的环境问题也直影响生活、工作在一定范围内的公民。因此，无论从形式正义的角度，还是从公民权益的角度，公众都应当有权利知悉并参与到项目的环境影响评价中，因为农村已成为环境保护的重点，农民大众的参与，就更显必要。然而，项目方不愿意公众参与，行政机关不关注公众参与，而公众，尤其是农村居民既缺乏参与的能力，也没有参与的动力。这使得我国环境影响评价公众参与并未很好落实，农村的环境影响评价更是流于形式。环境问题不仅是政府的职责，同样也关系到公众的环境权益。因此，应从社会法学的角度来重新考虑立法的目的和原则，努力实现公众，尤其是农民大众在环境影响评价中的有效参与。

一、从社会法看农民大众参与环境影响评价的必要性

社会法是传统的公法和私法难以涵盖的，以生存权利保障和社会整体保护为基本功能，体现分配正义和共同发展等价值取向，使相关社会政策得以制度化的法律类群[1]（P31）。环境影响评价法作为一部以社会公共利益为本位的法，可以说与社会法有高度的契合性。首先，环境影响评价法的产生同劳动法、社会保障法等大家公认的社会法一样，是在对自由市场运动发展过程中形成的问题予以矫正的法律。社会物质财富在大量积累，环境污染也在产生，与劳动者的生存权无法靠自由市场保障一样，环境问题同样也无法依赖市场主体放弃利益最大化而主动消除，必须依靠社会保护运动的力量。显然，环境影响评价法契合社会法的立法本位。其次，立法目的上来讲，环境影响评价制度不仅要将维护社会和谐发展作为立法目的，还要把保护社会大众环境利益作为立法目的。再次，从环境影响评价法的调整主体来说，环境影响评价法调整的不仅仅是政府环境职能部门和建设单位之间的权利义务关系，还规范受建设项目影响的社会大众的权益，以及相关社会团体、专家、环境影响评价机构等多方主体的权利和义务。在这些主体间的法律关系中，既有政府环境行政部门和建设单位间的公法法律关系，也有基于公众知情权和可能由建设项目带来危害的侵权而存在的私法法律关系，以及建设单位和环评公司之间的合同关系。由于环境影响评价法的上述社会法特征，有必要用社会法学的理念去讨论公众参与环境影响评价制度。

二、农民大众参与环境影响评价制度的社会法分析

社会法学作为从解决自由市场运动带来的社会问题而产生的法学领域，在其成立之初就有明确的目的性，即为了解决在社会运行过程中由于价值、规范和利益冲突引起的需要解决的状况，是社会实际状态与社会期望之间的差距[2]（P463）。正如劳动法和社会保障法是要解决劳动者和资方由于利益冲突而产生的劳动者生存权问题，环境问题的产生也是由于在项目建设和运行过程中，各方主体之间存在价值、规范和利益冲突。这种冲突表现在：政府基于管理职责与建设单位之间存在的矛盾是否遵守环境法律规范之间的矛盾和冲突；社会大众和建设单位之间基于项目是否被许可、建设项目施工运行后对公众环境权益可能造成侵害而形成的矛盾和冲突；还存在于政府和公众之间由于环境信息知情权和环境决策的参与权之间的矛盾和冲突。如果这些矛盾和冲突能够在法律的范围内得以化解，由此产生的环境问题理论上不应该产生；反之，当法律无法有效解决这些矛盾和冲突时，就会形成社会实际状态和社会期望之间的巨大的差异，环境问题实际上是人们认识到自身生存的环境遭受破坏，并且危害到个人的生命健康，从而形成自身权利受到侵害的集体意识。因此，环境问题是一种社会问题。

（一）农民大众参与环境影响评价的法律现状

作为环境影响评价制度的直接依据，《环境影响评价法》体现了我国环境影响评价制度的立法目的和基本原则。其中第一条：“为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展，制定本法。”明确了该法的立法目的。然其并未明确将保护公众的环境权益作为目的之一。《环境影响评价公众参与暂行办法》第一条：“为推进和规范环境影响评价活动中的公众参与，根据《环境影响评价法》、《行政许可法》、《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》等法律和法规性文件有关公开环境信息和强化社会监督的规定，制定本办法。”这样的表述甚至没有明确解决环境问题的目的，仅仅是政府和建设单位为了完成公众参与，其行为符合相关法律规定而制定的规则。劳动法和社会保障法是社会法的代表，我国《社会保险法》的立法目的：“为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。”很明显，公众参与环境影响评价制度的立法是站在行政权施行的角度来订立法律规范，而作为社会法的《社会保险法》则是站在维护公共利益的角度来确定立法目的。次差异，源于立法理念的差异。诚然，社会管理无可避免地要依赖行政权的行使，然而行政权力行使的目的性却可以造成两种截然不同的结果，如果立法目的是为了完成行政过程，行政机关在行使权力时考虑的是我如何完成行政程序，如果将社会公共利益作为立法目的，行政机关将考虑的是如何达到行政效果。我国环境影响评价过程中，环境主管部门很多情况下只对环评文件中的公众参与部分进行形式审查，并不关心环评中以农民为主体的公众参与环节的真实性和有效性，与环评相关法律法规缺乏对维护社会大众环境权益的明确表述有直接关系。

（二）农民大众参与环境影响评价制度的法律关系

环境影响评价制度是预防和制止人类的行为和活动未来对环境带来损害，尤其是对该活动和行为所在地周围的社会成员带来直接的侵害的社会制度，该制度应该涉及两类的法律关系：一类是政府和各主体之间的公法关系，包括：政府基于行政管理职责而与建设单位之间因行政许可等相关行政管理活动而存在的权利和义务关系；政府对环境影响评价机构监督和管理的权利、义务关系；政府因公众参与权的行使而承担的信息公开、组织听证等相关义务。另一类是各主体之间的私法关系，包括：建设单位和公众之间的是否同意项目实施而产生的契约关系；建设单位与环境影响评价机构之间的契约关系。

同社会保障等社会法调整多个法律关系一样，在环境影响评价中也存在多个法律关系，这些法律关系既有公法上的法律关系，也存在私法上的法律关系。我国当前法律法规当中，主要规定了公法法律关系中的权利和义务，却很少提及对公众私权益保护，农民权益的保护，更是薄弱环节。在公众参与环境影响评价中，公众作为受项目直接影响的主体，虽然法律规定了参与权，然公众参与的形式、内容、方式由建设单位和环境影响评价机构决定，公众与建设单位和环评影响评价机构没有任何关于建设项目的权利义务约定，公众无法直观感受参与的实际影响，这应该说是导致我国环境影响评价中，公众参与的积极性不高，参与有效性低的重要原因。农村居民文化水平较低，参与意识不强，很多时候会被建设单位许下的诸如补偿款、工作机会等好处所诱惑，从而牺牲了自己的环境权益。如果我们将看不见的环境权益用法律转换为看得见的民事权益，相信他们会重新审视自己的行为，在环评中做出正确的选择。

三、建立以解决问题为中心的农民大众参与环境影响评价制度

环境影响评价制度要起到预防建设项目对环境造成破坏和不良影响，防止其对公众环境权益的侵害。环境影响评价制度的一个重要问题是公众参与的有效性，其又直接决定了环境影响评价制度的有效性。通过对环境影响评价法律关系社会法属性进行分析，建议从以下几方面提高农民大众为主体的公众参与环境影响评价有效性。

（一）改变立法理念，注重环评立法中的农民大众环境权益保护

立法目的决定了执行者的行动方向。我国环境影响评价法立法目的存在如下问题：第一，立法目的抽象，我国环评法立法目的表述是：为“实施可持续发展战略”、“促进经济、社会和环境的协调发展”，这样的表述缺乏明确、具体的目标，使行政职能部门无法评估自己的执法活动是否达到行政目的。第二，立法目的中缺乏对公众环境权益保护的表述。立法目的是法律的定位，直接体现法律要解决的问题，体现了立法者的价值取向。我国环评立法目的中缺少对公众环境权益保护的表述，实际上这种思想也贯穿了整个法律法规当中。虽然国家立法中有公众参与内容，因为立法者对公众环境权益保护的不重视，使得执法部门较少考虑公众在环评过程中的地位和作用，公众，尤其是农民大众，对参与环境影响评价缺乏主体意识，公众参与流于形式在所难免。基于此我国环境影响评价法的立法目的应当强调对公众环境权益保护，并将抽象的立法目的具体化、明确化。

（二）在环评立法中应明确政府和建设单位对农民大众的义务

既然环境影响评价应将公众的环境权益作为立法目的，那么在立法中明确政府和建设单位对公众的义务就理所应当。

政府作为行政执法部门，要保护公众的环境权益，应当履行如下义务：（1）对环境影响评价文件中的公众参与进行实质审查，而不仅仅是形式审查。追求分配正义和结果公平是社会法的一个重要特征，对公众参与的真实性和有效性的实质审查应作为环评审查的义务，并实行追责机制，借以有效推进环评的有效性。（2）切实履行环评信息公开义务。环评信息公开是公众参与的前提，我国《环境影响评价公众参与暂行办法》中规定政府要以便于公众知悉的方式进行公示，当前我国各级政府都有信息公开网站，各建设项目环评文件也都在信息公开网站上公示，只是，目前公众对网站的关注还非常少，一些公众，尤其农民，甚至不知道有这样的网站。政府有义务加大宣传力度，加强公众对政府信息公开的关注度。（3）加强对建设项目的环境影响后评价。建设项目实施后，是否达到了环评指标，是否对环境没有损害，环境影响后评价是环评工作是否有效的最直观的检验，一旦发现问题及时解决，才能真正实现立法目的，也是政府对保护公众环境权益负责任的体现。[3]（P45）

我国环境影响评价相关法律法规中并未规定建设单位对公众的义务，建设单位未经环评或在环评中弄虚作假，只承担行政责任。《中华人民共和国环境法》在第八章中也仅规定了如果有环境污染发生，受害人可依照《侵权责任法》第八章的规定要求赔偿。然而，如此的制度设计存在弊端：首先，假如项目实施后发生污染，但没有对公民造成明显的损害，公民很难就此提出赔偿；其次，按照民事诉讼举证规则，公众很可能因为举证不能而无法胜诉。如前所述，环评过程中的公众参与环节，实际上是建设单位和公众的一种契约行为，仅仅在损害发生之后再追求建设单位的侵权责任，只能起到事后补救的作用，与环境影响评价防患于未然的初衷不符。因此，应在环境影响评价中规定建设单位对公众的违约责任。如此，可以增强公众，尤其是农民大众参与环境影响评价的积极性，同时也提升建设单位的责任意识，从而提升环境影响评价的有效性。

总之，环境影响评价作为解决人们的趋利行为与生态环境之间的矛盾的制度，直面问题产生的主要矛盾才是解决问题的根本途径。不难看出，环境影响评价制度在形成之初就应将公众的监督和参与作为达到环评目的的重要手段。而我国立法将公众的主体地位弱化，仅用行政手段来推行的这一制度，显然力度不足。因此，参照社会法的法律理念，提高公众，尤其是你农民大众在环评制度中的主体地位，以社会公共利益作为立法目的，加大对公众环境权益的私权保护，是解决问题的有效途径。我国实施法治时间尚短，公民的法律意识薄弱，公民社会尚未形成，尤其在农村，居民为公共利益而勇于维权的现象还是少数，所以很多建设项目即使没有通过环评，即使在环评中造假，也少有人举报。[4]然而，我国农村尚属熟人社会，农村居民是一个集体，当他们意识到自己有权益，并且权益可能受到侵害，相信他们有力量去争取自己的合法权益。要搭建这样的制度体系，畅通他们的维权渠道，努力通过社会法理念来构建一个较为完善的环境影响评价制度，借以有效保护环境，实现永续发展。