川西北地区失地农民利益保障的困境问题与对策*

自上个世纪80年代以来，中国的城镇化发展迅速。2017年，全国的城镇化率上升至58.52%，我国的城镇化发展已经进入到了一个全新的时代。城镇化发展中面临的最重要问题就是保障失地农民的利益，东部地区保障失地农民的补偿、安置等利益方面已经形成了一套行之有效模式。然而，西部地区基础设施建设滞后，城乡差距较大等因素决定了在保障市里农民利益方面不能完全借鉴东部经验。

一、概念的界定

1.川西北地区

本文中所指的川西北地区主要是指四川的西部、北部地区，这一区域多以高原或山地为主，经济发展较为落后，可用于城镇发展的土地有限，城镇发展程度滞后，笔者主要选取了四川省西北部的广元市、巴中市、南充市、甘孜州四个地区。2017年，这四个地区的城镇化率分别是43.97%、40.54%、46.47%、30.4%，远远落后于全国城镇化的平均水平。

2.失地农民利益

一个国家伴随着工业化程度的深入，城镇的规模也必然扩张，这也就导致大量农民的土地被征收或征用。而土地对于农民来说是安身立命之本，农民正是基于土地而享有了生存、发展和社会保障的权利，失去土地，这些权利也就不复存在。所谓失地农民利益就是指在失去土地后，农民需要寻求新的路径来满足自身存在与发展的客观需求，包括物质需求也包括精神需求。

二、失地农民利益保障存在的困境

目前，全国还没有制定统一的对集体土地的征收补偿安置的法律，各地也只是依据国家法律和各项政策制定了地方性管理办法。这就使得各地区对失地农民的利益保障表现出不同的方式和力度。川西北地区在维护、保障失地农民的利益方面还存在着方式单一、保障力度不足、欠缺公平合理等问题。

1.对失地的补偿方式落后单一，农民获得的补偿有较大差距，缺乏公平性

随着市场经济的推进，社会利益的分配大都由市场来决定。政府在制定对失地农民的补偿措施时也多以“市场经济价值”为主导，片面追求资源利用的最大化而忽视了失地农民公平发展的价值。各地出台的相关规定都把对失地农民的利益补偿区分为“补偿”和“安置”两个部分。补偿主要是针对农民的耕作地，各地政府的补偿标准普遍偏低，主要遵循《土地管理法》中的规定，以该耕地被征用前三年平均产值的6-10倍来补偿。青苗补助费标准普遍也较低，比如南充市明确了各区县征收土地青苗补偿，补偿最高的是顺庆区大春作物，为990元/亩。甘孜州对所有作物统一按照年产值的50%作为补偿。政府对农民失去居住房屋而需要安置的政策则是非常优惠的，失地农民除了可以获得对拆迁房屋的主体、室内装修等补偿外，还可以获得安置补偿。安置的方式可以是货币补偿安置也可以政府重新安置，但无论哪种方式，政府的补偿力度都是非常大的。比如，按照广元市的征地补偿标准，在主城区的失地农民，每人最高能够获得约25万的安置补偿费。如果由政府来统一安置，则每人可以获得40/人建筑面积的住房和12/人建筑面积的经营性用房。但是、川西北地区地处丘陵地带，由于耕地本来就较少，农民多将房屋修建在较高的坡地，政府征地则以平地为主，因此，在川西北的地区存在大量只失地不失房的农民，他们只能获得针对耕地的补偿，不能获得重新安置的利益。

2.缺少规范性文件和协商机制，失地农民的社会保障利益得不到维护

川西北地区经济发展滞后也导致了社会保障制度起步较晚、保障程度较低。对失地农民的社会保障尤其受到城乡二元的结构模式的影响体现出城乡间有巨大差异。近几年，农民参保意识有很大的提高，大部分失地农民都认识到购买保险的重要性，但各地市一级政府并没有出台关于失地农民参与社会保险规范性法律文件，仅是在土地征收补偿安置管理办法中做出一些原则性的规定。《广元市集体土地征收补偿安置管理办法》就规定：对需安置农业人实施户口“农转非”，发放安置补助费，按照“应保尽保”原则纳入社会保障。但是，哪些人符合标准纳入保险以及购买哪些保险，文件并没有明确规定。相反，还制定了限制性的规定。比如，明确了指标控制原则要求国土部门下达的农转非指标内审核，严禁超指标上报。而对于参保的险种农民只能被动接受，没有参与讨论制定规则的权力。地方政府缺少制定统一并行之有效的规范，在事关切身利益的社会保险安置问题上缺乏与失地农民的沟通，这也是其社会保障利益得不到维护的表现。

3.失志又失智，失地农民的可持续再就业能力缺失

维护失地农民生存与发展利益的关键在于解决其就业问题。川西北地区经济发展水平较为落后，能够为失地农民提供的就业岗位有限且城市发展更需要技能型、知识型人才，这些因素加重了失地农民在本地稳定就业难度。实际上，政府在政策层面为帮助失地农民就地可持续就业创业就业想了很多办法。比如提供经营性用房，修建商业街集中安置失地农民就业。然而，仅是政策上的引导、支持并不能从根本上解决失地农民的就业问题。比如，很多地区政府在失地农民安置社区都修建了门面房分配给失地农民，但90%以上的家庭选择选择将门面出租。政府鼓励失地农民就业的目的并未达到，究其原因，主要就是农民的“失志和失智”。“矢志”主要是指农民就业观念落后，从主观上也缺少自我创业就业的意识。农民是天生的劳动者，这种观念也深入到失地农民的内心，因此，他们宁可选择外出从事简单的体力劳动，也不愿意提升自我能力适应社会对人才的需要。本身不具备相应技能，也就是“失智”也是一个原因。政府虽然制定相关政策为失地农民自主创业提供了条件，但却没有组织针对失地农民的就业培训，失地农民本身不具备相应的知识和技能，自然难以承受社会对人才的要求。

4.生活环境利益缺失，失地农民融入城市的道路艰难

失地农民因失地而搬离故土，接受政府的重新安置，自然也要重新参与社会生产与生活，融入新的社会环境。生产方式由原来的从事农业生产活动转变为从事服务业、小手工业等非农经营性活动。生活方式由原来的能自给自足到所有的生活资料都需要购买，不仅增加了生活支出，更加引起了心理上的不适应[1]。政府在安置失地农民时也仅是从现有利益角度出发，简单地本着“利益置换”的原则，将失地农民重新安置即可，大部分都是将其安置在远离市中心的城乡结合部，这些地区缺少例如医院、学校等基本城市配套设施，失地农民并不完全享有等同于城市居民的各项利益。失地农民名义上虽然生活在城市，但却不能称之为“市民”。

三、保障川西北地区失地农民利益的基本对策

农民放弃了土地的所有权利来满足国家发展的需要，国家就应当弥补农民失地的损失。川西北地区本身发展程度滞后发达地区，失地农民利益受损问题尤其严重，究其原因，就是失地农民利益与政府保障措施的不对等。

1.确立安置、补偿与社会保障相结合的利益整合机制

市场经济体制下，“利益原则”一方面是推动市场向前发展的激励机制，另一方面也带来了利益分配不公等问题，各利益主体维护既得利益和期待利益也必将产生分歧，社会效率与社会公平的价值冲突突出。整合各方利益，保证各失地农民失地利益实现的公平性对维护社会和谐、发展具有积极意义。笔者的构想是建立“安置+补偿+社会保障”的利益整合模式。在这一模式中灵活处理，将安置、补偿与社会保障相结合。实质上，土地对于农民最重要的就是承载着社会保障的利益，经过走访调研，笔者发现失地农民的参保意识十分强烈，尤其对于只失地不失房的农民，相对于直接获得的货币补偿，他们更担心自己的养老问题和医疗问题。在“安置+补偿+社会保障”的模式下，根据具体情况，充分整合各利益群体的要求，灵活确立安置、补偿、社会保障补偿的比例。

2.确立商业主体的参与，逐步形成“城乡一体化”的社会保障机制

我国长期存在的“城乡二元结构体制”是社会保体系不健全的根本性原因，逐步确立“城乡一体化”的社会保障机制是解决川西北地区失地农民社会保障利益的唯一途径。确立这一保障机制关键就是取消对“农转非”的比例限制，将失地农民全部纳入城镇社会保障体系并逐步扩大失地农民可以参保的保险项目。然而，川西北地区经济发展较为落后，只依靠政府财政收入很难承担如此庞大的支出，可以以有选择的将企业纳入社会保障机制以减轻政府的压力。目前，政府征收农村集体用地主要是基础设施建设和城市商业发展的需要，对于土地被征收用于基础设施建设的失地农民由政府、个人来负担，而土地被用于城市商业发展需要的，则可以由政府、企业、个人来负担。企业参与保障失地农民社会保险的，必须充分保障企业与失地农民双方的利益，必要的时候可以举行三方参与的听证会，公平公开听取各方意见，保障各方权益。

3.确立可持续的就业保障机制

现有的对失地农民的补偿方式暂时解决了失地农民的生活问题，但其长期的可持续生产能力的获得却难以维持，[2]确立可持续的就业保障机制是解决失地农民就业的主要手段。川西北地区经济普遍欠发达，如果以现有的市场资源很难容纳庞大数量的失地农民。因此，促进失地农民就业的关键还是发展本地产业，同时根据劳动力市场的需求有针对性的培养失地农民的相关能力。政府应当充分利用地区资源优势，发展体现地方优势的产业，积极引入企业投资，而政府则应当承担起“领导者”的角色，代表农民与企业商谈、确立制度以保障失地农民的就业利益。川西北的几个城市都拥有丰富的旅游资源。近几年，旅游行业发展迅速，相较于其他产业，旅游业对从业者的素质要求并不高，且具有较强的吸纳农村剩余劳动力的优势，在川西北地区发展地方旅游经济不失为一条帮助失地农民就业的绝佳路径。

4.建立“就地城镇化”的安置模式

随着城镇化的进一步深入发展，失地农民城市适应性的问题越发凸显[3]。过去，大多地区的城镇化主要是以农民迁徙到城市为主要方式。面对城市，失地农民往往存在着难以实现职业期待、难以适应城市生活、生活价值出现混乱[4]。“就地城镇化”则区别于传统的对失地农民的安置方式，尽量做到不移动或者在原住地一定空间半径内移动，依托现已形成的村落和城镇就地就近地实现失地农民非农就业和市民化的成长化模式[5]。这样的安置方式能够充分避免区位劣势，挖掘本地区的资源优势，川西北地区缺少城市发展的土地资源，城市扩张的有较大的障碍，而旅游资源丰富，从事第三产业的人数比例较高，在村镇发展旅游业进而带动小城镇的发展扩大就有了可能性。依托乡镇企业发展能够解决失地农民的就业问题的同时使得失地农民免于适应新的城市环境，能够从根本上解决失地农民的城市适应问题。