城乡两栖老人社会保障权益面临的难题及其破解*

城乡两栖老人是在城市化背景下产生的特殊人群。高流动性、人员与户籍相分离、法律与权益意识相对淡薄，是这一群体最为主要的社会特征。所以，城乡两栖老人虽然普遍具有固定的户籍，却经常会往返城市、乡村两地，自身对于城乡社会认识、认知也相对复杂。尤其是对于社会保障制度，城乡两栖老人往往存在既渴求获得可见利益、又持有观望立场的微妙心态。究其原因，一方面是城乡两栖老人属于弱势人群，对外界事物的感知较为敏感，心理上渴求获得尊重、保护，加之安土重迁的故土情结的影响，更倾向于保持原有的、相对安稳的生活方式，更多考量现实利益；另一方面，现有社保机制也存在一些有待改进之处，如领导层的思想认识不到位、执行标准不规范、人员素质参差不齐且配备不足等，这都让城乡两栖老人存有顾虑，影响了其对社保制度的认知、降低了自身的参保积极性。因此，在以上因素的影响之下，对于社会保障制度的责权划分，难免会存在模糊、失当之处，相应的，城乡两栖老人的权益保障也受到了影响。[1]（P）101基于充分保护城乡两栖老人合法权益、助推城乡一体化发展的目的，必须要正视、处理城乡两栖老人社会保障的责权归属问题，坚持法治管理、教育感化以及人性化服务相同步，全力确保社会保障工作有序、协调运转。

一、城乡两栖老人产生的社会背景

城乡两栖老人就是在城市和乡村之间流动居住的老年人群体。是市场经济体制、城市化和交通便捷化等多种因素共同作用的结果。

改革开放以前，我国通过严格区分城市户口和农村户口，建立了一套城乡二元体制。在这种体制下，城市人口和农村人口互不流动，很少通婚，很难出现人口的城乡两栖现象。虽然偶尔也有农村老人到城市工作的子女家居住的现象，城乡两栖老人不是没有，但数量极少，没有成为一种值得关注的社会现象。

改革开放后，尤其是1992年初邓小平南方谈话之后，市场经济成为经济体制改革的目标，使得户籍藩篱日益打破，不再限制城乡之间人口的流动。工商业的发展也不再受到限制，农民也不再单纯从事农业，而是开始经营工商业。因为城镇有大量的人口聚居，社会分工细密，商业需求旺盛，加之有良好的基础设施、交通通信方便、公共服务水平较高，发展工商业比农村更具优势。大量农村青壮劳动力到城镇打工或创业，农忙时节或春节等节假日再回到农村团聚，这就出现了大量城乡两栖人口。东部沿海地区靠着交通便利、对外贸易方便的优势，工商业迅速发展起来，使得内地农村大量人口“一路东南行”，到这些地方打工，人口城乡两栖现象又表现为沿海和内地的两栖现象。不过，直到上个世纪末，城乡两栖人口主要是青壮年人口的两栖。因为在当时，房地产还没有市场化，城市居民的住房，是福利房，是单位建了以后分给职工居住，职工只象征性地地交很少的房租，没有城市户口的农村居民，没有资格分到福利房，无权在城市购房、居住。城市住房极为紧缺，几代人同住一间小屋的局面，比比皆是。农村户口的居民，即便在城镇创业成功，也缺少住房，很难接乡下的父母到城中居住。[2]（P50）

1998年，我国房地产政策作出重大调整，停建福利房，房地产市场化进程开启，可以自由买卖，使得进入21世纪，房地产业火爆，成为国民经济的支柱产业。不仅通过考学、提干等途径拥有城市户口的居民，可以购买住房，而且那些没有城市户口的进城农民，也可以在城镇购买房产。如此，建国以来一直存在的城市住房紧缺的局面得到解决，人们有了较为宽敞的住房，有条件将农村父母接到城镇居住，城乡两栖老人大规模出现。因为农村没有暖气，保暖设施不如城市，久居农村的老人，大多不愿意离开自己熟悉的环境，更偏向在农村生活，大多是在冬季到城里子女家生活，而在开春后，又返回农村生活。因为在城中居住的子女，需要抓紧工作来养家糊口，顾不得照看子女，往往请农村长辈前来照看子女，也出现了一批平时在城里居住，到了寒暑假到农村居住一段时间的城乡两栖老人。另外，近些年来，因为中国男多女少，年轻女性更愿意在城中生活，女性在谈婚论嫁时，往往要求男方必须在城里有房，导致很多农村居民纷纷到县城买房居住。但主要资产在农村老家，老家的土地、房产、果树等舍不得放弃，还需要有人在农村经营。于是，又出现一批频繁在农村和县城之间流动居住的老人。如此，很多农业户口家庭也“一分为二”，变成分居于城乡之间的两栖居民和两栖家庭，“一家两地”模式大量显现，户籍与实际居住地日益分离。[3]（P88）

城乡两栖老人很多时间与子女分离，不仅难以得到子女生活上的细致照顾，而且难以享受到传统家庭的天伦之乐，精神普遍感到空虚。而且因为户口与居住地发生分离，自己的权益受到侵害时，找何地政府机关维权，都会发生问题，经常遭遇户籍所在地和实际居住地互相推诿的局面。如此城乡两栖老人，在目前成为一个引发社会普遍关注的热点人群，其权益的保障成了一个社会热点问题。

二、城乡两栖老人社会保障责权归属面临的难题

（一）人员与户籍存在一定的分离性，难免令两栖老人社保资格划定出现纰漏

我国历来重视户籍管理，遵循人、户对应一致的基本原则，以便于进行社会管理，落实政策与法令。历史上，除了宋代，人们可较为自由迁徙外，其他朝代大多限制人口的流动。比如，朱元璋在明帝国建立后，为控制人口流动，实行了路引、户帖、黄册制度，居民外出必须随身携带路引，忘带路引，会被论罪。[4]（P78）改革开放前，我国居民外出，也必须有单位开具的介绍性，否则食宿都会成为问题。但在城市化浪潮的推动之下，大量农村户口开始转为城镇户口，形成了规模化、固定化的聚居人口群落。这无疑有利于集中、高效地进行户籍管理。而城乡两栖老人则相对特殊，这一群体绝大部分都具有合法的城市或乡村户籍，也有固定的居所，然而经常往返于城市、乡村两地，则让人口与户籍之间出现了分离性。因此，在开展社保工作、对城乡两栖老人进行资格划定之时，依照户籍查访，往往会出现无法第一时间联系、确定目标人群的情形。一些城乡两栖老人虽然长期定居城镇、取得了城镇户籍，却坚持认为自身为农村居民，且频繁返回乡村居住，不愿接受工作人员的认定。所以，在登记、备案过程之中，也很容易出现错记、漏记、多记、少记等情况。

（二）人口两地流动性大、两栖老人社保诉求差异明显，不易进行统一的管理

需要往返城乡两地的生活方式，使得两栖老人的生存、发展需求，也有别于其他年龄段群体。除了要求获得起居、医疗、养老等基础性保障之外，这一群体也普遍渴求得到精神层面的调剂、抚慰。而现有社保制度暂时存在不足，难以充分满足两栖老人的精神需求。为了缓解精神孤独、苦闷，相当一部分两栖老人都会倾向于返回乡村，或选择短期居住再折返回城，或长期定居乡里而同时仍留有城镇户籍。这就增加了这一特殊群体在地域空间上的流动性。在开展社保工作，相关工作人员就很难依照现有户籍，去对两栖老人进行及时、有效的登记备案。出现需要多方协商、处理的问题之时，也很难在最短时间之内与两栖老人建立联系以了解具体情况，进而有效开展工作，这就让统一管理的实效性大打折扣。[5]（P96）

（三）两栖老人故土情结与城镇化改造形成冲突，增加社保工作的推进难度

故土情结是长期留存于我国社会的一种文化意识，体现了社会成员对于本地域自然、人文的集体认同。尤其是往返于城乡两地的两栖老人，对故乡的生活方式、风俗习惯、文化传统等，普遍都存有深厚的归属、依恋以及保护等情感。而城镇化改造的快速推进，在改变乡村物质原貌的同时，也带来了有别于乡村的生活、生产的观念与方式，直接冲击了根深蒂固的乡土意识，令不少两栖老人产生了焦虑、不安甚至抵触、排斥情绪。面对同期进行的社保工作，部分城乡两栖老人也会受到惯性思维的影响，认为其会破坏自身相对简单、安逸的生活方式，因此在认识上可能会带有偏见性，并不会主动配合、支持相关工作，在一定程度上也会拖慢推进节奏、影响执行效果，令社保制度的全面落实遭遇阻力。[6]（P41）

三、处理城乡两栖老人社会保障难题需考虑的因素

（一）正视人口、户籍的分离状态，加强联系，确保两栖老人享有法定权益

人户分离是城乡两栖老人社会活动的主要特点。因为这一群体经常往返于城镇、乡村两地，依照户籍进行走访、咨询、登记备案等，往往会出现人员不在户籍所在地，或居住地与户籍注册地有出入等情况，这无疑给确定城乡两栖老人的户籍身份、明确其社保权益范畴，带来了一定困难。因此，在针对城乡两栖老人开展社保工作之时，就要灵活利用各类联络渠道、方式，及时与这一群体建立联系，必要时进行实地查访，准确获取其当前的基本情况，了解其真实诉求，掌握其对于参与社保的看法、意见，以充分给予其应有的法定权益。[7]（P99）

（二）尊重两栖老人的家园意识，促使两栖老人支持社保工作

依恋故土、怀念乡里、认同宗族，是人最为本能、真实的思绪与情感之一。城乡两栖老人在垂暮之年，仍要往返城乡两地，不时与生长之地分离，对于家园无疑更有深切的眷恋、归依，因此也很容易在思想认识上，趋于保守、不愿接触新事物。相关工作人员要清晰认识到城乡两栖老人所深具的家园意识，并应充分给予尊重，在政策、制度允许的前提之下，根据这一群体的特殊需求，合理调整参与社保的标准、执行方式，在精神层面感染城乡两栖老人，逐步令其理解、支持社保工作。[8]（P29）

（三）加强社保管理的法治化水平，给予两栖老人充分的政策福利

依法行政、依法办事是各级党政机关始终遵守的基本原则。社会保障涉及民众核心的生存需求、影响其权益获取，因此必须要坚持法治化管理。城乡两栖老人社会能力普遍偏弱、维权意识淡薄，更容易成为被侵害的群体。所以，除了要针对城乡两栖老人，建立专项化的宣传、管理机制之外，相关部门也要严格遵守法律法规，依法监督、约束、惩处在社保工作中出现的不当、违法行为，遏制行政权力的过度干预，令城乡两栖老人获得及时、充分的政策保障与福利优惠。[9]（P103）

四、城乡两栖老人社会保障所面临难题的破解之策

（一）合理区分户籍、居住地区，建立覆盖两栖老人群体的社保网络

应采用原有户籍与居住地区分对待的管理机制，突出工作推进上的差异化、人性化。在严格依照户籍进行社保资格划定的前提下，也要本着公开、自愿、灵活的处理原则，充分给予城乡两栖老人相应的居住、医疗、教育、养老等合法权益，向其阐释不同户籍对应享受的优惠政策，引导这一群体正确看待社保工作。同时，结合城乡两栖老人的实际情况、需求，可以适当修改社会保险、社会福利以及社会救助等执行标准，逐步扩大对于这一群体的制度覆盖，建立起规范、高效的保障网络。[10]（P47）

（二）加强地方政府、社会机构联动，给予两栖老人及时的社保救济

考虑到城乡两栖老人生活能力弱化、法律维权意识相对淡薄等情况，地方政府需要加强专项化的规划、管理，并积极寻求与福利院、志愿团队等第三方社会机构的合作。针对城乡两栖老人两地流动性大、科学文化水平差异性明显等特点，逐步构建起驻村指导、定期帮扶、普法宣传等活动机制，充分发挥政府与社会机构的各自优势，逐步加大资金、人力支持，吸引社会力量不断参与，为这一群体提供充分、高效的救济服务，解决其最为迫切的生存问题。

（三）推行权责清单量化机制，提高两栖老人对社保工作的支持度

城乡两栖老人社会生存能力偏弱、维权意识不强，容易为社保工作开展中的违法行为制造可乘之机。因此，要在社保工作系统之中逐步推广权责清单机制，通过权力、义务、责任的明确划分，以量化评比的形式，具体落实到个人。需要执行严格、明确的奖惩机制，肯定、奖励优秀个人与团体，集中查处一些违法、不当行为，促使城乡两栖老人真正了解、认可社保工作，主动宣传、相关政策与制度，感染其他老人积极看待社会保障机制，产生良好的带动效应。

（四）强化监督审核、举报公示，充分保护两栖老人合法权益

要建立专项化的监督管理机制，跟进公开审核，鼓励公众参与举报，并定期进行结果公示，形成规范、严密的治理体系，为保障城乡两栖老人合法权益奠定坚实的制度基础。充分利用广播、电视以及互联网络等传播工具，号召民众关注城乡两栖老人的社保权益问题。相关部门要建立相应的主题讨论、建言表达、心得分享等活动机制，及时公开社保工作的开展情况，确保民众的知情权、参与权、表达权，促使社会大众共同帮扶城乡两栖老人，有效保护这一群体。