产业链下乡村社区旅游公共服务市场化供给与政府激励性规制*

一、乡村社区旅游公共服务内涵及特征

乡村旅游是以乡村特色自然风光、生产生活形态为依托，以乡村社区为主要活动场所的一种旅游业态，包含了政府、经营者、农民、游客等诸多组织和个体，关系复杂且紧密，为其提供助力支撑的公共服务体系是乡村旅游正常和有序运营的重要保障。乡村社区旅游公共服务实际上是一个“大服务”理念，它不仅包括旅行过程中的服务，也包含旅游前后所涉及的公共服务，进而形成一个“大服务”的闭环，完成整个出行流程和体验。与乡村社区旅游公共服务相比，更加强大的公共服务体系能给游客更好的出行体验，它不仅包括快捷便利的交通、舒适的住宿、方便整洁的如厕，更涵盖了个性化和高品质的服务，例如对老年人、残疾人、儿童、孕妇等群体的特殊关爱，以及现代化的智慧旅游功能等等。总之，优质的乡村旅游公共服务体系建设，本质上就是让游客能更加方便、快捷、高效、及时地获得公共服务，从而减少在出行过程中遇到的各种问题。

乡村社区旅游公共服务体系建设是基于乡村旅游需求应运而生的，受到乡村旅游自身特点影响，它除了具有一般旅游公共服务共享性、公益性、服务性等特点外，还具有自己的特征。首先，服务的多样性与复杂性。目前，旅游市场竞争已经从传统的资源竞争逐渐转变成综合实力的竞争，这也意味着传统旅游基础设施、景点开发、农家乐等基础旅游要素已不能满足游客的需求，只有在餐饮住宿、交通、娱乐、咨询、商业等多个方面实现常态化、品质化、智能化的服务，才能给游客优质的体验。其次，游客对乡村社区旅游公共服务的服务性要求更高。与居民需求相比，游客对乡村旅游信息查询、交通标识、旅游安全监管、智能化服务等软性服务需求会更加强烈，所以标准规范、高效便利的公共服务成为乡村社区旅游的必然选择。再次，乡村社区旅游公共服务供给的盈利性与非盈利性。目前乡村旅游公共服务一般都是由政府出资建设，为了提高区域旅游吸引力，这部分多属于非营利性纯公共服务产品。同时，也有一部分公共服务适当收费，介于纯公共产品和个体经营服务之间，但并意味着它不具备公益性，虽然带有盈利性质，也是基于公共利益和社会效果而构建，其盈利性也是相对的。

二、乡村社区旅游公共服务供给存在的问题

（一）旅游公共服务供给主体单一。当前，地方政府仍是乡村社区旅游公共服务资源配置的主体，甚至有时候是唯一的出资和供给者，而在缺乏监督约束和市场竞争压力的情形下，这种把政府作为乡村旅游公共服务单一供给主体的模式，必然会导致公共服务有效供给不足、效率低下、供需错位等问题。政府单一供给模式一方面会导致相关部门存在“政绩导向”倾向，对市场需求及变化感知不够或不给予充分重视，而将大量资源投入到见效快的旅游公共服务设施等硬件系统建设中，对于旅游公共信息服务等软件系统投入不够，导致乡村社区旅游公共服务存在重复建设和资源闲置等现象，乡村社区旅游公共服务质量和受益程度也会大大降低。

（二）公共服务体系建设不完善。伴随着我国乡村旅游产业的不断发展，游客对旅游公共服务多样化、品质化需求正逐步增长。目前，限于我国行政管理组织结构和资金支持力度的制约，客观上导致了地方主管部门在软硬件公共服务上的不均衡投入和扶持力度，在乡村旅游目的地开发过程中，忽略了为游客提供及时、有效的信息更新渠道，对游客出行指导作用大大降低，造成硬件设施多，软件服务少，重视旅游公共服务基本需求建设，而轻视供给质量的局面，使得乡村社区旅游公共服务体系建设不完善、质量低、效率低，并且这些短板仍长期存在。

（三）旅游公共服务联动机制不畅。从旅游视角来看，乡村社区旅游公共服务应突出其主客共享性、公共性，即在满足当地居民需求的情况下，同时强调游客休闲、体验的特性，实现居民和游客共享社会公共服务的目的。但作为旅游目的地，旅游消费成为乡村的主要经济来源，并且伴随乡村旅游产业规模的不断扩大，乡村旅游产业被定位为“经济产业”，这也导致所有与旅游相关的公共服务设施，如交通、住宿、如厕、信息咨询等成为有偿消费的一部分，使得当地居民使用意愿降低、游客出行体验差等问题凸显，形成了不同利益诉求，多部门管理现象严重。导致旅游公共服务供给与旅游综合产业性质不适应，供给效率低下，既造成资源的大量浪费，又无法满足游客的服务需求。

（四）旅游公共服务意识有待指导和提升。当前，乡村社区旅游公共服务重建设、轻管理，重硬件、轻软件，运营效能低下等问题依然存在，专业化、精细化、品质化建设不足，公共服务供给质量与市场需求、游客期望、乡村旅游产业发展仍存在一定差距。随着互联网与乡村旅游、农业的融合发展，乡村旅游产业链不断延伸，“小政府、大市场”的公共服务体系供给是必然趋势，但就目前服务供给情况而言，有关部门仍缺乏公共服务意识，实现这一目标会经历一个缓慢艰难的过程。

三、乡村社区旅游公共服务市场化供给及政府激励性规制

完善乡村社区旅游公共服务既是新时期大众旅游的必然要求，也是加速乡村旅游产业转型升级、提质增效的必然选择。全面构建结构完善、高效便利、集约共享的旅游公共服务体系，必须依靠政府、市场以及社会多方力量的合作，通过创新机制和健全法规，才能切实保障乡村社区旅游公共服务体系实现高水平、可持续发展。

（一）乡村社区旅游公共服务市场化供给模式

在自驾游、自助游等旅游消费方式兴起的当下，乡村旅游产业链条不断扩大，关联企业和产业众多，全面构建与大众旅游需求相匹配的乡村旅游公共服务体系是一个复杂且困难的系统工程。除了景点、餐饮住宿等服务外，区域生态环境、娱乐、商业等各方面都需要根据市场需求规划，使其全程服务于游客的“吃住行游购娱”。基于产业链的公共服务市场化供给模式，不仅能够使旅游产业链各环节企业充分发挥自身优势建立起满足市场需求的公共服务体系，实现企业内部价值增值，同时还能推动乡村旅游产业链上其他企业的发展，这也正是产业链企业提供乡村社区旅游公共服务的内在动力。

乡村社区旅游公共服务供给主要分为景区公共资源类，如卫生设施、咨询服务中心、景观绿地、休闲设施等，主要包括社区旅游基础设施和公共环境建设与改造；收费公共产品类，如通信、金融、保险、交通出行等，主要包含旅行过程中的基本保障性服务；纯公共产品类，如旅游标识、目的地营销、旅游救助、乡村社区资源环境保护等。以上旅游公共服务的生产和供给大部分都可由旅游产业链上的企业提供。在需求多样化和个性化的大众旅游时代，以“主客共享”为核心构建乡村社区旅游公共服务体系，就必须建立企业参与和市场运作的发展模式。从乡村旅游发展实践可以看出，以公共资源和收费产品类为主的基础性旅游公共服务是游客需要的最基本、最直接的服务，产业链核心企业可以从游客需求出发，兼顾景区地域特色，在把握公共服务需求变化的基础上，不断调整旅游公共服务体系的供给内容和方式。

（二）政府激励性规制

乡村社区旅游公共服务一味强调政府行政调控及资源配置是不可取的，要构建高效、高质的旅游公共服务体系，必须在放松行政管制的同时，采取激励性规制。激励性规制就是要解决政府规制与市场竞争之间、企业私利与公共利益之间的融合发展问题，其核心是改变传统乡村社区旅游公共服务行政审批“限制进入”模式，以公共利益最大化为基础制定乡村旅游产业链上相关企业的竞标和考核标准，保证符合资质的企业均有机会参与公共服务建设，同时对于那些符合政策导向、经营效率高、质量有保证、价格适中的产业链企业给予更多投资激励和参与机会，适当对公共服务建设放权，对市场主体进行间接调控。

首先，对于乡村景观、旅游用地、基础设施、节庆活动、游客服务中心等公共资源类服务给予资金补贴、财政税收优惠等激励性规制，转变政府垄断和单一旅游公共服务供给模式。通过财政补贴、收益分享、产权契约、价格调控等一系列规制措施，促进产业链上相关企业将服务供给行为转向追求社会利益最大化。

其次，乡村社区旅游公共服务供给在政府行政调控基础上向契约关系转变。长期以来，由于政府与被规制旅游产业链企业存在管理权集中、信息不对称问题，以前的限制性规制方式往往会引发企业不规范市场行为的发生，造成旅游公共服务供给偏差和低效率。因此，在乡村社区旅游公共服务供给体系中，政府应主要发挥监督执行与协调整合的作用，将具体的公共服务执行交给产业链企业来完成，通过设定不同的激励性指标，保证企业紧跟市场方向，根据游客需求不断更新公共服务供给体系，从而在社会利益最大化前提下满足旅游公共服务需求，保证公共服务有效供给。

再次，加快政府职能转变，转变规制结构。当前，我国公益性旅游公共服务收费往往都是按照偏离正常市场价格一定程度的标准来提供，被规制企业则可通过财政补贴方式来弥补业务亏损，一些提供旅游公共服务的企业往往会利用公益性服务的垄断性“搭便车”，从而造成市场竞争秩序混乱，导致旅游公共服务产品质量和整体水平下滑。因此，政府在实施激励性规制和放权管理过程中，要及时对不能够促进旅游公共服务提升的规制措施给予取消或是修改。同时，对于构建高效公共服务体系过程中出现的问题进行及时规制，形成激励规制、放松管制和强化规制相互促进的规制结构。