融资租赁参与PPP项目融资模式研究

张 月

（中央财经大学 法学院，北京 100089）

融资租赁是一种贸易与信贷相结合，融资与融物为一体的综合性交易，是一种复合型的新型金融产业。［1］

一、中国融资租赁业发展的现状

随着改革开放的推进，金融产业相伴实体经济的发展不断壮大，融资租赁业务作为一种新兴金融产业，其发展也始见开端。我国第一笔融资租赁业务并不是起家于专门的融资租赁公司，而是中国国际信托投资公司。行业实践初期开展的融资租赁业务有河北省涿州的某纺织厂用融资租赁的形式引进了一批纺织机、北京市首都出租汽车公司从邻国以融资租赁的模式引进一批汽车。直至1981年，我国才有了真正现代意义的融资租赁公司，它是由中国国际信托投资公司发起并设立的东方国际租赁有限公司和中国租赁有限公司，两家真正意义上的融资租赁公司的成立标志着融资租赁模式被我国金融行业正式引入并认可，这为后来我国融资租赁业的快速发展提供了坚实的基础。［2］

从萌芽到发展，融资租赁业的建设离不开国内各政府部门的鼓励和支持。在国家政策的引导下，租赁业各层面的政策和体系制度得到不断的完善，行业取得了快速的发展。从上个世纪八十年代到今天，租赁业的内部已经发生了巨大的变化。2003年，我国加入了WTO，国内经济进入深水期，金融产业在全球行业竞争中大面积开展，我国的融资租赁业也快速发展。在同一时期的融资租赁行业创建的各种公司数量激增，尤其以外资租赁公司的增多为特点；相关企业增资、企业并购案例层出不穷；发展变化的不仅有租赁公司的股权结构和性质，还有管理方式的变革；租赁交易主体逐步多样化，市场风险存在较为突出的问题；租赁融资渠道逐步规范流畅，交易模式不断创新。具体表现为以下方面：行业规模逐步变大；行业出租人机构差异性变大；行业竞争不断上升，行业创新不断丰富；行业风险因素日渐增加，融资租赁行业与个体、产品、行业、群体相关的各风险因素不断增长；行业GDP贡献率不断增长；行业环境不断改善。

二、融资租赁与PPP模式的契合性分析

（一）结构上的契合性

通过融资租赁方式进行的PPP项目，在适用融资租赁交易模式的三方结构框架下，因为政府和社会资本共同组建SPV公司以承租人的身份出现，所以组建项目的投资人同时也是本项目的筹资人，并完成所有接下来的工作任务。基于PPP项目资金和项目的垄断程度、操作技术难度、政府授予的特许经营性质和项目所需的安全程度，一系列操作和完成需要统一的规划、统一的领导和筹备。采用融资租赁的融资形式，实践表明，拥有运营经营权的项目使用单位可以在运营工作中满足各方面的需求。

（二）时间上的契合性

融资租赁合同的期限通常较长，短则2年，长可多至4至10年。国内相关的PPP项目多数运用在开发自然资源、基础设施建设和相关公用事业的项目上，项目周期长且稳定，与融资租赁的融资模式不谋而合。从企业的自身发展角度考虑，对此类大型项目的实施建设，适用PPP模式的优势在于能够较好地避免由于银行贷款到期后需要一次性还清贷款所带来的资金上的压力。融资租赁项目的还款周期大多为中长期，通过融资租赁模式，企业可以解决短期流动资金不足的问题，这既可以实现企业想要的长期项目的建设，还可以替代部分短期的流动资金。尤其是通过售后回租的方式盘活存量固定资产后，可以从融资租赁公司处获得一大笔流动资金，既可以将资金投资进入新的项目，还可以为企业减轻还贷压力，甚至为开展新的投资计划提供相当大的帮助。

（三）政策上的契合性

政府对国家的政治环境、经济发展和社会公共事务承担着应尽的责任。民生工程和基础设施建设是政府需要首先为老百姓考虑的。长期以来，国家基础设施建设的资金来源渠道主要依赖于国家财政税收、债务收入和银行贷款等，同时我国中央财政的债务依存度非常高，如果依靠大量发行国债将对中央财政造成更大的压力；同时我国地方财政的财力又十分有限，伴随着城市化脚步的加速，传统的资金来源很难支持大规模的基础建设。通过融资租赁与PPP模式融合，融资租赁公司可以为需要资金的公司提供资金，同时也为企业的生产需要提供了租赁物。融资租赁交易中的出租人自始至终拥有租赁物的所有权，不害怕承租人不按期支付租金，否则它可以把物收回，所以对比银行贷款，信用贷款没有任何保障、担保贷款仍需要司法机关进行拍卖变卖，融资租赁交易中的承租人信用有保障，更让出资人放心。融资租赁交易的模式为政府筹集资金进行民生建设提供了直接有效的帮助，化解了政府的资金困难。

（四）实际操作上的契合性

融资租赁交易各方达成协议比较容易，用时较短，毕竟有政府的信用保障。此间，融资租赁公司的内部控制所需要的审批流程不断推进，项目所需要的资金可以迅速到位。对比承租人去银行贷款，其审核、审批及证明用时较多，过程较为繁琐，资金的缓慢或延迟到位会对整个项目造成不必要的损失。融资租赁交易中，承租人需要交付租金给出租人，其交付方式及时间都可以进行约定，较为自由。实践中，交易双方比较普遍的是一季支付一次，也有按年支付等。与此同时，融资租赁交易中，租赁费用的交付也可以进行约定，有的交易双方约定按期等额支付租金；有的交易双方约定在某一段时间内应支付多少，后一段时间支付另外的数额，这样承租人就可以根据具体的经营状况、盈利多少，谈判出一个对自己更加有优势的方式。［3］

三、融资租赁下PPP的投资决策流程

（一）融资性直接租赁（投资新设备）

图1

如果PPP项目公司购置新的设施，应当由融资租赁公司（出租人）与出卖人（供应商）签订商品买卖合同，并按约定需要交付定金，在设备交接时，由租赁公司替PPP项目公司支付剩余设备款给供应商，PPP项目公司在之后分期将设备款偿还给租赁公司，PPP项目公司可以将原计划投入设备的资金用于购买原材料，解决因为新投资带来的流动资金紧张的问题。［4］融资性直接租赁的简要交易流程见图1。

（二）融资性售后回租（流动资金融资）

如果SPV公司有流动资金周转需要，可以将现有生产设备作为抵押，这种方式下可以盘活SPV公司用在生产设备中的资金，有效地解决资金紧张问题，提高资金利用效率。［5］交易流程见图2。

图2

四、融资租赁下支持PPP的典型案例解析

本文以甘肃公航旅融资租赁案（售后回租模式）为例进行分析。

（一）PPP项目情况

甘肃从兰州新城到永靖的交通不便利，急需资金修缮公路来发展经济。2012年，甘肃公航旅牵头在筹措资金修路的任务中引进融资租赁的模式，将古永和永山两条高速公路及高速公路路面其他附属固定资产作为融资标的进行融资。该项目的出租人和承租人分别是国银金融租赁有限公司和甘肃公航旅集团，甘肃公航旅集团通过将融资标的售后回租的形式，引入了社会资本，在资金短缺的情况下完成了项目建设，改善了民生。在这次融资租赁模式交易中，标的资产是沿黄河排布的两条公路，总段大概有四十八余公里长，按照计划该项目将用三年完成，总投资额在六十亿元上下。如果项目工程可以顺利完成，兰州到永靖的车程可以缩减至三十分钟之内。

（二）项目交易情况

在此次修建公路的项目中，交易各方引进新型的融资租赁模式，项目情况可以简单陈述为：第一步是对作为交易标的的两条古永、古山公路的路面及其附属资产进行整体性价值估算，最后得到的数字是约六十亿元。这个估算金额需要得到国银金融租赁有限公司和甘肃公航旅集团双方的认可，即得到资金融通和资金获取双方的一致同意。之后甘肃公航旅集团将估值好的资产标的出卖给国银金融租赁有限公司，出卖方得到了12亿元的现金资产。出售完毕后甘肃公航旅集团迅速作为承租人将资产租回，此时国银金融租赁有限公司就是出租人，国银金融租赁有限公司按期向甘肃公航旅收取租金，其中永山和古永高速的租赁期限分别为九年和十年。融资租赁合同到期后，承租人甘肃公航旅再以双方认可的价格从国银金融租赁有限公司那里收回标的资产的所有权。（见图3）

图3

（三）案例启示

在2012年以前，甘肃省如果想要进行城市建设，尤其是耗资巨大的高速公路的建设，资金来源几乎全部都是商业银行的贷款。如果项目希望通过银行等金融机构进行融资，必要条件是拟启动项目必须有属于自己的资本金，这部分的资本金几乎全部来自于国家财政。由于国家高速公路网的规划范围限制，兰州（新城）至永靖沿黄河快速通道项目并未被纳入其中。因此，国家财政对该项目的支持力度十分有限，进而导致该项目属于自己的资本金严重短缺。由于项目涉及资金量巨大，且融资方所能开展的业务基础薄弱，导致地区交通设施投资建设过程融资十分困难。为了促成该项目的建立，在整个交易过程中，地方政府本身的信用背书及其多方面斡旋起到了关键作用。该省首次选择推行新型的融资租赁方式，在项目准备阶段，对具有融资租赁业务资质的出租方进行了全面调查。根据调查结果和磋商，地方政府排除了竞价招标的选择，最终选择了经验丰富且有国有控股背景的国银金融租赁有限公司。融资租赁模式具有很多独特的优势，依托该模式进行融资，可以获得更广范围、更多数额的资金。同时，使用融资租赁模式对甘肃公航旅集团在金融机构的授信额度不会产生影响，能够更加充分地发挥资金效益。尤为重要的是，使用该模式能够使甘肃公航旅集团在继续持有所转让公路资产使用权的同时，盘活现有公路的存量资产，进而解决创立项目阶段现金流严重不足的问题。同时，通过资产转让所获得的资金能够继续用以投资拟建项目，也可以用来补充其他项目的支出，在一定程度上有效地减少了财务成本。［6］

通过对甘肃公航旅模式的分析可以看出，当实施业务的基础薄弱，且缺乏案例用以借鉴时，地方政府可以考虑对相关组织机构进行牵线搭桥，将经营性基础设施资产抽离给更专业的运营平台企业。根据企业能力与专业性，地方政府可以对涉权范围内的资产就风险和收益等特性，与出租方进行议价谈判。在确定出租方的问题上，承租方应当采用保守推进的方针。在选定最终的出租方前，应当比较各出租方的资本规模及业务能力水平等重要指标，从而在之后的谈判过程中遴选出匹配标的项目风险和收益特性的出租方。当地政府采用了稳定推进，且使用政府信用进行背书的方式，主要依据两个原因：一是项目本身具有风险较大，收益难以保障的特点，对经济发展动力不足的区域这一问题尤甚；二是由于当地民俗风情偏于保守，作为当地首次尝试新模式的项目，其成功对以后大范围的项目跟进有极大示范作用。在成功完成当地首次交通设施融资租赁业务之后，从近几年的发展来看，甘肃省同类业务发展迅速。目前，甘肃省已将“融资租赁模式”纳入了当地轨道交通设施建设、旅游景点修缮的备选方案，同时进一步扩大了出租方遴选范围。

五、融资租赁支持PPP融资过程中的风险管控原则及建议

（一）风险管控原则

1.风险回避。风险回避是指针对所有可能会发生的风险，决定停止或放弃实施会造成更大风险损失的方案。这种方式操作简单，根除风险，但在避免风险的同时也丧失了投资机会。当企业面对融资租赁下的PPP项目时，如果通过对风险进行预测和评估后，发现执行该项目会造成更大的风险和损失，就需要立即放弃或停止该项目。如当合作项目具有巨大风险时，民营企业多会望而却步，同时，保险公司也有可能不提供相关保险业务。

2.风险减免。风险减免即尽可能减少相关项目风险，分为风险发生前的抑制和风险发生后的控制。风险发生前即需要做好相关预防措施，这样可以尽可能降低风险发生的可能性；风险发生后的控制措施是指当风险真正发生后，尽可能减少或弥补风险造成的损失，这是一种常用的风险控制手段。

3.风险分担。采用融资租赁模式的PPP项目的风险分担主要体现在管理者采取一定措施以承担风险。如果遇到的风险无法规避或减免，只能承受时，称为被动分担；如果经过系统性评估显示风险很小，总体上是不会对项目造成太大影响的，采取直面风险的称为主动分担。如果项目主体采取了PPP模式，需要识别各项目相关方所应分担的风险，并将其中的主要风险分担方式以合同的方式进行约定。

4.风险转移。风险转移是指风险本来的承担者通过技术或经济上的手段将风险转嫁给别人。采用融资租赁模式的PPP项目主要通过两种方式转嫁风险：一是借助担保的形式，将风险转嫁于保证人，保证人可以是承包商或担保行、信托公司等；二是当风险主体在控制风险时产生的成本会超过风险本身产生的损失时，通过购买等其他方式也无法降低风险时，风险主体可以通过设立风险基金的措施，使用基金填补风险造成的损失，可以在合同确立时约定一定比例的风险基金。

（二）针对阶段性风险的管控建议

一是在项目可行性的论证和项目设计阶段，要针对PPP项目的特点做详细的技术论证。引进的技术设备是否较先进，该项目是否真正适用，价格是否公道，是否符合国家相关产业政策；技术引进和设备进口是否属于重复引进；资源利用是否高效、节约，是否符合国家的能源政策；设计、施工人员培训是否充分、到位。二是在招投标阶段，要降低招投标费用，减少投标策略上带来的失误，避免因高价夺标，而使整个项目在后期因资金不足而被迫终止的情形。［7］三是在融资阶段，要确定资金平衡点，完善资本结构，尽可能拓展融资方式和渠道，合理运用多种融资手段，以求在吸引大量资金的同时，将融资风险大幅降低，减少对银行借款的依附性。同时国家有关部门应当科学有效地制定地方的基础设施建设目标和规划，对PPP项目的周转期限、成本收益等做出评估，便于地方政府进行决策。四是在建设阶段，PPP项目公司应当利用各种方式达到按期交付项目等目的，要加强对承租人的管理，当发现项目进度产生延迟时，需要提醒承租人甚至帮助其发现问题，监督承包商改进项目进度，督促其调整和补救；要狠抓承租目标控制管理，建立管理体系，全面实行项目法人责任制、出租人招标制、承租单位监理制和合同管理制等一系列制度和规定；要做好管理，对参与的员工反复进行“内控第一”的思想教育，要对参与建设的人员进行内控教育，防止还款期限被迫延长、成本超支，由此引起不良社会影响；采用行之有效的方法，在减少成本的情况下，事先考虑项目营建过程中可能存在的预算超支的情况。五是在运营和移交阶段，承租方应当尽量选择市场占有率高、运作能力强的出租方；同时选择对相关领域和对该项目有深刻了解的项目运营商。出租方和运营商在面对市场变化和风险时，基于丰富的管理经验和同行业间的资信情况，可以确保协商计算准确PPP项目的定价，合理设计项目风险的分配，切实抵抗项目不确定性所带来的损失。