浅议编织生态文明建设的司法保障网

张 科

党的十九大报告深刻指出，中国社会主要矛盾已经发生了变化。目前我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。同时，党的十九大报告对生态环境保护的重视程度达到了前所未有的高度：生态文明建设纳入了“五位一体”总体布局；“绿色发展”是五大发展理念之一。2018年6月4日，最高人民法院发布的《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》（简称《意见》）提出，要以最严格的制度、最严密的法治保护生态环境，强调通过专业化的环境资源审判落实最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度。2019年6月5日，最高人民法院发布了《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》，对于司法实践中亟待明确的生态环境损害赔偿诉讼受理条件、证据规则、责任范围、诉讼衔接、赔偿协议司法确认、强制执行等问题予以规定。“司法是社会正义的最后一道防线”的法谚诠释了司法维护人类社会正义的终极功能和强制保障力量。在生态文明建设中同样需要专业、精准、有效的司法措施来实现生态保护，落实可持续发展原则以及人与自然的协调发展。

一、生态文明建设中编织司法保障网的意义

（一）恶化的生态资源环境需要司法介入阻止和修复

据最高人民法院发布的数据显示，2017年，全国法院共受理各类环境资源刑事一审案件21241件，审结20602件，生效判决涉及人数17965人。受理各类环境资源民事一审案件207552件，审结190125件，其中，受理环境污染和生态破坏侵权纠纷案件2932件，审结2351件，受理涉自然资源开发利用纠纷案件204620件，审结187774件。全国法院受理各类环境资源一审行政案件134791件，结案127481件。各地区及各种生态资源遭受破坏的情形并没有得到根本性的遏制。因此，生态文明建设迫切需要具有国家强制保障力量为后盾的司法资源介入从而才能对破坏生态环境的行为进行确认、制止以及监督修复。

（二）能够对社会起到警示和教育作用

司法处理纠纷的特征是个案性、公开性和强制性。对生态文明建设中出现的有待司法作出评判的情形进行具有既判力和强制执行力的处理，能够对破坏生态资源及环境的责任主体起到制止破坏行为和落实司法的惩戒功能。而对于社会和公众而言，涉及生态资源及环境的裁决能体现出国家对破坏生态资源环境行为的严厉查处、对生态保护举措的肯定以及对人与自然之间建立和谐共处理念的认同，是最为直接、生动和真实的生态文明建设教育资源。

（三）能够为后续立法提供有参考价值的意见和建议

现代社会发展日新月异，已有立法对于新出现的社会现象的调整不可避免地出现滞后。司法作为直接应对和解决新型纠纷的前沿阵线，能够近距离全方位地了解生态环境保护的立法漏洞以及现有措施的缺陷。每一个环境资源保护案件都具有相对独立、封闭的人、财、物、环境等要素，能够为所涉生态资源的保护、恢复、发展、惩戒提供真实的样本参考，从而为相关生态环境资源的立法和保护措施改进提供精准、可操作性强的建议和意见。

（四）能够为社会的可持续发展抢占时间和资源

生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。生态文明遭受破坏会直接导致环境污染以及资源的减损甚至枯竭，严重影响生态系统和社会发展。司法力量介入到生态破坏、环境污染、资源非法使用的过程就是抢救生态系统的过程，每一起案件的妥当处理都是为后世的可持续发展抢占时间和资源。

（五）为人类命运共同体发展获得司法口碑

习近平总书记指出，“人与自然是生命共同体，人类必须敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然”，提出了“人与自然和谐共生”与“山水林田湖草是生命共同体”等理念，要求像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。人与自然的生命共同体建设是建设美丽中国、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。面向未来，中国将继续承担应尽的国际义务，同世界各国深入开展生态文明领域的交流合作，携手共建生态良好的地球美好家园。应该说，人与自然的生命共同体不仅关系中华民族永续发展的根本大计，而且还关乎全球生态安全。它是构建人类命运共同体的坚实基础。

二、司法保障网编织过程中需要处理好的若干对关系

（一）个案正义与类案对待

司法力量介入到生态文明建设中的作用可以说是以小见大，通过个案中实现法律规定的保护正义。在现实中，每个涉及生态文明的个案有千差万别的背景、当事人和不同环境资源所发生的关系，同时环境资源也随着时间而起着不同的变化，尤其是修复性措施的实施效果不是短时期内可以觉察到明显效果的。随着国家规划政策的改变以及替代性能源技术的迅猛发展，司法裁判中所确立的生态恢复手段和效果还需要接受时间、技术和政策的考验。因此，个案正义需要在司法活动中进行谨慎地、局部地、精准地确认，作为环境资源类的案件处理尤其是二审或者依据审判监督程序提起再审时需要辩证、谨慎、客观地审视其所实现的正义。推而广之，在类案的对待中要对具体生态资源、环境资源所处的地方、利用状态、当事人行为动机、生态资源未来发展动向等具体因素进行通盘考虑。面对生态文明这种与传统的人为因素为主体有重大差异的案件，对于类案作出司法决断时需要谨慎又警觉。所以，作为最高人民法院每年推出的环境资源典型案例、指导案例，法官应该注重学习借鉴在认定事实和做出结论之间的逻辑思辨的条理、角度和论述。

（二）专业审判维度与公众期待认可

在《意见》中提到对于环境资源的审判坚持完善专门化的改革方向，探索单独设立环境资源审判机构和将环境污染、生态破坏相关刑事案件、环境资源民事案件、以生态环境和自然资源行政主管部门为被告的部分行政案件、环境公益诉讼案件以及生态环境损害赔偿案件等由环境资源专门审判机构或者专业审判团队审理的“二合一”或者“三合一”工作模式。司法审判作为代表国家行使审判力量进行定纷止争的功能是显而易见的，推崇专业化的力量介入到纠纷的解决中去也是值得称赞的，而环境资源案件除了涉及个案中的当事人还对非当事人以外的其他个人、组织和生态环境资源不可避免地产生影响。作为非当事人以外的公众，对于具有强制执行力的司法裁决，从道义上来讲也是具有期待价值的。因此，在生态文明司法专业化、专门化、业务纯粹化的进程中，也需要兼顾解读、回应作为受环境资源影响的非当事人以外的公众主体。作为公益诉讼中提起方的检察院和其他主体需要对公众的真实期待保持足够的注意和表达。《意见》中提到保障人民群众对生态环境保护案件的知情权与参与权，贯彻落实《人民陪审员法》，对于重大环境资源案件和公益诉讼案件依法组成七人合议庭审理，尊重人民陪审员就事实认定问题的表决权。

（三）止损恢复与开发利用

通过司法手段解决生态资源的纠纷以及通过公益诉讼制止生态环境的破坏都是抢救式的行为。《环境保护法》《意见》都强调了对被破坏的环境要进行修复，修复是通过个案的司法裁决进行下达的，裁决修复义务人能否履行以及履行程度如何，在现实中会遭遇巨大的难题。一方面，对于修复的措施因为环境资源包括生物样种的多样性，使得在裁决中作为法律专业的审判人员很难进行精准地确认。另一方面，对于环境的修复，尤其是面积宽广区域的修复，不仅仅需要巨额的经费、先进的技术、较长的时间，还需要政府若干部门的配合和政策规划的支持。因此，对于司法活动中的修复性活动的判决，要注意在实际中的可操作性，并且要在今后的相关立法中明确，作为相关生态资源具有行政管理职责主体在司法判定的修复责任中的具体权利义务，避免恢复性修复的裁判义务成为空谈。

（四）传统手段和创新举措

作为生态环境及资源的保护、优化和再发展，传统的停止侵害、罚款罚金、限制责任人人身自由等方式已经不能完全实现生态环境的原貌恢复和功能再续。随着科学技术的日新月异以及人与自然和谐相处达到平衡理念的指引，对于生态环境资源的保护、功能恢复以及优化改变，主张更多地引入创新的举措，例如修复性手段、志愿者服务、公益性宣传以及更加注重事前的预防和类似案件处理扩大公众的知情权和参与程度。所以，司法理论在处理生态环境案件时，要积极利用自己处理环境纠纷“第一阵线”的优势，充分发挥以点到面的裁决推动公众意识和塑造优化整体生态环境保护的功能，对新措施、新程序在没有违反法律禁止性规定的前提下进行大胆尝试和推广。

三、司法保障网编织过程中的配套机制建设

（一）推进立法前行

“用最严格制度、最严密法治保护生态环境”的新思想新理念新观点对生态文明建设进行了顶层设计和全面部署。党的十八大以来，党中央加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》。2018年5月，党中央召开全国生态环境保护大会，对加强生态环境保护、打好污染防治攻坚战做出再部署，提出新要求。最高人民法院发布了《意见》。6月，党中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》；司法部、生态环境部发布《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》。7月，全国人大常委会发布《关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战的决议》。关于生态文明建设和落实环境资源保护、恢复和持续的新制度、新手段在探索中不断推陈出新。因此，生态环境保护的立法，既要回应生态文明建设的顶层设计需要，又要深入考虑与现有法律法规的衔接修改。生态文明建设工程涉及复杂的、专业的科学知识，同时又是耗时长、检验效果周期长的特殊立法。对于生态环境的立法，要注重前期的调研和遵循生态环境发展变化规律。立法的过程既要注重长远、整体策略的布局，也要根据具体生态环境资源的特点进行精细化立法。有立法权的地方人大及其常委会要处理好两方面的问题。一方面，立法机构要加快制定、修改生态环境保护方面的地方性法，结合本地实际进一步明确细化上位法规定，积极探索在生态环境保护领域先于国家进行立法。另一方面，立法机构要加强备案审查工作，及时纠正违反上位法规定的法规、规章、司法解释，维护社会主义法制统一。

（二）联动执法保驾护航

制度的生命在于执行，法律的权威在于实施。行政执法部门需要对生态文明建设中的法律法规落实、司法裁判文书确立的权利义务再分配进行严格执行,确保有权必有责、有责必担当、失责必追究。人大及其常委会可以与行政执法机关形成互补合力，双管齐下监督落实生态文明的责任。同时，行政执法机关面对情况危急、情节严重的生态环境问题，要及时采取制止挽救措施，避免损失进一步扩大。对于生态环境资源的常态保护，执法工作需要进一步加大投入力度，强化科技支撑，加强生态环境保护队伍特别是基层队伍的能力建设,建立健全环境污染治理长效机制。面对层出不穷的环境执法难题，相关国家机关需要主动出击，加快建立健全生态环境保护行政执法和刑事司法衔接机制，从而充分发挥监察机关和司法机关职能作用,完善生态环境保护领域民事、行政公益诉讼制度,依法严惩重罚生态环境违法犯罪行为。

（三）创造良好舆论氛围

生态文明是人民群众共同参与、共同建设、共同享有的事业。切实推进生态文明建设的舆论工程，能保证司法裁判发挥以案释法的功能，既确立司法权威又对全社会起到警示、教育、宣传的作用。编织生态文明建设司法保障网的舆论工作，需要有针对性地加强生态文明法律知识和科学知识宣传普及，引导全社会增强法治意识、生态意识、环保意识和节约意识,自觉履行生态环境保护法定义务，培育生态道德和行为准则，自觉践行绿色生活。按照法律法规规定有信息披露义务的主体，遵循生态环保信息强制性披露制度,依法公开环境质量信息和环保目标责任，保障人民群众的知情权、参与权、监督权。相关部门鼓励保障各类媒体依法行使舆论监督权力，曝光突出生态环境问题，报道整改进展情况。同时，要完善公众监督、举报反馈机制和奖励机制，保护举报人的合法权益,鼓励群众用法律的武器保护生态环境，形成崇尚生态文明、保护生态环境的社会氛围。