地方财政可持续性问题研究

尹 杰

一、引言

近年来，在经济“新常态”下，我国经济持续减速，“营改增”实施改革，结构性减税持续推进，尤其是今年4月份开始的减税降费，力度之大前所未有，加之中央对房地产市场的定调与调控，给地方财政收入的增收带来很大困难。与此同时，以社会民生等刚性支出为重点的财政支出每年却保持了较快增长，再加上中央实施的积极财政政策以及日益严峻的地方政府债务问题，财政风险日益突出。2018年全国财政工作会议也首次将“确保地方财政可持续”列为2019年十大重点任务之一，引发各界对地方财政可持续问题的关注，地方财政的可持续性发展面临巨大压力。在地方财政脆弱性提高、积极财政政策加力提效的冲击下，如何在落实积极财政政策的情况下保证地方财政可持续，是当前地方财政面临的重要难题。

二、理论、文献综述

（一）财政可持续性概念、定义

财政可持续性的概念最早由Buiter和Mindford（1985）提出，是指某个国家财政的一种存续状态或能力，是衡量财政风险的重要指标之一。从维持政府收支平衡的角度出发，Blanchard和Diamond（1990）认为，如果能够使债务期内的净债务水平占GDP的比例保持不变甚至下降，那么当前的债务水平是具备可持续性的。邓晓兰等（2013）认为，财政可持续性是指在一定规则、制度的约束下促使政府的收支行为达到一种均衡合理的发展状态。孙正（2017）则认为，财政可持续性是一个长期的概念，即财政过程是持续的，政府收入可以应对支出，不会出现无力支付或者资不抵债的状况。因此，财政可持续性从财政收支的角度应该理解为长期内各项财政收入足以应对财政支出，从债务的角度则应满足任何时点上未来基本盈余的现值都大于当前债务存量的财政状况，即满足政府现值预算约束的财政状况。

上述定义均是通过宏观性表述来解释财政可持续性概念。如果通过更直观具体的表述，本文认为所谓财政可持续性，是指在债务规模达到一定合理区间后，今后每年的债务规模较上一年度增长速度不超过经济增长的速度，也就是每年用于弥补财政赤字、支付债务利息以及融资建设项目等产生的新增债务，扣除掉当年还掉的债务本金以后的净增债务的增幅，不高于地方的经济增长速度，那么地方财政就是可持续的。

（二）相关研究结论

许多学者对我国财政的可持续性做出了判断，如郭庆旺和赵志耘（2002）研究认为，中国财政状况的恶化趋势可能会危害我国财政的可持续性；王宁（2005）估算了中国财政赤字率和债务规模的警戒线，认为我国政府可以负担的最大赤字率约为41.5%，最大债务规模约为GDP的55%；姚东旻等（2013）从财政缺口的角度研究发现，中国未来30年的年均财政赤字超过1万亿元，未来财政可持续性面临巨大挑战，只有不断优化经济发展方式，才能实现长期的财政平衡；杨宇和沈坤荣（2011）从政府融资的角度入手，认为当前的财政运行模式存在较大的财政风险，仅依靠税收收入并不能保证中国财政的可持续性，而考虑了非税收入和铸币税收入后，财政的可持续性更强；朱军和聂群（2014） 通过1978-2012年的财政收支数据进行实证分析，认为我国目前整体和省级层面的财政状况具备可持续性；邓晓兰和陈宝东（2017）通过指标分析和跨时预算约束下的协整检验，发现我国的财政依存度已经超过合理区间，赤字率和债务率不断增加，新常态后的财政可持续性更弱，总体上财政可持续发展问题不容乐观。

三、影响地方财政可持续性的因素分析

（一）财政收入增长乏力，财政增收困难

财政收入增幅从2012年至2018年分别是12.8%、10.1%、8.6%、8.4%、4.5%、7.4%、6.2%。从2014年开始财政收入告别了两位数的增长，回落到个位数增长。2019年1-9月财政收入增幅更是下降至3.3%。一是减税降费力度持续加大。2016年实施的“营改增”对地方财政收入冲击的影响尚未完全消除，2018年又进行了大规模的结构性减税。2019年扩张的财政政策继续加力提效，减税降费作为最重要加力工具，在增值税、社保费率等方面积极发力，直接削减2万亿元规模。而减税降费中80%削减的是地方财政收入（许生，2019），也即地方削减1.6万亿元，中央仅承担0.4万亿元。目前，多地财政收入已经出现负增长，减税降费力度之大可见一斑。二是企业经营形势仍未全面好转。随着中美贸易战向纵深发展，全球经济仍处于深度调整之中，创新驱动的企业转型发展动力依然不足，企业发展遇到瓶颈，经营形势相当严峻。与此同时，中央对房地产市场的定调也让地方继续依靠房地产税收大幅增收的可能性降低，从去年下半年以来房地产市场开始明显由过热向趋冷转变。

（二）财政支出压力较大，刚性支出尤为明显

近年来，我国一直实行积极的财政政策，财政支出增幅从2012年至2018年分别是15.1%、10.9%、8.2%、15.8%、6.4%、7.7%、8.7%。尽管近三年经济增速下行更为明显，拖累了财政支出的增长速度，但是增长趋势却逆势而行，每年增长仍超过经济增速1个百分点。尤其是2019年1-9月，相较于财政收入3.3%的增幅，财政支出则保持了9.4%的增幅。再来看民生等重点刚性支出，2018年社会保障和就业支出增长9.7%、医疗卫生与计划生育支出增长8.5%、节能环保支出增长13%、城乡社区支出增长10.2%、农林水支出增长9.9%。除医疗卫生支出略低于总体财政支出增幅外，其余支出均高于财政支出总体水平。此外，随着地方政府债务管理体制不断完善，债务还本付息支出也成为地方财政支出中不可忽视的一部分。从近年来财政收支缺口来看，2012年我国财政收支缺口8500亿元，至2016年缺口上升到2.83万亿元，2017年突破3万亿元达到3.08万亿元，2018年缺口更是达到3.76万亿元。财政收支缺口的不断扩大，使得财政可持续性受到极大的挑战。

（三）地方债务压力骤增，挤占更多资金空间

根据原《预算法》规定，除中央批准的债务外，地方政府不得发行任何债券。但是由于财政体制和地方利益以及加快发展等多种原因，地方政府通过各种制度创新和改革方式绕开管制，成立各种公共“融资平台”大量融资。伴随新《预算法》的出台，地方债务被纳入预算管理，中央对地方的债务进行了限额，近几年地方债务余额均未有超额现象发生。但地方政府违规举债、隐性担保仍然屡禁不止，事实上仍有大量隐性债务游离于预算管理之外。海通证券根据wind公开数据测算，2017年底各融资平台合计有息债务约为32.3万亿元，扣除掉部分已纳入财政预算的债务，2017年隐性债务规模约为30.6万亿元。2018年底我国国债规模约为15万亿元。2019年1-8月我国地方政府债务21.4万亿元。因此综合以上数据，预计2019年底我国政府性债务余额（国债+地方政府债务+隐性债务）约为70万亿元，占GDP比例约为73.7%，高于国际上较为认可的《马斯特里赫特条约》规定的债务负担率60%的警戒线。面对如此规模的隐性债务，中央不断加强监管，尤其是2017年全国金融工作会议后，对地方政府隐性债务的控制异常严格，加大问责力度，严禁新增地方政府隐性债务。在地方政府仍然固存的依靠投资拉动地方经济增长的意识惯性下，中央对隐性债务资金的“急刹车”，让地方政府措手不及。更甚的是，2018年中央决定全国地方政府隐性债务必须在十年内全部化解完毕，不仅新增投资建设受阻，而且还要财政额外安排资金用于化解隐性债务，资金链变得更加紧张，财政风险加剧。

（四）地区之间不平衡，结构性矛盾凸显

一是东部部分发达地区存在财政收支缺口，县区一级这种现象更加明显。中西部部分地区由于上级财政转移支付，反而可能不存在收支缺口或缺口较小。二是考虑到减税降费对地方的影响，中央2019年发行专项债2.15万亿元，较上一年度增加8000亿元专项债，但是专项债的分配是根据各地上报的项目情况审核后予以拨付，而不是根据各地减税的规模大小按比例平均分配，明显存在不均衡性。三是地方政府隐性债务不管多少，各地都必须按照中央要求在十年内全部化解完毕，对于隐性债务负担较轻的地方化解任务较轻，而对部分隐性债务负担较重的地方则压力较大，甚至存在资金链断裂的风险，财政金融风险剧增。

（五）体制政策不尽合理，地方财政承压加大

当前，如果说财政体制顶层设计最不合理之处，应该是中央与地方之间财权事权严重不匹配。长期存在的“责任在基层，钱包在上级”的现象已经严重造成了基层运行的“梗阻”。近年来，中央与地方财政收支关系上，收入方面地方占据半壁江山，约为50%，而支出方面地方占比高达85%。尽管中央政府通过大规模转移支付、增发专项债等方式满足地方政府的资金需要，但大量的专项转移支付以及各种分散化的投入考核，如财政“八项支出”、人才经费投入考核等，又削弱了地方财政的统筹能力，相机抉择权变小。因此，可以看出财政可持续性的困难不在中央而在地方，地方财政收支平衡严重依赖于中央转移支付。

四、促进地方财政可持续的政策建议

（一）制定财政整顿策略

所谓财政整顿，是指政府在一定时期内，通过削减财政支出和（或）增加财政收入，以改善预算平衡状况或降低财政赤字率和债务负担率，通常区分为支出型财政整顿（以削减财政支出为主）和收入型财政整顿（以增加财政收入为主）。从近30余年特别是近年来许多国家所采取的财政整顿策略及其效果来看，在财政整顿策略采取减收减支且减支幅度大于减收幅度的国家，年均经济增长率最高，财政赤字率下降也较为明显；在财政整顿策略采取减支增收且减支幅度大于增收幅度的国家，财政赤字率的降低效果最佳，但年均经济增长率大大低于前者；而采取增收增支的国家，无论是从财政赤字率的降低上还是从经济增长的速度上看，都表现最差（郭婧，2017）。因此，根据财政整顿策略的国际经验以及当前我国实施的减税降费财政政策来看，应采取支出型财政整顿策略，以削减财政支出为主要手段来减少财政赤字规模、降低债务负担率。从国际经验来看，高收入国家和发展中国家在支出型财政整顿策略上又有一定差异。高收入国家最重要的整顿措施是通过养老金制度和福利制度改革来削减财政支出（因为养老金和福利性支出是高收入国家政府的最沉重负担），而发展中国家以削减财政补贴和政府工资总额作为主要整顿措施（因为政府工资总额往往是发展中国家预算的最大部分）（郭庆旺，2019）。

从财政支出规模上来看，在当前国家与政府治理体系下，要想大幅削减财政支出规模并不现实，但至少可以考虑不增加财政支出或者以低于经济增长速度的增幅增加一定规模的财政支出。继续大力压减一般性支出，取消财政“八项支出”、人才经费投入等硬性考核；整合政府预算项目，针对原有的较为细化的政府预算项目进行合并同类项，压缩项目资金规模，发挥1+1<2的效果；严格执行《预算法》，硬化地方财政预算约束。

从财政支出结构上来看，应降低经济事务支出占财政支出的比重，通过减少财政对企事业单位的直接补贴，来降低对经济的干预，避免造成资源浪费与低效，通过设立政府引导基金、PPP等方式，提升财政资金的带动能力，撬动金融、社会资本与财政资金的共同参与，来促进企业创新提升与地区经济转型发展；同时，将减少的经济事务支出的资金更多地用于增加公共服务支出，提高公共服务支出占财政支出的比重，优化财政支出结构。与OECD国家相比，中国的经济事务支出占财政支出的27.7%，排位第1，超过第二名9.5个百分点（陈昌盛等，2019）。可见，财政支出结构的调整与优化具有相当大的空间。

（二）加强并完善现代财税治理体系建设

一是尽快构建更加完善的财政体制顶层设计。在合理界定政府与市场边界的基础上，明确中央与地方以及省以下各级政府的支出责任划分，确保财权与事权相匹配。二是进一步优化税收返还、财政转移支付方式方法。减少专项转移支付，加大一般转移支付比例，提高地方财政资金统筹能力；转移支付在发挥促进地区间公平作用的同时，要更加注重效率，不能因集中发达地区过多财力导致发达地区财政状况持续恶化，从而抑制了发达地区增加财政收入、做大财力的积极主动性，应当制定更加科学、合理的税收分成比例以及税收返还政策。三是尽快完成房地产税立法以及相关配套措施，加快以房地产税开征为重点内容的地方税体系建设。四是推进地方政府实行中期财政规划管理，统筹协调好“四本预算”。加大一般公共预算与政府性基金预算的统筹力度，提高国有资本经营收益上缴比例；对未来几年财政运行、发展状况进行研判，并结合经济社会发展目标提前做好规划，防止财政风险进一步恶化。五是加强债务管理，规范举债行为，严格控制债务规模。债务对经济增长的作用呈现出倒“U”型，也就是说适度规模的负债对经济发展是有益的，当然债务规模过大也将抑制经济增长。因此，将债务负担率降低到《马斯特里赫特条约》规定的60%的警戒线以下，并保持与GDP大致相当的增长速度。对地方债务尤其是隐性债务负担较重的地方，也要允许其适当延长化解债务的时间，不可一刀切地要求全国各地均十年内化解完毕，并由此造成的地方财政金融风险。六是强化预算绩效管理，努力构建全方位全过程全覆盖的绩效管理体系，切实提高财政资金使用效益。

（三）促进地方经济发展是根本之道

经济决定财政。经济发展水平的高低与速度的快慢决定了地方财政的实力。要跳出财政来看待地方财政可持续性问题，从经济发展中解决财政可持续问题。通过大力招商引资、加快项目建设、完善营商环境、强化企业服务以及推动人才、技术、金融等要素深度融合等方式，促进地方经济发展，缓解财政收支矛盾，降低地方债务规模，增强地方财政实力，并以此构建起经济发展与财政可持续的良性循环。