农业科研事业单位科研项目经费的使用和管理

2019-01-08孙凯翟正

中国农业会计 2019年12期

孙凯翟正

引言

我国经济发展速度较快，特别是农业科研事业有了突飞猛进的进步，但是在注重加大科研投入的过程中，忽略了科研项目经济效益的衡量和基础管理工作，这样导致科研事业单位科研项目经费的管理工作与行业和国情需求极为不匹配。因此，对于农业科研经费的使用和管理水平的提升无论是对科研项目的有效运行，还是对我国科研事业的发展，以及对整个国家的科研学术氛围，培养创新型人才，提升我国的综合实力都有重要的作用。

一、概论

（一）研究目的及意义

1.研究目的。科研项目经费是农业事业发展的前提和重要物质保障，经费的额度和使用频次对项目的设立规模、进展、效果有着重要的作用。其投入的力度对科研人员的投入数量和质量有着直接的影响。加强对科研经费的使用管理，对资金的使用状况进行分析，对科研项目立项和进展都有重要的影响。科研项目经费投资巨大，只有提高利用率，才能够促进科学技术的转化，促进科研成果实现更多的经济价值。

2.研究意义。对农业科研事业单位科研项目经费使用和管理进行研究，有益于提升农业科研事业单位的运行和管理效能，对科研项目的有序进行给予充分的保障，助力科研事业实现更大的价值，为社会做出更突出的贡献，促进社会发展和国家的进步。

（二）文献综述

1.国外研究。西方国家对于农业科研经费研究要早于我国，起步早，研究相对形成了体系，有专门的机构负责管理，保证了科研资金的高效运用。在国家体制和机制保障之下，可以针对行业的发展趋势和发展特点不断调整科研经费投入的范围和力度，其研究的重点和中心在资金的管理和安全保障上，有相对较多的研究成果和经验。联合国技术发展署率先指出，国家的发展进程中处于初级阶段和中级阶段的，要重视科研经费的预算和使用的监管，加强对预决算制度的制定和管理。提出对科研事业单位科研项目经费管理的重要性。同时指出当前管理的薄弱环节是在预算的制定和执行上。Emerson0Henke（2001）研究的重点是西方国家的科研事业单位进行了详细的划分，主要是以其运作方式的差异进行区别的。一是受市场影响较大的事业单位；二是靠政府支持的农业科研事业单位，如其农业部下属的各个机构。他主张要重视财务的监督和监管，采用科学的管理办法和手段。JackDiamond（2002）认为，要从会计体系的整体管理出发，以权责为界定采用何种管理方法，从项目的立项审查开始，加强体系内部的管控，重视明确各相关部门的管理职能，以法律形式确定下来，并形成内外部监督的良好态势。TorbenSchubert（2009）研究的主要内容是西方国家对科研机构改革方面所采取的举措，指出为了全面促进农业科研事业的发展，许多国家采取了灵活有效的激励方式和方法。研究的对象是西欧国家的科研事业单位经费使用状况，提出有效的竞争机制是增加其活力的重要方法，从而提升科研基金使用的效能，通过网络监管的方式，对具体的项目金额和明细进行监管，使得资金的使用在相对公平、公正的环境下进行。

2.国内研究。我国研究人员针对社会主义市场经济的具体国情，结合我国农业科研事业单位经费使用和管理的状况，指出存在的弊病和症结，并指出解决问题的办法和措施。沈玉春（2002）研究的重点在科研事业单位项目经费管理的体制和机制上。在财务的核算和管理上主张要设置层级动态管理，加强对具体科研项目和工作的审核，特别是重视经济、利润上的衡量，实现全面的预决算机制，并坚决执行。郝芳（2005）认为，由于科研项目的经费投入巨大，所以在投入之前要全面衡量项目的价值和意义，挑选好项目进行资源的优化配置，特别是对于重大项目要实时跟踪，定期听取项目进展情况汇报，对不能够按照计划执行的，要追究相关责任人的责任。刘靖（2006）研究的主要内容在财政预决算制度的编制上，指出在编制之前要考虑到科研事业单位的特点，并建立科学、全面的核算体系。邹运彤（2006）对科研经费使用和管理的内容进一步明确。一是对农业科研项目的类别进行区分，对于不同资金使用方式的科研项目需要采用不同的财务管理办法。二是重视对国有资产的管理，特别是在硬件的采购上，要严格遵守相关法律规定，实行严格的招标采购制度，并将监督监管贯穿于项目申报、采购、运行、验收等各个环节，特别是要重视对科研项目经济价值的评估。三是对科研项目中经费结余的部分，要加强管理，保证国家的利益不受损失。建立科学、一体化的资金使用管理奖惩机制。韩春明（2007）首先将农业科研事业单位的性质进行了定位，主张要将其管理纳入到国有资产管理的体系当中。指出当前农业科研事业单位财务管理上存在的问题。即缺乏监管，责任目标不明确，财务管理方法和手段相对落后，管理制度和体制无法适应农业科研事业单位发展的现实需求，硬件设备相对落后，使用率低等问题突出。王志珍在全国政协会议上指出，我国科研事业单位经费管理有两大弊病。第一，科研经费重拨付、轻管理，相关部门协调较弱，使得资源重复消耗，造成不必要的浪费，科研成果转化率较低。第二，政府承担着出资和管理两方面的责任，缺乏第三方的监管，这样容易形成腐败的温床，造成资金流失。邱国明（2008）指出，我国科研事业单位重视资金硬件的投入，但是对于科学成果的转化较为忽视，需要从顶层设计上，建立整体的监督管理体系，促进体制机制改革。高玮，傅荣（2009）在对西欧、美国、日本的科研经费管理进行研究的基础上，结合我国具体国情和科技事业发展情况，提出建设创新型国家的总体战略构想。郑洁，周鹏（2011）研究的主要内容是科研事业单位经费管理制度，从制度的科学性入手，从资产管理的角度出发，对科研事业单位的固定资产管理提出有益的意见建议。

总体来说，国内国外许多学者都对科研项目进行了一定的研究，分别从政府、科研事业单位和项目本身出发，给予经费使用和管理的意见和建议，但是针对某一领域特别是农业科研事业单位的研究相对较少。通过国内外的研究也可获得一定的启示，即我国需要结合市场经济的具体国情，借鉴欧美先进的管理经验，建立全面的管理和保障机制，加快科研项目管理制度的改革，加强对科研经费的监督和监管。

三、新形势下农业科研事业单位科研项目经费的使用和管理存在的问题

（一）农业科研事业单位科研项目经费的使用存在的问题

1.科研经费使用缺少有效监管，滥用现象严重。科研项目经费通常要进行项目的立项和申报，申报后资金多为一次性投放到项目中，这样使得资金集中到某一项目中，对资金是否按照项目规划使用缺乏监管，使得资金滥用现象较为严重。特别是由于农业科研项目领域具有一定的专业性，投入资金的政府无法及时、准确地掌握该专业的进展情况，所以项目评价主要靠负责人的汇报。负责人支配经费的权力较大，容易滋生腐败的温床，容易巧立名目滥用资金。一些项目负责人会产生公款消费，虚开发票套取科研经费，或者将多余的设备租赁赚得个人收入，使得我国科研经费大量流失。这样使得原本应该专注于科研的人员价值观发生变化，不利于学术研究良好氛围的形成。这与我国现行科研项目资金管理的整体机制体制是有关系的，科研部门既是项目的申报方，又是项目的评定方，这样使得监督多为走过场，导致管理形同虚设。

2.科研经费未使用的部分缺乏跟踪，浪费现象严重。农业科研经费一般金额巨大，项目立项之前，为了保证项目的全面运行，通常使经费有一定的结余空间。项目验收之后，没有使用的科研经费多由项目负责人支配。现行的预决算制度中，如果有结余需要上报回收，并会缩小下次拨发的额度，所以，在具体项目运行中负责人为了维持额度，通常将经费想办法消费掉，这样便形成了许多不必要的开支，导致资金的浪费。在农业科研项目中，科学研究仪器等硬件设备耗费较大，许多项目实验室之间为了促使项目的科研经费能够全部使用，不与其他实验室共用，单独重复购置仪器，使得项目结束后仪器荒废，造成物资的严重浪费。

3.科研经费整体使用的效能较低。科研项目都有一定的周期，同时不能保证项目是否得到正确的结论和结果，特别是农业科研项目受到环境和政策的影响较大。这样导致科研人员工作拖沓，行为散漫，将时间白白消耗掉，很少潜心进行研究，使得研究结果的质量，经费利用效能不能够保证，使得投入与回报不成正比。此外，在科研学术界项目多为知名专家获得，重视专家声望大于项目本身，许多年轻的科研学者得不到激励，使得科研经费多为固有的知名专家获得，不利于科技的创新和经费使用效能的提升。

（二）农业科研事业单位科研项目经费管理存在的问题

1.科研人员缺乏成本意识，科研单位预决算制度形同虚设。在申请科研项目经费的过程中，科研人员重视选题的立项和内容，对科研的成本缺乏细致的核算，通常以约数或概数来统计总体的经费预算。在项目预算中缺少与科研相关的水电、差旅等费用的条目，项目所购置的设备没有作为固定资产计提折旧，导致在具体的科学研究过程中，费用直线攀升。科研人员重视项目是否达到预期效果，但是缺乏财务成本意识，缺乏相关的财务管理知识，认为只要是与科研项目的经费，必须批复。特别是在资金用途和报销流程上，科研人员在经费支出上较为随意，与财务管理的规则出现矛盾，导致经费利用效能较低。科研人员缺少对资金使用的规划和计划，漠视、不执行预决算制度，特别是对差旅、考察、咨询等费用，认为是理所应当，导致经费消耗过多。

2.科研经费管理缺乏科学的流程，缺乏有效的监督和管理。在科研经费管理上，农业科研事业单位缺乏相关流程和制度的规定。科研项目的申报和相应经费的管理分属科研部门和财务部门，二者经常缺乏有效的沟通，导致信息不对称。在项目正式立项之前，都是由科研部门进行申报的，而经费拨付后才转由财务部门管理。财务部门和科研部门的专业分属两个领域，财务部门需要编制项目运行的资金规划，并制定预算。在项目的研究过程中，科研部门通常先入为主，认为经费主要是凭借科研部门申请来的，财务部门只是做好相关服务，经费可以随意支配，而财务部门秉承为农业事业科研单位负责的态度，需要遵循相关法律法规，严格执行相关制度。这样两个部门缺乏沟通，导致项目和经费管理脱节，使项目运行的效率降低。此外，我国在科研经费的管理上缺乏完善的法律法规，虽有一定的规章，但是缺乏系统的界定，不利于敦促科研项目负责人履职尽责。

3.科研项目验收缺乏科学的绩效评价和经费管理评价机制。在科研项目验收的过程中，重视科研成果和科研成果的转化率，对于项目在整个运行过程中经费的使用状况缺乏评价和评定。财务部门重视单笔经费支出是否合法合规，但是对于项目运行状况和经费使用之间的效能，缺乏科学的评价。在验收过程中，验收单位多是科技部门，缺乏财政拨付部门和审计部门对项目整体运行的评价，利益相关方验收，不利于评价结果的全面性和科学性。我国一些城市在科研项目结束后采取第三方审计的方式，但是第三方多为中介，其不具有决策能力，所以其评测效果缺乏公信力，审计结果有待考究，有时浪费了人力财力。

三、农业科研事业单位科研项目经费使用和管理对策研究

（一）农业科研事业单位科研项目经费使用的对策

1.完善科研经费管理制度，加大惩处力度。在科研项目中要设立各个经费使用环节的责任人，完善经费管理制度，并严格执行，对于漠视制度和规章的，给予严厉惩处。对于科研的进度和经费使用情况进行定量的责任划分，对于违法行为毫不姑息，坚决杜绝公款私用，巧立名目现象的出现。加强对科研工作人员的相关教育，并时刻竖立高压线，对于违法犯罪行为严厉惩处、毫不姑息。

2.营造公开的经费使用环境，加强内部监督。农业科研单位在经费的使用上要秉承公正、公开的原则，促进经费使用程序的规范、透明。在经费的申请、审批上要设立多人审核的模式。对于科研业务工作得到的发票，要经过该业务的主要领导审批，设定资金限额。对于金额较大的支出，要通过集体审签或表决的方式，才可批复，进入财务流程报销。在报销之前要以集体审签表履行报销程序，签字就需要承担相应的责任。在内部监督上，要加强成本控制和管理，定期到科研部门进行资金使用情况跟踪，定期进行审计，避免违法违规事件产生。

3.结合科研项目实际探索具体的成本核算办法。农业科研事业单位的科研项目具有一定的特点，需要结合农业科研经费消耗的方式、方法，建立成本核算制度，对项目中的各关键点可能带来的收益进行评测，合理调配资金，实现自由的优化配置。对于浪费资金、取得效益较少的项目坚决剔除。农业科研固定资产占用较多资金，要对实验室、设备等根据具体的损耗情况计算折旧，并计入成本中，科学合理地对项目经费支出进行评测，制定差旅、咨询、办公用房等一系列标准，严格控制经费支出，对于与科研工作无关的内容坚决取缔。

（二）农业科研事业单位科研项目经费管理的对策

1.严格执行预决算制度，加强对科研人员的成本意识教育。要制定严格的预决算制度，保证科研项目的经费管理执行到位。强化审计制度，对不能按照预决算制度执行的给予惩处。维护预决算制度的权威，对于经费使用的内容、范围、标准进行严格界定，超过规定范围的坚决不予报销。根据农业科研项目的具体情况，制定具体的财务管理制度。加强对科研人员的成本意识教育，将成本管控情况纳入到科研人员的绩效评定中。将成本控制情况依据科研人员的工作内容进行量化，责任到人。

2.搭建财务部门、科研部门有效沟通桥梁，捋顺经费管理流程。加强科研部门和财务部门的沟通协调，无论是在申请项目之前，还是在资金计划的制定，在具体的经费使用过程中，都要促进两部门之间的沟通，从而制定科学、全面、完善、统一的经费管理制度和流程。严格遵守国家对科研经费使用的法律和法规。两部门相互监督和监管，及时找到在经费管理过程中存在的问题，及时整改。建立财务管理信息化平台，提升财务管理的效率和水平。在财务审批、财务管理的过程中，及时与项目负责人沟通，对项目资金运行状况进行实时跟踪、统计，及时为科研部门提供财务数据，促进其管理方式效能的提升，保障科研经费的使用与项目的计划相匹配。

3.建立健全农业科研项目经费监管评价体系。建立一体化的科研项目监管、评价体系。在监督监管上，要加大监管力度，特别是对巧立名目、铺张浪费的要严厉追究和查处。定期对科研项目的资金使用状况进行检查和审计，对固定资产进行有效统计，并合理制定资产管理办法，促进所有资产发挥最大效能，对无故闲置的固定资产及时处置，并通报相关责任人。在农业科研项目验收过程中，要集中政府、科研单位、财务、审计等相关部门，联合对科研项目进行评定。不仅重视项目的研发成果，更将经费使用状况作为考核的重要内容，对于结余的资金妥善处置，并制定科学的科研资金额度分配办法，以项目为单位，结合市场、社会具体形势，不仅仅以科研单位历年资金使用状况作为唯一参考。