财政项目全过程预算绩效管理机制研究

胡 兵

预算绩效管理是现代政府管理的必然趋势,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。自2003年中共中央在《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要“建立预算绩效评价体系”以来,我国预算绩效管理从无到有,有序推进。以推行预算绩效评价为切入点,财政预算管理逐步从以前的“分钱管钱”模式向“管钱又管事”、重视“产出和结果”的模式转变。2015年,财政部下发了《关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》（财预〔2015〕43号）和《中央部门预算绩效目标管理办法》（财预〔2015〕88号）,首次要求将中央部门预算管理的全部资金纳入绩效目标管理,“未按要求设定绩效目标的项目支出,不得纳入项目库管理,也不得申请部门预算资金”,标志着我国预算绩效管理进入了实质性改革阶段。2018年,中共中央、国务院印发了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》,提出要“加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”,进一步规划和构建了今后预算绩效管理的目标、方向和思路,预示着我国预算绩效管理步入更加崭新的阶段。

虽然目前我国预算绩效管理已经迈出了实质性步伐,但在预算绩效管理实践中还存在一些突出问题,如绩效理念尚未真正建立、预算绩效过程管理还比较粗放、绩效评价结果与预算分配挂钩机制尚未建立等。特别是目前尚未建立一套科学合理的全过程预算绩效管理运行机制,直接影响到预算绩效管理的实施效果。因此,建立一套切实有效可行的全过程预算绩效管理运行机制,显得尤为迫切。鉴于财政项目预算在整个财政预算的地位及其在预算绩效管理中的重要性,本文拟对财政项目全过程预算绩效管理运行机制进行分析研究,探讨建立和完善财政项目全过程预算绩效管理机制的思路。

一、财政项目全过程预算绩效管理内涵

财政项目全过程预算绩效管理是要通过设计科学、规范、合理的绩效目标、绩效评估、绩效监控、绩效评价、结果应用等管理流程,构建事前事中事后绩效管理闭环系统,达成财政项目预算绩效管理的目标。科学、合理、有效的预算绩效管理运行机制是保证财政项目全过程预算绩效管理实施的前提,而建立科学、合理、有效的预算绩效管理运行机制又必须要以财政项目预算绩效管理的最终目标为出发点。财政部发布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》中,定义“财政支出绩效评价（以下简称绩效评价）是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价”。从以上内容看,目前我国对预算绩效管理的最终目标是定位在“3E”,即经济性、效率性和效益性。但在现阶段我国财政预算管理实践中,财政项目预算绩效管理往往关注的是“产出和效果”,强调“结果导向”,即只重视财政项目的效率性和效果性,将主要精力都放在事后评价方面,忽略了事前评估,特别是事前的经济性评估。为此,建立科学、合理、有效财政项目预算绩效管理运行机制的前提,首先是要回到预算绩效管理目标的本源。

财政项目预算绩效管理的最终目标是要实现财政项目的经济性、效率性和效益性,因此,其全过程预算绩效管理运行机制也必须围绕这个目标来建立。具体来说,财政项目的经济性、效率性和效益性应包括以下几方面内容：

1.经济性。主要包括项目资金的取得和使用是否节约,项目人力资源的取得及配置是否恰当,项目设备、物资材料的取得及消耗是否节约,项目资源取得和配置在时间消耗上是否适当,项目资源的取得、使用和管理是否合理,项目资源取得的机会成本如何等。

2.效率性。主要包括组织项目采购活动的效率,组织研发、生产等技术活动的效率,组织筹资活动的效率,项目计划、控制等管理活动的效率,项目的安全、风险管理的效率等。

3.效果性。主要包括项目的目标是否适当、相关及可行,项目达到既定目标或实现预期经济和社会效果等情况,实现既定目标所采取的程序和方法的合法、合理性,以及对有关政策、计划、预算、程序、合同等遵循情况,项目未能及时达到既定目标的原因等。

二、财政项目全过程预算绩效管理运行机制分析

根据财政项目预算绩效管理的“3E”目标,结合目前我国预算绩效管理的实践,财政项目全过程预算绩效管理运行机制应主要包括如下环节和流程。

（一）财政项目立项申报

立项申报是财政项目全过程预算绩效管理的起点,主要是对拟申报的项目进行可行性分析,提出项目目标任务、成果及资金预算。

当前财政项目立项申报主要是项目单位完成,大部分是由项目单位根据职责需求自行申请,也有的是政府部门特批或定向委托的项目,由项目单位履行申报手续。目前,财政项目立项申报还存在不少问题,如项目单位的“要钱”思路还没有根本改变,申报资料不实的情况普遍存在,申报信息不对称,竞争性申报机制未完全建立,“特批”或定向项目还为数不少等。这些因素都会对项目可研质量及预算合理性等产生影响。

（二）确定财政项目预算绩效管理目标

设置预算绩效管理目标是财政项目全过程预算绩效管理的最基础一环,对预算绩效管理的最终效果有着至关重要的影响。主要是要按照“3E”原则设置各项预算绩效评价指标,做到指标结构合理,定性定量适当,并易于后续的检查评价。

目前,财政项目预算绩效评价目标一般是由项目单位自行设置,然后随项目申报书上报财政部门,财政部门经过审核后随同项目预算一同批复下达。但在实际工作中,还存在指标数量过少,指标结构不合理,个性指标不突出,过于追求量化指标,单纯偏好易实现指标等问题。特别是经济性指标设置过少,直接影响到后续项目绩效评价的结果。

（三）开展事前绩效评估

进行事前绩效评估是财政项目全过程预算绩效管理的关键环节,直接影响到预算绩效管理的成败。主要是要根据财政项目立项文件及设置的预算绩效管理指标,对财政项目的经济性、效率性和效果性进行事前评价,以确定该项目能否立项以及预算额度。

在目前管理实践中,财政项目事前绩效评估主要是由财政部门组织或由财政部门委托主管部门或第三方机构进行项目评审。但由于评估力量及时间的限制,还没有做到项目事前绩效评估全覆盖,评估结果主要是向财政部门或主管部门提供,评估过程的透明度不够,且项目是否立项及其预算额度的最终决定权还是在财政部门或主管部门手中。出于部门利益和行业利益的考虑,事前绩效评估在某种程度上只是在履行项目审批程序和手续而已,以达到要到钱、多要钱的目的,未能发挥其应有的作用。

需要特别强调的是,财政项目事前绩效评估不充分一直是困扰财政项目预算管理的难题。实际上,我国长期以来出现的虚假申报财政项目、套取财政项目资金、财政项目资金支出不合理、财政项目资金节余较大等问题,与财政项目事前绩效评估不充分高度关联。比如,如果一个项目分配的预算过大,在项目执行过程中资金就不好开支,于是就会出现两种情况,一种是为了满足项目预算执行要求想办法把钱花出去,就自然可能会出现套取项目资金、资金开支混乱等现象,否则这钱就花不出去；一种是按照项目的实际支出列支,结果就会钱花不出去,产生项目资金结余。显然,不论是出现那种结果,都是与财政项目预算绩效管理目标背道而驰。

（四）实行绩效运行监控

对预算绩效管理目标执行情况实施监控是财政项目全过程预算绩效管理的重要环节,也直接影响到预算绩效管理的效果。

目前对财政项目的绩效运行监控开展的工作比较有限,项目主管部门只是要求定期不定期上报相关指标执行情况,并无实质性的监控举措。通常财政部门和主管部门往往重点会关注财政项目预算执行情况,而对其他绩效指标不太关注,少有发生对财政项目绩效指标及预算进行调整的情况。

（五）开展财政项目绩效评价

进行绩效评价是财政项目全过程预算绩效管理的中合环节,有着牵一发而动全身的作用。主要是根据设定的绩效目标,对财政项目经济性、效率性和效益性进行全面客观的评价,以反映财政项目最终的绩效成果。

财政项目绩效评价虽然是一种事后评价,但其提供的绩效信息具有唯一性,对于改进政府管理决策,完善预算分配机制,无疑起到非常重要的作用。同时,通过借助绩效信息,也可以有效完善绩效目标、事前绩效评估和绩效监控机制,提高财政项目全过程预算绩效管理的效果,这也是我国为什么以绩效评价为切入点来开展预算绩效管理的主要原因。目前,财政项目绩效评价主要是委托主管部门进行,采取自评和外部评价相结合的方式,评价结果报送财政部门。受评价主体、人力等因素的影响,当前财政项目绩效评价还存在评价程序标准不统一、评价指标可比性不强、指标分值设置不合理等诸多问题,评价结果往往表现成绩的多,反映问题的少,与全面客观评价的要求还有不少差距。

（六）绩效评价结果运用

绩效评价结果运用是财政项目全过程预算绩效管理效果的最终体现,也是最具决定性的环节。绩效评价结果运用的要议在于评价结果要与预算分配调整相挂钩,根据绩效评价结果分配或调整预算,确保财政项目预算的合理性,提高财政项目资金使用效果。绩效评价结果再客观公正,如果不能得到充分运用,也毫无意义。目前,虽然财政项目绩效评价报告如数上报到财政部门和主管部门,但财政部门对绩效信息主要还是关注预算执行情况及项目支出的规范性,对其他绩效信息无暇关注。因此,绩效评价信息的利用也主要仅限于汇报交流、加快预算执行、规范项目资金支出等方面,对预算分配及调整决策影响非常有限,还存在较大的运用空间。

三、完善财政项目全过程预算绩效管理机制的对策建议

从以上分析不难看出,虽然我国目前从政策层面已建立起财政项目全过程预算绩效管理的基本框架和运行机制,但在具体实施过程中还存在诸多问题,距离真正的实施落地还有很大的差距。应该说,财政项目全过程预算绩效管理是一项涉及方方面面的系统工程,既涉及到宏观层面,又涉及到微观层面,同时又涉及到多方利益主体,为此必须采取一系列行之有效的保障措施,才能真正完成构建科学、合理、有效的财政项目全过程预算绩效管理体系的使命。

（一）切实厘清各方主体权责

预算绩效管理涉及到多方主体,要按照各自职责,明确各方主体权责,充分发挥各方主体的作用,形成合力。特别是各方主体要真正摒弃利益博弈思维,彻底转变观念,切实履行好各自的职责。一是财政部门要发挥好牵头部门的作用,把主要精力放在顶层设计、统筹规划、政策制定、检查监督、绩效评价结果运用等方面,不直接经办具体事务,避免既当“裁判员”,又当“运动员”。主管部门要严格按照相关政策规定,落实预算绩效管理的日常各项具体工作。二是项目单位要如实进行项目申报,按要求执行项目预算,按时完成项目任务,并提供真实可靠的绩效信息。三是要充分落实人大部门预算权力,发挥人大权力机关的作用。

（二）强化事前绩效评估机制

一是从政策层面明确所有的财政项目必须进行事前绩效评估,重点论证立项的必要性、投入的经济性、绩效目标的合理性、实施方案的可行性及筹资的合规性等,对没有实行事前绩效评估的项目,一律不得安排预算。特别是要按照“3E”原则严格审核项目预算,做到精打细算,保证项目预算真实合理。二是从政策方面要求必须通过第三方机构进行事前绩效评估,第三方机构必须通过招标方式确定,且纳入诚信体系管理。对出现问题的第三方机构,取消评估资格,予以公开曝光,并记入诚信档案。三是对事前绩效评估的结果原则上必须采纳,对没有采纳的,财政部门要专门说明原因,并对相关各方公开。

（三）加强绩效评价及其结果运用

一是从制度层面保证所有的财政项目必须进行绩效评价,对没有进行绩效评价的项目,不得结题验收,后续也不再安排预算支持。二是完善绩效评价指标体系,提高绩效评价结果的科学性和准确性。三是规范绩效评价结果报送流程,财政项目绩效评价结果应先汇总到主管部门,由主管部门报送到同级财政部门,再由财政部门报送到同级人大部门。四是建立绩效评价结果运用机制,要求对所有财政项目,主管部门、财政部门及人大部门必须出具绩效评价结果运用意见,没有出具意见的,不予批复项目决算。

（四）建立信息化管理平台

财政项目预算绩效管理涉及的信息量巨大,管理流程环节较多,工作时效性极强,如果不建立一套综合的信息化管理系统,实行全过程绩效预算管理将是一个不可能完成的任务。为此,一是以财政项目库为中合构建覆盖预算绩效管理全过程的信息管理系统,包括财政项目立项、项目预算绩效管理目标确定、事前绩效评估、预算批复下达、绩效监控、绩效评价及结果运用等各流程环节,形成一套科学合理、全面覆盖、相互牵制、运行高效的一体化财政项目预算绩效信息管理系统。二是充分运用大数据等网络技术,提供丰富的、多样化的绩效信息,为项目各环节预算绩效管理提供数据支撑,藉以持续改进和完善项目预算绩效管理体系。三是实现相关绩效信息数据在中央、地方及项目预算单位之间的互联互通,实行相关绩效信息数据共享,全面提升预算绩效管理的效率和效果。

（五）全面实行项目预算公开

国内外预算管理实践证明,实行预算公开是提高预算绩效管理水平的重要方法和手段。近年来,我国在预算公开方面取得了长足的进步,但是也一直存在公开内容不全面、不细化,公开时间滞后等问题。为此,必须进一步加大预算公开力度,切实提高项目预算透明度。一是逐步扩大项目预算公开范围,细化公开内容。凡是非涉密财政项目,不论是哪一级预算,都要全部公开,同时要公开到类、款、项、目,让阅读者看得明白,真正起到监督的作用。二是深化公开内容。不仅要公开项目预算基本信息,如项目名称、预算金额、项目具体承担单位等,还要公开项目的绩效目标等绩效信息。三是探索研究事前、事中、事后公开机制。逐步做到项目预算不仅只在批复后公开,还要求在批复前公开,在项目完成后再公开,全方位接受公众监督。四是要加强检查监督,确保预算公开内容和程序执行到位。

（六）探索实行法制化管理

国外实践证明,立法手段对于提高预算绩效理念,督促预算绩效管理各项措施的实施等,起到了很好的作用。当前,我国预算绩效管理已有地方立法,还没有中央立法。鉴于目前财政项目预算绩效管理各项政策制度难以有效实施的现实,积极推进法制化建设不失为加强财政项目预算绩效管理的有效手段。一是积极开展相关立法研究,尽快把预算绩效管理立法纳入政府管理立法框架。二是在总体思路上坚持循序渐进的原则,充分借鉴国外发达国家的经验,同时也要充分考虑我国的政治制度和行政体制,不追求一劳永逸。三是在内容上重点关注实际过程管理中各项程序、流程及其实施效果,以及检查监督、问责等要求,确保立法务实高效,易于操作。