地方税体系的国际比较与借鉴

张俊清

为适应社会主义市场经济发展的需要,我国于1994年进行了分税制改革,基于中央和地方二者事权的划分,我国的税收按照收入的归属划分为中央税、地方税和中央地方共享税,基本形成了地方税收体系框架。财政是政府进行资源配置的主要方式,是国家治理的基础和重要支柱。随着社会的发展和政府职能的转变,分税制改革不彻底引起的种种弊端开始显现,以营业税改增值税(以下简称“营改增”)为导火索,我国近年掀起了新一轮的财税体制改革浪潮。西方国家对地方税收体系建设进行了长期的探索和改革,积累了丰富的经验,形成了相对完善的地方税体系,这些成功的经验值得我们借鉴和学习。

一、国际地方税体系模式

根据税权划分形式的不同,国际分税制有三种模式,即中央集权型模式、地方分权型模式和中央集权与地方分权相结合的混合型模式。

（一）中央集权型模式

中央集权型模式的基本特征是中央政府拥有立法权和基本的管理权,地方政府只有极少量的税收征管权或执法权,如税率调整权和税收减免权等。设置一套征管机构,由中央到地方实行直线式管理,税款的所有权归中央政府,地方政府的财政收入通过中央政府的转移支付来维持。其代表国家有法国、英国等国。比如法国政府分为中央、大区、省和市四个层级,税权主要集中在中央政府,地方政府拥有的权力较少。法国税种的主体是中央税,中央税税种多,包括所得税、关税、增值税、消费税等；地方税种少、税权小、收入规模占比较小,主要包括居住税和财产税等。

（二）地方分权型模式

地方分权型模式的典型特征是税权高度分散,无论是中央政府还是地方政府都拥有较大的税收立法权和税收管理权。这种模式常常被联邦制国家所采用,其典型代表国家有美国、加拿大、澳大利亚等国。比如美国的政府层级分为联邦、州和地方三级,通过立法明确了各级政府的事权和财权,税收的立法权、征管权和税款所有权在中央与地方之间进行明确划分,联邦各级政府税收都可以由本级支配,地方政府税收收入具有独立性和稳定性。但地方税种的开征和停征由联邦最高法院决定,地方政府受联邦法律的严格监管。美国的税种按政府层级划分为联邦税、州税和地方税等独立体系,各层次政府各自获得自身的稳定税收,同时对主要税种采取税源分享政策。财产税是美国地方政府的主体税种,占地方税收总额的70%以上；销售税是州政府的主体税种,占税收收入的40%以上；社会保障税、公司和个人所得税是联邦政府的主体税种,在联邦政府的税收收入中占较大比重。

（三）混合型模式

混合型模式的特征是税收立法权在中央,但地方政府在不违背中央法律的前提下,可以根据当地具体情况出台本地区的税收法律,这种模式实行中央适当集权与地方分级管理的有机结合。日本、德国是这种模式的典型代表。比如日本是中央集权的多行政层级国家,实行中央地方分级管理的税收体制,税收按照中央、都道府县和市町村三级课征,与主要发达国家一样,采用以直接税为主体的税制结构。日本税制的基础是宪法,非经法律规定,不得开征新税或修改现行税制。日本税收管理层次清晰,税法由国会制定,内阁为实施税法而制定政令,都道府县和市町村等各级地方政府根据政令制定地方条例。地方有独立管理地方税种的权力,地方税种的设立只限于《地方税法》规定税种,不得随意设立其他税种。当地方政府出现收不抵支情况时,需经地方议会讨论通过,报经中央政府批准,方可在法定税种意外开征普通税种。在税收征管上,三级政府都有自己的税务机构,各自征收本级政府的税收。

二、地方税体系建设的国际经验借鉴

（一）健全税收税收法律体系

完备的地方税法律体系是地方税划分和征管的有力保障。美国通过联邦《宪法》规定三级政府各自拥有独立自主的地方税体系,能根据本区域实际情况行使税收立法权和征管权；日本也通过制定《地方税法》,以法律形式对日本的地方税体系加以规定,其他国家的例子不再一一列举,这些国家的先进经验说明税权划分的法制化和规范化有利于保证各级政府的税权和税收收入的稳定性,有利于地方税收体系正常运行。

（二）坚持中央主导的集权与分权相结合模式

通过研究,我们不难发现,世界各国在地方税体系建设中都考虑税权的集中于分散相结合。主要税种的立法权集中在中央,同时给予地方部分税权,而且世界各国政府都在不断推进税权下放的改革进程。由于我国是单一制国家,采用地方分权的税权划分模式是不现实的,但我们可以借鉴日本的先进经验采用中央与地方适度分权的混合模式,适当下放部分税权,以调动地方政府的积极性。

（三）科学合理划分事权

科学合理地划分事权和支出责任是完善分税制的关键所在。只有按照法律规定合理加以划分,才能理顺政府间的分配关系,而且事权的划分必须上升到法律层面加以解决。发达国家普遍通过法律形式对各级政府的事权加以规定,以使各级政府有法可依。当各级政府的事权确定后,再根据各个税种的特点和性质加以划分,通过法律形式赋予各级政府相应的税权,保证各级政府事权和税权相匹配。

（四）合理选择主体税种

发达国家的主体税种包括财产税、商品劳务税和所得税,一般采用双主体税种,特殊情况下会采用三主体税种。进行税种设计时一般都进行了主辅税种的设计,其中主体税种起到稳定地方税源的作用,而辅助税种是有益补充。在主体税种的选择上,大部分国家首选财产税,这是因为财产税具有税基广、税源稳、征税成本低、便于地方政府征管等原因。作为税权相对集中的国家,我国可借鉴日本的做法,将财产税和所得税作为地方税体系的双主体税种,对地方税体系加以构建。