高校内部控制存在的问题及解决办法

2019-01-08李兆祺金传一

中国农业会计 2019年6期

李兆祺金传一

一、高校内部控制制度建设现状

随着我国高校在师生规模、办学层次、经济实力等方面不断发展,运行目标多样化、组织结构复杂化、资金来源多元化、财务管理新型化,已经成为现代高校的基本特质。办学自主权不断扩大给高校发展创造更多空间的同时,也造成了组织权力失衡、异化和内部控制失灵等问题,使得高校在预算管理、科研经费、基建后勤和校办企业等方面存在巨大的潜在风险。自从财政部颁布《行政事业单位内部控制规范(试行)》(以下简称《规范》)以来,各高校内部控制建设取得了初步成效,但是在实施《规范》过程中,仍暴露出各高校内部领导重视程度不够、认识程度不到位、职责分工不明确、实际执行不顺畅等问题。在深入贯彻落实党的十八届四中全会所提出的“针对易滋生腐败的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权,定期轮岗,加强内部控制制度建设,将权力关进制度的笼子里”精神基础上,根据《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会【2015】24号),各高校应明确下一步内部控制建设的任务分工、建设思路和建设时限,并指明建设重点,对高校开展内部控制建设提出了明确要求,也给高校加强内部治理、强化履职能力提供了良好的外部契机和内部环境。

二、高校内部控制制度建设存在的问题

通过对本省内多所高校发放内部控制现状调查问卷,并基于问卷数据进行分析汇总,可以发现各高校内部控制制度建设方面存在许多共性问题,如单位层面组织架构设计不合理、运行机制不健全、职责分工不明晰、信息系统不完善,以及业务层面制度缺失、制度设计不完善、制度执行不到位等。

（一）组织架构设置中未能形成权力的有效制衡

高校在设置各部门岗位职责的过程中,业务运行的管理部门同时负责业务的决策与实际执行,难以形成业务运行中权力的有效分离与制衡,从而造成业务管理部门难以科学合理地履行管理职能,容易产生管理漏洞和工作不足,也会导致部门及人员职能不清,权责不清,同时也增加了业务运行过程中的舞弊风险。

例如,某校在招标与采购业务中,国有资产管理处为实际的业务管理部门,主要负责与上级校领导沟通、办理相关的采购申报审批等事项,同时国有资产管理处负责家具、设备、维修服务等采购及招标工作,业务运行的管理部门同时负责业务的决策审批与实际执行,难以形成业务运行中权力的有效分离与制衡。

（二）权力运行过程中监督管理机制不科学

高校监督机构尚未有效参与到业务的实际运行之中,以事后监督为主,缺乏事前监督、事中监督、事后结果评价的全过程监督机制,难以有效形成及时发现问题,合理规避风险,严格落实整改措施的工作机制,以减轻损失,降低影响。尚未成立风险评估工作小组,未制定明确的定期评估制度,风险评估周期不明确,从而造成不能及时发现并纠正内部控制风险,容易产生管理漏洞和工作不足。

例如,某校设立审计部门,其目的在于履行内部监督检查职责。但在实际运行过程中,审计部门并未将监督职能纳入业务执行的具体环节,只能做到定期例行业务检查或者经济责任审计,只发挥了事后监督职能,未能履行全过程监督机制。

（三）内部控制体系建设存在制度缺失，未涵盖全部业务

目前《规范》主要围绕预算、收支、采购、工程、资产、合同六大基本经济活动建立内部控制制度,没有包含高校全部的经济活动和部门,例如科研部门是当下经济活动发生最频繁的部门；审计部门也肩负着对高校内部各部门经济监察的重要使命,所以内部控制制度的建立还应包括高校的规划、招生、人事、教务、科研、学生管理、审计、信息技术、评价和监督等其他业务活动,构建高校内部控制建设的全面业务体系。高校各部门在执行各项经济业务或者管理服务的过程中,都要以制度化的业务规范或者流程化的操作规程作为标准来参照办理,因此,内部控制制度体系的完备与否,直接影响到高校内部日常工作的效率与成果。现实情况是,各高校制度建设存在缺失,许多业务并没有成文为可执行制度,而已经颁布实行的制度也存在诸多不合理之处,或规定得笼统模糊,或设计得不符合实际,过于理想化。即便制度层面完备合理,但在实际执行过程中也形同虚设,得不到有效执行,成为一纸空文。

例如,某高校在合同管理制度方面,存在合同管理制度缺失的问题,具体表现为：缺少合同策划具体制度,缺少合同调查具体制度,缺少合同谈判具体制度,缺少合同拟定与审核具体制度。这些制度的缺失不利于合同的日常管理和绩效考评,可能导致合同的签订以及履行无法做到合法合规,校方无法对合同管理进行有效监督与评价等。

（四）内部控制信息系统的建设不健全

信息系统是提高业务执行效率,加强内部控制的重要手段。随着信息技术的不断发展,将信息技术与内部控制相结合已成为一种必然趋势。各高校对于内部控制信息化仍没有引起足够的重视,在各项业务活动中仍然存在不少人为因素的影响,没有减少自由裁量权的使用,也没有将内部控制固化在信息系统中,形成程序化、常态化。而已经运行的各业务部门的信息系统之间没有形成系统对接,信息交互闭塞,各系统间没有实现信息共享,犹如一座座“信息孤岛”,导致各部门沟通存在滞后性。

例如,某高校国有资产管理部门都有一套针对家具和仪器设备的管理信息系统,负责国有资产的登记、维修、报废管理。而高校财务部门的账务处理系统中同样含有固定资产模块,负责记录固定资产的原值及历年折旧情况。由于两套系统关注的侧重点不同,可能会导致资产账实不符,对账困难等问题,因此迫切需要财务部门与资产部门建立信息系统对接,争取达到数据同步。

（五）业务归口管理部门职责不清

归口控制是指按照高校内部各个业务的属性,将同类型的业务交由相关部门或岗位进行管理,有利于设计出规范的管理制度和实施细则对类似的业务进行流程化控制。归口部门对同类型业务属性熟悉并具备专业性基础,可以大幅提高管理效率。但各大高校目前业务归口混乱不清,同一业务可能存在多个归口管理部门,这导致各部门之间互相推诿,职责不清,也加长了审批流程,使工作效率下降。

例如,某高校的采购工作分散在各个业务处室,信息与设备管理处负责高校教学行政电子仪器设备的采购及招标工作；图书馆负责高校纸质及电子图书的采购及招标工作；基建管理处负责高校基本建设工程等项目的采购及招标工作；国有资产管理处负责家具、维修等采购及招标工作,无法做到统一归口管理,难以有效规避采购管理风险。

三、高校内部控制现存问题的原因分析及解决对策

针对上述高等学校内部控制现存的问题进行深入分析,主要可归结为以下几个原因；首先,内部控制建设牵头部门责任归属不清,学校内部负责具体实施工作的牵头部门一直无法确定,审计部门、财务部门、党政办公室等相关部门都可以作为内控建设的牵头部门,但由单个部门作为学校全面业务内控建设的牵头部门,在现实工作中难度很大,因此一直无法确定牵头部门；其次,学校各基层职能部门对内部控制的认识不足,长期以来已经适应了传统的工作程序,习惯以“人治”代替规章制度的约束,导致了内控制度的缺失；最后,是最重要的一点,学校领导班子对内控建设工作没有引起足够的重视,学校领导将主要精力用于提升教学质量和科研,忽视了学校内部潜在的风险,而学校领导层面的不重视也使得学校基层各部门在内控建设工作中人浮于事,工作无法顺利推进。

为了进一步完善我国高校内部控制体系的建设,解决现有高校内部控制体系建设方面存在的问题,笔者建议可以采取以下措施。

（一）组织架构层面优化设计

组织架构作为单位层面内部控制的有机组成部分,也是整个内部控制体系的根基所在。明确内部控制组织架构,包括成立以党委书记或校长为组长的内部控制建设领导小组、内部控制工作小组,明确内部控制牵头部门的职责权限,从高校领导层面提高对内部控制建设的重视程度,确保内部控制建设顺利有效自上而下地推进。建立跨部门协调管理机构,例如预算管理工作小组、采购管理工作小组、内部控制监督小组等,以促进业务顺利推进。改善业务执行职责定位,具体包括但不限于：明确预算管理工作小组与校长办公会的职责分工；建立健全采购与招标办公室,对采购业务进行归口管理；合理设置资产业务归口管理部门,明确国有资产处的部门及岗位职责。明确各部门及岗位的职责权限,确保业务顺利推进,权责明晰,以便于追责及绩效考评等工作顺利开展。

（二）权力运行时注重三权分离

运行机制的核心是决策、执行与监督三权分离,以保证权利相互制约和有效运行。建立健全领导班子集体研究、专家论证和外部专业技术咨询相结合的议事决策机制,充分实行民主集中制原则,杜绝以往存在的“一言堂”现象。涉及金额巨大的经济业务决策,必须依照集体决策的方针来进行决定,是否属于重大业务的认定标准也应该做到有法可依,有章可循,将标准形成制度,严格遵照实施。加强业务执行申请机制,明确申请执行事项,确保决策与执行分离；加强预算执行控制,定期统计预算执行统计数据,合理确定执行进度；加强预算执行绩效评价,提高资金使用效益。细化纪检监察与审计处的监督检查职责,将纪检监察与审计处的监督职能纳入业务执行的具体环节,充分发挥其专门监督职能。

（三）完善内部控制信息系统建设，推进系统间数据对接

随着信息时代的到来,高校内部控制建设也要与时俱进,需要将高校内部各种经济业务嵌入到信息化的系统中,建立健全内部控制管理信息系统,完善预算管理信息系统、采购管理信息系统、资产管理信息系统、合同管理信息系统等。尽量减少人为因素对各项业务的影响,提高办事效率,减少人为疏忽差错。在设计各业务信息系统的过程中,要充分考虑高校的实际情况,以高校内部已经实行的内部控制准则为准绳,确定各项业务的审批权限及审批流程。在建立起各项信息系统后,要加强各系统间的数据交换,完成系统对接,使得各系统间形成充分的结合,充分发挥信息的流动性特点。

（四）明确关键岗位职责分工

高校应切实结合自身的业务性质和管理层级,遵循决策权、执行权、监督三权分立的要求,科学地设计各项业务的关键岗位,主要包括预算编制、预算审核、决算编制、绩效评价、票据管理、采购管理、验收管理、资产保管、合同审查管理、档案管理、信息系统管理、内部审计等管理岗位。确定各关键岗位后也要做到定期轮岗,按照各高校人员编制情况,可以实施部门内部轮岗或者部门间交叉轮岗。明确的岗位职责分工,能够确保不相容岗位相互分离、相互制约和相互监督,确保申请与审核审批、执行、信息记录、监督等岗位相分离。

（五）以预算管理为主线，以资金管控为核心

在建立适合高校实际的内部控制体系过程中,应着重发挥预算管理主线作用,围绕预算编审、预算批复下达、预算执行、预算追加调整、决算和绩效考评等环节,有效衔接收支、采购、工程建设项目、资产管理、合同管理业务,深入解决不同业务制度之间的矛盾。高校在内部控制设计优化过程中,应着重围绕资金管控,结合高校组织架构实际,明确各类支出事项在包括涵盖范围、审批权限、审批标准、审批单据等在内的管控细则,在确保各项资金使用合乎规范基础上,严格控制资金支出情况,进一步提升资金使用效率效果,提高内部治理水平。