东北新经济如何破局

张强　高柏

[关键词]新结构经济学 东北发展 供给侧结构性改革

问题缘起与新结构经济学的视角

十八大以来，中共中央做出中国经济发展已经进入新常态的判断，强调要推进供给侧结构性改革。十九大更是指出中国经济要由高速增长转向高质量发展，加快建设现代化经济体系，培育新的经济增长点、形成经济发展的新动能。在这个数据成为重要生产要素的时代，以物联网、大数据、云计算、人工智能为代表的新经济正在迅猛发展，智能制造正在为传统产业提供一次重新洗牌的机会。在新经济正在成为世界各国争相打造的未来经济发展方向之际，北京大学新结构经济学研究院成立了“新经济与产业政策的重新建构”的课题组，分赴深圳、上海、杭州和沈阳四地调研。本文即以课题组在沈阳的调研为重点，结合东北在改革开放以来的发展历程，将课题组在其他三个地方的调研情况与之比较，讨论如何在东北实施推动发展经济新动能的战略。[1]

在2018年、2019年两次去沈阳调研之后，我们发现，中国改革开放以来人们在潜意识里已经认为是理所当然的原则—即增量改革和在发展中解决老问题—在东北正面临着巨大的挑战。

课题组去沈阳调研之前，我们按照一般常识的理解，认为发展新经济，特别是与装备制造业相结合的新经济，应该可以为东北的发展提供新动能，为在发展中解决东北长期以来的遗留问题创造条件。但是，在2018年、2019年两次去沈阳调研之后，我们发现，中国改革开放以来人们在潜意识里已经认为是理所当然的原则—即增量改革和在发展中解决老问题—在东北正面临着巨大的挑战。

调研发现，目前的战略在推进中面临着四个难以绕过的主要矛盾：在当前阶段，东北到底是把主要投入用来发展新产业，还是用来维持旧产业？东北到底是应该等着在发展中解决老问题，还是马上与时俱进地进行供给侧结构性改革？改善营商环境的关键到底是企业还是政府？“走马灯”式的官员任期能否支撑政府推动任务艰巨的改革？

本文将以新结构经济学的视角作为分析如上矛盾的出发点。新结构经济学强调处于不同发展阶段的经济体，其经济结构内生于其要素禀赋结构[2]。这一理论主张，如果一个经济体根据与发展阶段相适应的资本密度来选择产业发展方向，就可以最有效地优化资源配置，使该经济体在最短的时间内实现资本积累的较快增长，为产业的升级换代提供物质条件。然而，现实中存在着各种影响要素（无论是资本还是劳动力）流动的障碍，在这一理论看来，最大的障碍来自基础设施与制度环境给企业带来的交易成本;较高的交易成本将阻碍资本进入经济体内适合要素禀赋条件的产业。因此，新结构经济学主张为了打造一个有效的市场必须要有一个有为的政府（有效市场以有为政府为前提，有为政府以有效市场为依归）。[3]这个“有为政府”主要就是通过产业政策来推动基础设施的建设以及为降低企业交易成本而实施各种制度上的改革，只有这样，一个经济体才能使它具有的要素禀赋被合理配置、有效使用，推动产业升级换代、实现经济增长。

“有为政府”通过产业政策来推动基础设施的建设以及为降低企业交易成本而实施各种制度上的改革，只有这样，一个经济体才能使它具有的要素禀赋被合理配置、有效使用，推动产业升级换代、实现经济增长。

增量改革与发展中解决遗留问题

中国改革开放以来一个重要的经验就是采取双轨制的方式进行渐进式改革。一方面，由于计划经济时期建立起来的资本密集型重工业在开放经济中没有自生能力，[4]在转型初期，政府必须为企业继续提供补贴以维持社会稳定，但是国有企业在市场化的过程中也应该與时俱进地逐渐加快改革的步伐。另一方面，向内外资放开那些在计划经济时代被压制的劳动密集型产业。这些产业所需要的资源投入少，一旦放开就能快速地发展起来，进而为旧经济结构向市场化迈进提供转轨的支撑条件。这种增量式改革既能够把既得利益集团对改革的反对最小化，保障改革的顺利进行，同时也可以利用新增量带来的新动能，为消化计划经济遗留下来的负担提供物质保证。

东北地区在计划经济时期建立了成熟的重工业体系

然而，我们在调研中通过比较发现，增量改革和在发展中解决遗留问题的原则在实践中能否成功，与发展新经济结构时能否有足够的资本投入，其产品能否迅速找到新市场，以及其运作能否有新的制度环境降低企业交易成本直接相关。例如，深圳作为中国改革开放后建立的第一个经济特区是从无到有，在一张白纸上画新的图画。它从诞生起就与国际市场直接接轨，充分利用外资发展“三来一补”，并由外资负责国际市场的销售。从1979年到1984年，深圳与外商签订协议数就达到3495项，协议投资额181.534亿港元，实际投入使用资金46.383亿港元。[5]这期间，深圳实际利用外资金额的年均增长速度达到92.9%，几乎每年翻一倍。更重要的是，深圳没有计划经济的遗产，其政府从一开始就是为市场经济服务。另一方面，外资带来的不仅仅是资本、技术和市场，而且还有微观层面的企业管理制度。只要特区政府在不同阶段根据发展具有比较优势产业的需要来建设基础设施，并确立适合市场经济的各种新制度，新经济结构很快就成为新动能，变成经济增长的发动机。

外资带来的不仅仅是资本、技术和市场，而且还有微观层面的企业管理制度。只要特区政府在不同阶段根据发展具有比较优势产业的需要来建设基础设施，并确立适合市场经济的各种新制度，新经济结构很快就成为新动能。

杭州的情况与深圳在大的方面很相似。改革开放以前杭州由于地处沿海前线，国家出于国防战略的考虑投入有限，因此杭州的计划经济遗产也很弱。改革开放以后的很长一段时间，杭州无论是在吸引外资方面还是在与国际市场接轨方面并不突出。然而，由于计划经济的遗产较弱，杭州和浙江的民营企业迅速发展壮大。杭州经济与浙江经济的发展一直主要受国内市场的驱动，这一点从浙江是市场大省，有众多的专业市场和产业集群就可窥见一斑。在这样的地方，建立为新经济结构减少交易成本的制度环境相对比较容易。由此产生的快速资本积累反过来更大地刺激了市场经济的发展。

把沈阳与上海进行比较最有意义。沈阳与上海都是计划经济的重镇，而上海在改革开放以来成功地实现了新旧动能的转换。作为计划经济时代的老工业基地，上海的公有制经济比重较大，它在转型初期的负担与沈阳相比不相上下，整个20世纪80年代的经济社会发展相对缓慢。然而，当中央在1990年做出开发浦东的重大决策后，上海与沈阳开始走向完全不同的发展轨迹。上海要发展的新经济结构，即金融、航运、贸易和物流在计划经济时期的基础很弱。当上海决定将自身打造成这四方面的国际中心之后，资本投入，既来自中央政府，更来自外资。中央对开发浦东给予了很大的政策支持，首先，给予了浦东开发十条政策，如15%的企业所得税、10年期两免三减半等财税金融优惠政策;[6]后来在此基础上又进一步给予了相关的支持政策。[7]中央对浦东开发的支持主要集中在“八五”“九五”期间，在“八五”时期，浦东先后从中央和银行获得资金217.5亿元人民币，“九五”期间则筹集到了200亿元人民币。[8]在浦东开发最初的五年，上海的实际利用外资金额每年以50.7%的速度增长（见表1）。外资大量涌入带来的不仅仅是资本、技术和通往国际市场的渠道，而且还带来了国际上通行的市场规则和制度。在中央与外资等力量的共同作用下，浦东开发的新动能在快速发展过程中为当地创造了大量的新就业机会，这极大地帮助了上海解决原有的老问题。浦东的开发助推上海变成国际经济中心、金融中心、航运中心和贸易中心。

表1 深圳、上海和沈阳在各主要时期实际利用外资情况（单位：万美元）

数据来源：深圳经济特区年鉴（1985），各地统计年鉴

反观东北，既缺少与国际市场接轨的机会，也缺少外资带来的要素投入和制度。即使在1992年全国开启了新一轮对外开放和招商引资热潮时，沈阳在1995～1999年实际利用外资金额年均增长也只有5.88%。即使是在中国加入WTO以及实施东北振兴战略这样的利好条件下，东北在2003～2014年固定资产投资中利用外资的比重不仅仍然远低于同期全国平均水平，[9]而且持续下降（靳继东和杨盈竹，2016）。虽然东北没有像深圳和上海那样，在打造新动能、建立与之相适应的新制度时得到外部条件的助推，但是与杭州相比，东北在理论的层面应该也存在发展劳动密集型轻工业的条件。根据新结构经济学的观点，此时地方政府应该要积极建设与之相适应的基础设施，并确立公平公正的市场秩序以降低企业的交易成本。东北不是没有进行任何改革，而是严重地低估了自身在没有外力助推，又受计划经济旧制度环境严重制约的条件下所需要的改革的深度和难度。长期以来，东北的改革均停留在表层，改革也经常被与旧经济结构相连的制度环境严重侵蚀，既没能支撑新产业变成新动能，也没能帮助国有企业摆脱与日俱增的政策性负担。当2012年以后全国经济开始减速后，东北原来积累的矛盾全面爆发，发展动力日益枯竭。

长期以来，东北的改革均停留在表层，既没能支撑新产业变成新动能，也没能帮助国有企业摆脱与日俱增的政策性负担。当2012年以后全国经济开始减速后，东北原来积累的矛盾全面爆发，发展动力日益枯竭。

新经济与装备制造业

当新一轮科技革命和产业升级换代的时代来临时，新经济成了代表增量改革和在发展中解决遗留问题的新手段。从要素禀赋的层面看，沈阳在发展大数据、云计算、人工智能等新经济方面具备一定的比较优势。東北具备雄厚的科研和人力资本基础。沈阳拥有大量的软件开发人才，其工业软件信息服务业相对发达;全市软件相关从业人员近20万，还有东软等万人以上培养规模的软件实训学校;软件业人力资源的成本优势也很明显，从业人员的平均工资仅仅是北京的40%～50%。[10]东北大学在大数据、云计算等领域的基础研发能力比较突出，该校是1958年国内最早成立计算机专业的高校之一，并设有计算机软件国家工程中心、国家数字化医学影像设备工程中心。依托东北大学的雄厚科研优势，沈阳已经诞生了东网科技、东软集团这样的龙头企业。

中央政府与地方政府针对沈阳[11]新经济的产业政策，都意图通过与传统的装备制造业相结合的方式来打造新动能，以此解决长期以来存在的老问题。从中央层面来看，沈阳由于“共和国装备部”的特殊地位一直受到关注和期待。中央对沈阳的政策部署已经形成了“点线面”的格局。“点”有《国务院关于中德（沈阳）高端装备制造产业园建设方案的批复》，将其明确定位为“中国制造业2025”与“德国工业4.0”的战略合作试验区，希望将这个产业园打造成为具有全球影响力的高端装备制造业基地和东北地区对外开放合作的重要窗口。“线”有《国务院关于同意沈大国家高新区建设国家自主创新示范区的批复》，这个政策文件要求辽宁省政府建立协同、联动机制，将沈阳、大连两个国家级的高新技术产业开发区打造成为东北亚科技创新创业中心。“面”有《国务院关于沈阳市系统推进全面创新改革试验方案的批复》，鼓励沈阳在科技创新、转型升级、产业金融、国企改革、人才支撑、对外开放等改革的重点领域先行先试，打造具有国际竞争力的先进装备制造基地，并引领带动东北的全面振兴。中央对沈阳“点线面”的政策部署意图将新经济与传统的装备制造业结合，不仅为旧产业进行新的赋能，为沈阳的发展提供新动能，而且以此带动整个东北地区的振兴。

从地方层面的政策来看，沈阳也希望把握住新经济带来的机遇，实现弯道超车，并摆脱经济不断下滑的颓势。为此，沈阳制定了《沈阳市“中国制造2025”实施方案》和《沈阳市高端装备创新工程三年行动计划》，在汽车、机械装备、电子、航空等行业中筛选了100个智能升级示范项目，全面启动装备制造业的智能升级战略。 从2016年开始，沈阳以智慧城市建设为中心，针对物联网、大数据、云计算、人工智能等新经济制定了一系列产业政策。在2015年6月，沈阳专门成立了大数据管理局，负责组织制定沈阳在新经济发展上的总体规划和实施方案，打破政府机构现存的数据共享壁垒。同时，由沈阳市政府和东网科技有限公司共同出资发起成立的沈阳大数据运营有限公司，也是全国首家由政府主导、市场化运作的大数据公司。这家混合所有制的公司的任务是协助政府构建城市数据产业基础，促进数据创新应用，助力政务、行业、企业等各领域数据资源开放与产业化。[12]

迄今为止，振兴东北一直在走靠加大投入维持旧产业规模扩张的路子。中央提出振兴东北老工业基地的战略后，在税收等方面给予了优惠政策。[19]除此之外，2003年由中央政府发行610亿元长期建设国债资金启动了振兴东北的第一批100个项目，2004年中央政府继续实施第二批197个项目，总投资479亿元。这些大规模的投资主要投向了采矿业和制造业，而这些行业又是以国有企业为主（靳继东和杨盈竹，2016）。此刻正逢中国经济高速增长、能源原材料价格快速上涨、装备制造需求强劲的时期。这对以重化工业为主的东北是很大的利好。也正因为这个原因，东北的大量企业依靠旧产业的规模扩张实现经济增长。当2008年全球金融危机来临时，中央又实施了大规模的经济刺激计划，东北地区再次得到了发展的机会。在这期间，沈阳市国有控股企业数量猛增，亏损企业占比也迅速下降（见表3）。

表3 沈阳市2007～2016年国有控股企业亏损情况

数据来源：沈阳统计年鉴

然而，随着刺激政策带来的增长效应消退，中国经济进入“新常态”之后，东北经济增速呈断崖式下降，经济结构转型升级压力越来越大。尽管沈阳的国有控股企业数量明显下降，但是亏损企业占比却在不断提升。国家信息中心2016年曾在东北地区做过调查，发现“僵尸企业”的问题在东北尤为突出。仅在辽宁省无资产、无生产、无偿债能力的“三无僵尸国企”就高达830余家。2003年开始实施的一系列振兴东北老工业基地战略有利于企业产值的扩张，但并不利于利润的提高，没有能够取得质量上的发展。[20]更为严重的是这种量的扩张阻碍了市场化改革的进程。振兴东北战略实施以来，东北地区在市场分配经济资源比重、减少企业对外税负负担、国有经济发展等市场化改革方面实际上呈现了下降趋势。[21] 2003年以来的东北振兴战略的经验显示，东北的政府和国有企业将大量资源用于扩大传统产业的规模，并没有与时俱进地進行改革来解决真正的交易成本高和效率低的问题，到头来这些问题变得更为严重，进一步加大了改革的成本与难度。

目前，东北地区用大量政府资源支撑的传统产业国有企业的大部分只是在维持现状。即使是符合当地比较优势的产业也经常无法发展壮大，甚至无法逃脱倒闭和撤离的厄运。

目前，东北地区用大量政府资源支撑的传统产业国有企业的大部分只是在维持现状。即使是符合当地比较优势的产业也经常无法发展壮大，甚至无法逃脱倒闭和撤离的厄运。比如哈尔滨的亚麻厂是计划经济时期苏联援建的项目之一，海伦糖厂是中国最大的甜菜糖厂，佳木斯造纸厂是亚洲最大的造纸厂，但是现在这些工厂都已经倒闭。辽宁省的营口市生产的友谊牌洗衣机在改革开放之初是国产洗衣机第一大品牌，但是现在与南方的家电厂相比早已经名落孙山。[22]沈阳的新松机器人依托中科院沈阳自动化所虽然全国领先，但是经过多年的发展，沈阳的总厂甚至不如长三角、珠三角等地的分厂经营得好;东软集团在软件和医疗器械上曾经走在全国前列，也是最早一批上市的软件企业，但发展的速度比不上华为、腾讯、阿里巴巴等类似企业，一直不温不火。即使是有基础的装备制造业，由于政府没有与时俱进地改革，至今也未能形成国际国内市场上的竞争优势，甚至被珠三角、长三角地区的装备制造厂商后来居上。下面我们以沈阳机床厂的案例来说明，政府必须进行为企业减少交易成本的改革的重要性。

沈阳机床股份有限公司（以下简称“沈阳机床厂”）是东北少有的能积极试图跟上市场需要新趋势的国有企业。早在2007年，沈阳机床厂在中央领导的建议下开始研发智能机床，接着在上海组建了一支研发团队。沈阳机床厂的这支团队历时五年，累计投入了11.5亿元的资金用于研发。[23]其中，沈阳市政府在资金上也给予大力支持，尤其是在最初的四年，沈阳市政府每年给沈阳机床厂1亿元用于开发这个项目，后来是政府与企业各投入5000万。[24]沈阳机床厂在2012年研制成功i5智能机床，据说是世界上第一款智能系统的机床。2014年，i5智能机床开始得到业界的认可，并正式进入全球市场，销量逐年上升。2015年，i5智能机床订单突破6000台;2016年，i5智能机床在低迷的机床市场中异军突起，订单达1.8万台，销售8400台，占沈阳机床厂当年销售额的半壁江山。[25]

如果i5机床诞生在2019年，其命运可能完全不同：一方面，举国上下力推智能制造，而沈阳机床厂的智能机床是智能制造中关键的基础设备;另一方面，贸易战中出现的断供，使国内用户开始意识到再不给国内替代品机会，到头来可能自己会被卡住脖子。

然而，彼时中国政府的有关部门，并没有为沈阳机床厂这样在智能制造方面走在时代前面的企业在减少交易成本方面伸出更多援手。国内的生产厂商，不论是国有还是民营，经常面临的一大困境是在国内市场被外国厂商碾压，甚至得不到国内客户使用其产品的机会。沈阳机床厂i5遭遇的命运与此相似。i5在智能制造方面的步伐超前于国人当时的认识。如果i5机床诞生在2019年，其命运可能完全不同：一方面，举国上下力推智能制造，而沈阳机床厂的智能机床是智能制造中关键的基础设备;另一方面，贸易战中出现的断供，使国内用户开始意识到再不给国内替代品机会，到头来可能自己会被卡住脖子。反观国外，美国从2008年金融危机就开始强调政府采购必须买美国货，日本和韩国的产业政策向来就注重支持国内装备制造业。对比高铁和5G的发展过程，中央政府对i5支持的欠缺十分明显。这并不是说政府应该强制企业用户买i5，而是说政府可以通过各种市场化的政策提供支持。

[5] 数据来源：深圳经济特区年鉴（1985）。

[6] 黄奇帆：《浦东开发：一盘大棋中的重要一步》，载《中国经济周刊》2018年第50期。中央给予浦东开发的十条政策：一是15%企业所得税、10年期两免三减半;二是区内自用物资免进口关税、增值税;三是区内企业内销替代进口，可补税后销售;四是外资搞基础设施，所得税五免五减半;五是外资可办三产，对现行规定不许可的，经批准可办商业、金融;六是外资可办银行及分行、财务公司;七是可办保税区，可从事转口贸易、出口业务;八是区内中资企业也可减免所得税;九是区内土地使用权有偿转让50年至70年;十是新增财税留给浦东新区。

[7] 《国务院关于上海市进一步开发开放浦东和搞活国营大中型企业有关问题的通知》（国函〔1992〕5号）规定：财政方面，在1992～1995年从之前每年划拨2亿元开发资金的基础上提高到3亿元;金融方面，每年为开发浦东安排2亿美元的外汇贷款、每年发行5亿元的企业债券及1亿元的股票。

[8] 李长安：《完善公共服务设施，助力雄安新区》，载《中国网》2017年4月10日。

[9] 中国在2003～2014年固定资产投资中利用外资的比重为2.57%，而东北的辽宁省为2.5%，吉林省为1.18%，黑龙江省为0.85%。

[10] 刘桂菊：《沈阳发挥优势深化京沈合作，浑南打造东北最大中国智谷》，载《中国经济导报》2017年8月25日。

[11] 沈阳作为东北老工业基地的重镇，有着“共和国装备部”的称号，具有东北问题的典型性，也是中国最重要的以装备制造业为主的重工业基地，2018年，沈阳的装备制造业增加值占全市规模以上工业增加值的68.6%。

[12] 许嘉玥：《全国首家由政府主导的大数据运营公司在沈成立》，载《东北新闻网》2015年7月15日。

[13] 王明清、丁四保：《东北地区扩大对外开放的地缘障碍因素分析》，载《当代经济研究》2014年第1期，第89～93页。

[14] 林毅夫、刘培林：《振兴东北，不能采取发动新一轮赶超的办法》，载《国际融资》2004年第4期，第20～22页。

[15] 上海市的公有制经济在国民经济中占据半壁江山的地位，2018年公有制经济增加值在国内生产总值中占比为48.6%。

[16] 独角兽企业的定义为：设立时间少于10年、估值10亿美金的企业，主要集中在新经济领域。

[17] 王业强：《新形势下老工业基地全面振兴的战略思考》，载《经济纵横》2013年第12期，第6～10页。

[18] 梁启东：《东北民营经济五问之一：谁是振兴东北的主力军？》，载《东北新闻网》2019年4月24日。

[19] 《财政部、国家税务总局关于落实振兴东北老工业基地企业所得税优惠政策的通知》（财税〔2004〕153号）。主要内容：1.对东北地区工业企业的固定资产（房屋、建筑物除外），可在现行规定折旧年限的基础上，按不高于40%的比例缩短折旧年限。2.受让或投资的无形资产，可在现行规定摊销年限的基础上，按不高于40%的比例缩短摊销年限。但协议或合同约定有使用年限的无形资产，应按协议或合同约定的使用年限进行摊销。3.东北地区企业的计税工资税前扣除标准提高到每月人均1200元（当时全国计税工资抵扣范围为1600元/月）。

[20] 董香书、肖翔：《“振兴东北老工业基地”有利于产值还是利润？—来自中国工业企业数据的证据》，载《管理世界》2017年第7期，第24～34页。

[21] 樊纲、王小鲁、朱恒鹏：《中国市场化指数：各地区市场化相对进程2011年报告》，经济科学出版社2011年版。

[22] 张国宝在“2017东北科技金融与产业振兴高峰论坛”上的演讲：《东北困境的症结究竟在哪儿？》

[23] 黃超：《关锡友：让机床拥抱互联网》，载《新华网》2016年1月16日。

[24] 路风、王晨：《中国数控机床“逆袭”之路》，载《瞭望新闻周刊》2016年第20期。

[25] 金晓玲：《沈阳机床“智能制造谷”布局全国》，载《辽宁日报》2017年7月28日。

[26] 韩舒淋：《拯救沈阳机床：行业龙头是如何走向破产的？》，载《财经》2019年第23期。我们在本文中关于沈阳机床厂的讨论主要是参考这篇文章。

[27] 讲述人：辽宁省纪委第六纪检监察室主任王传国，孙玥、闫玉娇整理。

[28] 参见安虎森、肖欢：《东北经济问题解决的主要途径：人力资本重置》，载《南开学报》（哲学社会科学版）2017年第2期，第109～116页。