构建巡视巡察上下联动的体制机制

万银锋

摘 要：构建巡视巡察上下联动的体制机制是管党治党的重要抓手，对于实现党内监督全覆盖、提升监督效能、深入开展反腐败斗争、夯实党的执政基础，具有重大的现实意义。党的十八大特别是十九大以来，全国各地在织密巡视巡察上下联动监督网的实践过程中，形成了一些可复制的、具有指导作用的体制机制。但总体而言，当前巡视巡察上下联动的体制机制还存在领导体制尚未真正建立，党的领导虚化、弱化，某些机制尚不健全以及机制的科学性有待提高等问题。新形势下推动全面从严治党向纵深发展，需要积极构建中央统一领导、地方分级负责的巡视巡察上下联动领导体制，进一步完善各项机制，努力提高巡察上下联动机制的科学化水平。

关键词：巡视巡察;上下联动;领导体制;机制

中图分类号：D262.6      文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）11-0022-06

党的十九大报告明确指出要深化政治巡视，建立巡视巡察上下联动的监督网，这是我们党对全面从严治党提出的新要求。为深入贯彻落实十九大精神，2018年2月，中共中央办公厅印发了《中央巡视工作规划（2018—2022年）》，对建立巡视巡察上下联动的监督网作出详细部署。《规划》特别强调要建立健全领导体制和各项工作机制。其实，在党的十九大召开之前，中央出台的《关于市县党委建立巡察制度的意见》就已经明确提出，坚持巡视巡察一体谋划、一体部署、一体推进，建立健全巡视巡察联动机制。当前，深入推进巡视巡察上下联动工作，必须在构建科学、完备、有效的体制机制方面做足文章，从而推动全面从严治党向纵深发展、向基层延伸，不断夺取反腐败斗争的新胜利。

一、构建巡视巡察上下联动的体制机制是管党治党的重要抓手

巡视和巡察都是加强党内监督的重要手段，是全面从严治党的利器。从实际运作过程看，二者虽然在加强党的建设方面彰显了各自独特的优势，然而由于制度设计等方面存在某些不足之处，一定程度上制约了其功能和作用的充分发挥。近年来的实践证明，只有把巡视和巡察有机结合起来，特别是构建上下联动的体制机制，才能扬长避短、优势互补、相互借力，更好地发挥利剑作用。具体来说，构建完善的上下联动体制机制对于全面从严治党有以下几方面的重要作用。

1.有利于实现党内监督全覆盖

习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上的讲话中强调，全面从严治党，基础在全面。所谓全面，就是指“管全党、治全党，面向全体党员、党组织，覆盖党的建设的各个领域、各个方面、各个部门”①。作为全面从严治党的重要手段，巡视监督必须实现全覆盖、无死角。改革开放以来，我国恢复了中断已久的巡视制度。从巡视的范围和对象来看，中央巡视通常局限于中央和省级层面党组织领导班子及其成员，省委巡视通常局限于省级和市级党组织领导班子及其成员，县级领导班子及其成员没有得到强有力的监督。党的十八大以来，为了解决巡视工作存在的“鞭长莫及”问题，全国各地陆续探索并建立起市县党委巡察制度，延伸了监督触角。在大势所趋的情况下，中央及时出台了《关于市县党委建立巡察制度的意见》。近年来的巡视巡察工作证明，只有普遍建立起巡察制度，并构建起巡视巡察上下联动的体制机制，把巡视与巡察紧密结合起来，织密扎牢监督网，才能真正做到巡视监督横向到底、纵向到边，彻底打通全面从严治党“最后一公里”。

2.有利于提升监督效能

首先，体制机制能够推动党内监督常态化、规范化。邓小平曾明确指出，制度问题“带有根本性、全局性、稳定性和长期性”②。这里提到的制度从广义上来说，也包括体制机制。体制机制一旦建立起来，便具有相对稳定性和严格约束力。在推进巡视巡察工作过程中，把经过实践证明是正确的好做法上升为理论并以体制机制的形式固定下来，有利于实际工作的持续、有效开展。其次，构建巡视巡察上下联动的体制机制能产生叠加效应。通过工作上一体推进，使巡视带巡察、巡察促巡视，上下借力、同频共振，往往会产生“1+1>2”的效果。再次，构建巡视巡察上下联动的体制机制能够扬长避短、优势互补、凝聚合力。巡视具有权威性高、人员业务精通等优势，但也存在巡视范围有限、人手不够、对基层缺乏深层了解等情况;市县巡察组“对基层情况比较熟悉了解，具有灵活、机动的比较优势”③，但是存在权威性不够、站位不高、业务能力不强、人情困扰等问题。构建上下联动机制，可以克服各自短板，提升监督效能。最后，构建巡视巡察上下联动的体制机制能够有效防止边际效应递减现象。从十八大以来巡视巡察工作的开展情况看，某种程度上存在“上面热、下面冷”的问题，而且越往基層越明显。有的地方存在较为突出的形式主义，使得巡察效果大打折扣。构建上下联动的体制机制，通过加强领导和指导，明确各级党委的主体责任，层层传导压力，压紧压实各自责任，可以防止政策跑偏走样，避免监督效果递减现象的发生。

3.有利于深入开展反腐败斗争

2019年1月11日，习近平总书记在中央纪委三次全会上，就继续推进党风廉政建设和反腐败斗争提出了6项任务，其中之一就是要高质量推进巡视巡察全覆盖，发挥派驻机构的职能作用，这充分体现了巡视巡察工作的重要性。党的十八大以来，巡视巡察工作以党风廉政建设和反腐败斗争为中心任务，以发现问题、形成震慑为目标，在惩治腐败方面发挥了极其重要的作用。据统计，中央纪委立案审查的中管干部案件中，超过60%的问题线索来自巡视。④许多基层干部违纪违法案件也是在巡察过程中发现问题的。当前，我国反腐败斗争形势依然严峻复杂，这就需要我们积极探索更加有效管用的手段，取得反腐败斗争的新胜利。大量事实证明，构建巡视巡察上下联动的体制机制是反腐倡廉的有效举措：一方面，通过强化各级领导责任、提升监督效能、扩大监督覆盖面，能够发现更多违法乱纪问题，使腐败分子无处藏身，更好地发挥巡视巡察利剑的治标作用;另一方面，深入推进巡视巡察工作常态化、规范化，确保利剑高悬、震慑常在，使党员干部不敢腐、不能腐，老老实实地为党和人民工作，促进党风、政风的明显好转。

4.有利于保持与人民群众的血肉联系，夯实党的执政基础

人心向背关乎党的生死存亡，历史殷鉴不远。我们党要赢得人民群众的信任和支持，必须以刀刃向内的勇气，勇于进行自我革命、自我净化，坚决同一切消极腐败现象作斗争，努力保持党的先进性、纯洁性。构建巡视巡察上下联动的体制机制，是近年来全面从严治党的新举措，能够更加有效地“打虎”“拍蝇”“猎狐”，从而以实实在在的效果取信于民。特别需要强调的是，长期以来，基层腐败一直是腐败的“重灾区”。从巡视受理的人民群众来信来访看，来自基层干部和群众的占80%以上，其中反映乡科级以下干部违纪违法问题的占总量的70%以上。⑤相对于“大老虎”的贪腐来说，人民群众对于发生在身边的吃拿卡要、贪污侵占、虚领冒报、截留私分等不正之风和腐败问题感受更深。这些基层“微腐败”损害的是群众的切身利益，啃食的是群众的获得感，挥霍的是基层群众对党的信任。长此以往，必将动摇党的执政基础。通过构建巡视巡察上下联动的体制机制，增强市县巡察的权威性，有效破解市县党委巡察中存在的巡不深、察不透、走过场及人情困扰等问题，提升监督效能，有效防治“蝇贪蚁腐”，有利于密切党群干群关系，厚植党的群众基础。

二、构建巡视巡察上下联动的体制机制的实践探索及存在问题

党的十八大以来，在市县党委巡察制度普遍建立的基础上，全国各地开始了巡视巡察联动工作的实践探索并陆续建立起巡视巡察上下联动的体制机制。例如，浙江提出构建“任务部署联动、组织方式联动、成果运用联动、信息运用联动、舆论宣传联动、队伍力量联动”的六大工作机制⑥;山西提出以“六纵六横”联动机制建设为抓手，探索完善省市县三级巡视巡察工作联动格局⑦;江苏建立巡视巡察“5+2”（“5”是指在组织领导、对象覆盖、监督重点、方法创新、成果运用五个方面联动;“2”是指在信息化建设和队伍建设两个方面联动）联动机制⑧;河南则提出“全局上一体谋划、制度上一体规范、工作上一体推动、成果上一体运用、队伍上一体建设”联动机制。⑨各项体制机制的建立，反过来助推了巡视巡察工作的进一步开展。然而，通过实地调研并深入分析各地做法及有关资料，笔者认为，当前巡视巡察联动的体制机制还存在一些不足之处，亟待在今后的工作中不断改进。

1.领导体制尚未真正建立，党的领导存在虚化、弱化问题

党的领导是我们各项事业取得成功的根本保证，但是就目前正在积极构建的省市县三级联动的领导体制来看，仍然存在一些难以令人满意的地方，主要表现在：一是有的省委巡视工作领导小组对市县党委巡察工作的领导指导力度不够。推进地方巡视巡察联动工作，省委巡视工作领导小组要承担起领导责任，需要做的事情很多。比如，统筹谋划巡视巡察联动工作方案，详细研究制定时间表、路线图;在工作推进过程中，加强对巡视巡察联动工作的政策指导、典型引导、督导检查;定期召开会议或座谈会，听取下级巡察机构工作汇报，及时掌握工作动态;加强培训、代训工作，搞好巡视巡察队伍建设，等等。显然，从目前的情况来看，有的地方在工作中考虑不周，存在顾此失彼现象，未能切实履行全面领导责任。二是有的市县党委在承担本地巡察工作及巡视巡察联动工作的主体责任方面落实不够得力。比如，在贯彻落实中央及省委有关巡视巡察决策部署方面，有的市委没有进行周密部署;在制度设计层面，有的市委不能够组织有关人员机构研究制定契合中央及省委精神并符合本地实际的上级文件实施办法;在工作推进过程中，部分县级党委主体责任履行不积极、不主动、不到位，还有的存在等、靠、要的思想，过分依赖上级;更有甚者，有的地方领导对巡视巡察工作不配合、不支持，阳奉阴违，人为设置障碍，阻挠工作开展。三是各级党委、巡视（巡察）工作领导小组、巡视（巡察）办公室、巡视（巡察）组之间的职责定位没有理清。不同层级的部门和单位在构建巡视巡察联动监督网的过程中肩负不同的责任，然而，谁承担主体责任、谁承担领导责任、谁承担直接责任以及谁承担监督责任，这些问题尚未从根本上加以完全解决。概而言之，统一领导、分级负责、层层压实责任的领导体制在某些地方并未真正建立起来，党对巡视巡察联动工作的领导存在虚化、弱化问题。

2.各项机制尚不健全

健全的机制是确保巡视巡察上下联动工作顺利开展的关键所在。严格来说，我国在党的十九大之后才在全国范围内蓬勃开展这项工作，实践经验并不丰富。因此，在构建上下联动的机制方面还存在不健全的情况，主要体现在：一是统筹谋划机制不健全。迄今为止，全国各地对统筹规划巡视巡察的顶层设计并不多，市县巡察工作难以与巡视工作同步合拍，往往出现“你方唱罢我登场”的情况，既难以发挥“压茬进行”的联动效果，又加重了被巡视巡察单位的负担。二是沟通合作机制不健全。目前较为突出的一个问题是巡视巡察在实际工作中缺乏必要的信息、资料、线索等方面的共享，工作经验、心得体会等方面的相互交流也不多。特别是巡视巡察结束后，在成果运用方面做得不够好，很大程度上影响了巡视巡察工作效率，难以发挥全面从严治党的整体效应。三是督导检查机制不健全。从已有的资料来看，有些地方的巡視组深入到基层调研指导巡察工作开展得较少，在组织召开联席会议、实施干部谈心谈话、加强人员业务指导、开展民情民意调查等方面做得不够，一定程度上影响了巡察工作提质增效。四是保障机制不健全。构建巡视巡察上下联动的监督网，需要在机构、人员、经费、物资等方面给予充分保障。目前，这方面最突出的问题是巡视巡察机构人手紧张且人员业务能力不强，综合素质不高。有些地方临时抽调人大、政协代表，事业单位的行政管理人员、科研工作者甚至教师参与巡视巡察工作。这部分人中的绝大部分毫无这方面的工作经验，在实际工作中很难发现违纪违法问题，必然会使巡视巡察效果大打折扣。有的边远、贫困地区的县级巡察机构没钱没人办事，形同虚设，起不到应有的监督作用。

3.机制的科学性有待提高

毋庸置疑，近年来全国各地在构建巡视巡察上下联动机制方面成果颇丰，但是以笔者看来，有些举措并非完全科学合理。比如，在督导检查的方法方式方面，有些做法不完全可取。有的巡视组偏爱通过组织召开座谈会的方式了解下情。然而这种方式的弊端也是显而易见的：在此种场合下，不论领导干部还是普通群众，均有所顾虑，不敢畅所欲言。又如，在巡视巡察人才库建设方面，有的地方把缺乏实际工作经验的企事业单位人员作为备选。这些人有可能是社会上德高望重的长者，抑或是本单位、本部门的精英，然而并不一定适合从事巡视巡察工作。总之，在实践探索的基础上，凝练出一套更加科学合理的机制，是当前深入推进巡视巡察上下联动工作必须着力解决的问题。

三、构建巡视巡察上下联动制体制机制的若干对策

根据《中央巡视工作规划（2018—2022年）》关于巡视巡察联动工作的新部署，结合近年来全国各地的实际做法，针对当前存在的问题，笔者认为，构建巡视巡察上下联动制的体制机制需要着重从以下几个方面作出努力。

1.构建巡视巡察上下联动的领导体制

坚持中央统一领导、地方分级负责的原则，建立健全领导坚强有力、压力层层传导的领导体制。一是坚持中央巡视工作领导小组统一领导。中央巡视工作领导小组是“总枢纽”，在贯彻中央路线方针政策的前提下，统揽全局，通盘考虑，加强顶层设计，从宏观上研究制定巡视巡察规划、年度计划和阶段性安排。定期召开会议，听取各地巡视巡察工作汇报并提出相关意见和建议。组织中央巡视组，加强对地方巡视巡察工作的督导检查。指令中央巡视办研究制定相关政策、法规、制度及其他工作职责，等等。二是坚持省区市党委和巡视工作领导小组具体领导。省区市党委要切实担负起全面从严治党的主体责任，对巡视巡察联动工作亲自谋划、亲自部署、亲自推动。及时召开书记专题会议和常委委员会，研究部署巡视巡察工作。组织召开座谈会，及时听取巡视巡察工作最新情况，把握工作动态。省区市委巡视工作领导小组要加强对本地区联动工作的具体领导。注重整体谋划，研究制定紧扣中央精神、符合地方特色的一届任期规划、年度规划及阶段性计划。建立定期听取巡视巡察工作情况汇报制度，及时掌握工作动态，研究解决突出问题。研究制定中央有关文件的实施办法或细则，推进巡视巡察联动工作制度化、常态化。加强督导检查，把巡视巡察联动工作开展情况纳入专项巡视计划之中。重视队伍建设，通过巡视期间授课、组织培训班、以干代训等途径，开展巡视巡察骨干培训工作。三是坚持市县党委和巡察工作领导小组分级负责。市县党委要担负起管党治党的主体责任，加强对巡察工作的领导。党委书记要高度重视，亲力亲为，做好各项工作。市县巡察工作领导小组除了具体领导本地区的巡察工作外，要积极做好与巡视的衔接、跟进工作，一体推进，同向发力，定期向省委巡视工作领导小组汇报工作情况，听取切实可行的意见建议。

2.构建巡视巡察上下联动的工作机制

坚持一体化推进的原则，建立健全一整套运转高效的工作机制。一是构建巡视巡察统筹谋划机制。当前，市县党委巡察工作在全国各地普遍开展，巡视巡察“双轮驱动”的监督格局已经形成。适应形势的变化，在工作安排上，要把巡视巡察工作同谋划、同部署，防止顾此失彼。就中央层面而言，中央巡视工作领导小组作为巡视巡察工作的“大总管”“总设计师”，在加强顶层设计时，在时间安排、任务部署、文件制定、制度建设、方法创新、队伍建设等各个环节，统筹兼顾巡视巡察两方面。就省级层面而言，省（自治区、直辖市）委及巡视工作领导小组要切实担负起领导责任，除贯彻中央决策部署外，要结合地方实际，周密安排部署本地区的巡视巡察工作。有关人员需要在调研的基础上，制定切实可行的方案，详细规划巡视巡察工作的“时间表”“路线图”“任务书”。二是构建巡视巡察一体推进机制。巡视巡察工作同步进行、同向发力，实现二者同频共振、步调一致。立足实际情况，创新不同的联动形式。首先，常规巡视巡察要实现联动。中央或省级巡视组在开展常规巡视时，市县党委巡察工作同步展开，实现巡视巡察全覆盖。其次，专项巡视巡察要实现联动。中央或省级巡视组就同一系统（部门）或同一主题开展专项巡视时，市县党委巡察工作也同步展开巡视巡察，旨在发现系统性、倾向性问题。最后，开展接力式巡视巡察联动。省级巡视组在市县巡视过程中，把通过各种渠道获得的信息反馈给市县巡察办，指令其开展针对性巡察。三是构建巡视巡察信息共享机制。充分运用现代信息技术，构建巡视巡察信息管理系统，在信息平台上发布大量信息，实现上情和下情的互通传达。巡视巡察机构共享海量信息，运用大数据技术，通过分析对比，实现“精准制导”，从而为巡视巡察工作插上科技的翅膀。召开联席会议，通过传达中央精神、个别发言、相互交流等途径，进一步掌握信息。建立工作汇报制度，市县巡察组指定专门人员，定期向省区市巡视工作领导小组以口头或书面的形式汇报工作进展情况，所有信访件、问题线索直接报省区市巡视组审阅，重要问题和重大事项及时向巡视组报告。四是构建成果运用联动机制。强化分析研判，对于巡察组提交的巡察结果报告，上级巡视机构要进行汇总并仔细梳理，发现问题，总结经验。巡视巡察组根据发现的问题，及时向被监督单位提出整改意见，整改情况报告要在规定的日期内向巡视巡察办反馈。对于发现的违纪违法问题，巡视巡察组及时移交给纪检监察、组织人事部门，这些部门需在规定的日期内向巡视巡察办反馈问题办理情况。上级巡视巡察机构要建立检查通报制度，及时公开有关整改、办理情况。五是构建巡视巡察宣传联动机制。统筹做好巡视巡察两方面的宣传报道，营造良好的工作氛围。利用广播、电视、互联网、手机、宣传栏、墙体等载体，向广大干部群众介绍巡视巡察相关知识，公布被巡视巡察的单位及巡视巡察组的组成人员、电子信箱、联系电话、工作时间，阐明巡视巡察发现问题并责令整改等工作进展情况，等等。高度重视县以下区域特别是农村基层的巡察宣传工作，以农民群众喜闻乐见、易于接受的方法方式，把有关情况讲清讲透，打消他们的顾虑，激发他们提供线索的积极性、主动性，达到宣传群众、发动群众、帮助群众、服务群众的效果。

3.构建巡视巡察上下联动的保障机制

习近平总书记指出：“法规制度的生命力在于执行。”⑩要确保各项制度得以不折不扣的执行，防止“破窗效应”，亟须建立健全一系列保障机制，形成强大推动力。一是构建督导检查机制。省区市巡视办把市县党委巡察工作作为巡视监督内容，成立专门巡视组，开展专项督查。巡视组通过查阅资料、听取汇报、个别约谈、发放问卷、实地检查等方式，对市县党委主体责任落实情况、巡察工作领导小组组织实施情况、巡察办履职尽责情况、巡察组工作开展情况、相关部门支持配合情况、队伍建设情况进行全方位督查。在此基础上，形成巡察工作专项督查报告。报告坚持问题导向，着眼点在于指出问题并提出整改建议。被巡视的党委（党组）和巡察机构要根据反馈意见，抓紧整改落实，限期向省区市巡视办报送整改报告书。二是构建考核评价机制。把巡视巡察工作开展情况纳入各级党委和巡视巡察人员的考核内容，并根据不同层级的对象，制定相应的考核细则。综合运用上级点评、同级互评、下级测评、群众参评、网络媒体海评结果，客观公正考核有关人员。强化考评运用，及时选拔任用责任心强、业绩突出、群众口碑好的领导干部及普通巡视巡察工作人员，对考评结果较差者，不予重用或调离岗位。对的确不适合从事巡视巡察工作的，要及时予以调整。三是构建问责机制。按照中央有责必问、问责必严的要求，对照《中国共产党巡视工作条例》第三十三条规定，对领导巡视巡察联动工作不力，发生严重问题的，要追究党委和巡察工作领导小组相关责任人的责任。通过严重警告、责令辞职、撤销职务等方式，對问责对象进行组织上的处罚。四是构建人才培养管理机制。从纪检、监察、组织、政法、审计、财税等部门抽调精干人员，充实巡视巡察组长库、巡视巡察干部人才库。通过举办联合培训班、以干代训、上挂下派、领导讲党课等方式，提高巡视巡察干部的综合素质特别是业务能力。制订巡视巡察干部管理规范，以高标准强化巡视巡察干部的日常监督管理，对泄露巡视巡察工作秘密、利用工作便利谋取私利等违反工作纪律的行为，视情节轻重，给予相应的处分，严防“灯下黑”。