新时代容错机制的功能定位与构建路径

彭忠益 申倩

摘 要：构建容错机制是中国共产党干部管理经验的继承与发展，也是改革开放历程中应对探索性失误的创新举措。从国家、地方和个人三个层面考察，容错机制具有不同的功能定位。目前，容错机制在运行过程中面临法律法规不健全、运行设计不完善、文化氛围不浓厚、问责关系未理顺等实践难题。全面构建容错机制，需要加快容错立法工作、提高机制运转可行性、引领容错文化建设、促进容错问责衔接，从而探索出一条中国特色宽严相济的新型干部管理之路。

关键词：容错机制;功能定位;实践难题;构建路径

中图分类号：D262.3      文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2019）11-0007-05

党的十八大以来，在全面深化改革的历史背景下，以习近平同志为核心的党中央在探索干部队伍建设的过程中，提出了建立容错机制的概念。2015年10月，李克强总理在主持召开部分省（区、市）负责人经济形势座谈会时指出，用容错机制和激励机制来鼓励干部干事创业。2016年3月，国务院政府工作报告首次从中央政府层面提出健全激励机制和容错纠错机制，强调将容错机制构建纳入政府自身建设的重要内容。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中再次指出：“坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢于担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。”①2018年5月，中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》把容错机制纳入党的组织制度内容之中。容错机制作为一项推动改革创新的制度工具，逐渐在全国各地探索建立和发展起来，并日益成为党和国家创新干部管理体制、实现国家治理体系和治理能力现代化的重要法宝。新时代，在分析容错机制实践难题的基础上，努力探索容错机制构建的具体路径，对于完善干部管理体制、克服“为官不为”现象、激励党员干部改革创新和担当作为，具有重要的现实意义。

一、容错机制的功能定位

构建容错机制不仅是中央推进全面深化改革的重要创举，也是推动地方政府创新发展的政治设计，更是治理部分干部“为官不为”的重要抓手，下面，笔者从宏观、中观和微观三个层面，分别论述容错机制的功能作用。

1.国家治理体系建设中的容错机制

从宏观层面来看，容错机制不仅对于新时代干部管理体制改革意义重大，而且提供了全面深化改革和实现国家治理体系现代化的重要机遇。具体而言，容错机制的功能可归结为三个方面：其一，有利于创设全面深化改革战略的试错空间。容错机制是在公务员退出机制完善前，先用制度为创新者、实干者提供恰当的“试错空间”，从而避免了压力管理情境中“只许成功不许失败”对改革的阻碍作用，有利于形成大胆创新、宽容试错和积累经验的政治局面，从而促进全面深化改革战略目标的实现。其二，有利于实现国家治理体系的创新。当前中国特色的国家治理体系和治理能力方面正面临诸多新的挑战，其中治理主体的素质越来越成为影响国家治理能力的重要因素。②容错机制不仅以组织保障激发治理主体积极性，并且在实质上以制度吸纳改革的动态过程，从而实现了对不可预测的改革风险的制度化治理，是我国国家治理体系的重要创新。其三，有利于加快我国政府从“权力政府”向“责任政府”的转变。容错机制蕴含的允许试错、敢于认错、勇于纠错的政治理念和行政文化，强化政府权责一致的责任观和行政观，有利于营造良好的政治生态。③

2.地方政府视角下的容错机制

地方政府作为国家战略的贯彻执行者，其施政绩效和治理水平对中央政策的实施效果具有重要影响。容错机制为中央政府提供了激励下级的弹性工具，也有助于央地政府的分工合作，发挥各自在改革创新中的位置优势，具体表现为：一方面，容错机制有利于营造地方政府“创新竞争锦标赛”的制度环境。改革开放初期，地方政府以GDP为导向的政治锦标赛模式实现了中国经济增长的奇迹，但随着任务情境的改变，“增长”竞争获取的经济收益减少且成本日益增高，为了创新而竞争正逐步成为我国新的地方政府竞争机制。④容错机制的建立能够创造一个以宽容创新、利于改革的制度環境和政治情境，为实现地方政府“为创新而竞争”持续化和制度化保驾护航。另一方面，容错机制有利于化解央地政府“权威体制与有效治理”之间的矛盾。肖滨指出，改革开放以来中国形成了一种中央集权而一统、地方分权而竞争的组合结构，一旦地方资源和权力过度集中于中央层面，会在一定程度上削弱地方政府解决问题的自主力。⑤提高政府的管理效能不仅需要实现决策一统性和执行灵活性之间的有效衔接，而且离不开容错机制等制度机制，适度释放地方政府自主权，促进地方政府治理活力。

3.党政干部管理体制中的容错机制

在公共政策决策、执行和反馈的过程中，党政干部的具体行为决定着各级党政组织治理绩效的最终结果。从党员干部个体层面出发，容错机制的建立能够发挥如下作用：一是有利于促进中国特色干部管理体制的形成。新时代新形势要求干部管理体制的适当重构，其核心就是构建正负激励并重的宽严互济式干部奖惩体系。⑥容错机制能够以组织化和法制化的方式规范容错行为，把容错理念融入干部管理制度之中，助推中国特色干部人事体制的完善。二是激发基层干部改革创新的内生动力。改革开放以来，基层始终被视为孕育中国式制度创新的重要力量。面对复杂艰巨的改革重任，基层创新者所承受的压力和风险远要大于其受益预期。若要达到改变干部行为选择的目的，必须让部分干部在心理上的获得感要超过其付出的辛劳和可能的工作失误而承担的风险。⑦容错机制正是为有效减轻改革者的心理负担而设立，这种鼓励创新的制度精神在纠正党政干部“求稳怕错”的观念误区方面有着举足轻重的作用。三是实现对“为官不为”等庸政、懒政现象的微观治理。从行政权力属性角度来看，多样化的利益诉求、复杂的利益把握和艰巨的利益协调让权力运行面临更多的失败的风险，故在从严治党的背景下有效减少为官不为的现象，需要从组织环境层面消除怠政的土壤。⑧容错机制的构建，为“想为愿为会为而不敢为”的党政干部营造正面的组织环境激励，同时对“不能为”“不想为”的干部发挥引导带动作用。

二、容错机制运行面临的实践难题

近年来，地方各级政府积极响应中央政策，探索构建容错机制，出台了不少措施办法，为勇于干事创业的党政干部营造了宽松的政治环境。同时，在运行过程中，由于法律法规缺失、运行机制不完善、文化氛围不浓等原因，容错机制逐渐暴露出一些现实难题，引起实务界和学术界的广泛关注。具体来说，这些难题表现在以下四个方面。

1.容错机制法制建设不够健全

容错机制顺利实施的首要任务就是克服法律法规的缺失问题。从中央层面来看，自2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》形成“宽容改革失误”提法之后，地方容错机制的实践仍停留在部分地区行政立法层面，缺乏更高一级的立法。尽管《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》对容错机制设计原则、具体要件和实施目标进行了规定，但是迄今为止，尚未出台全国统一的关于容错机制方面的法律法规。目前，地方政府出台的政策法规效力层次低，适用范围不广泛，立法过程较为粗略，规定内容不够精细的问题广泛存在。从立法的角度来看，缺乏中央层面统一的法律约束也许能为各地容错机制提供更大的探索空间，但上位法的长期缺失会导致地方立法资源的浪费，甚至形成中央与地方法规重叠、交叉和冲突的结果，导致容错机制陷入空转。⑨正是由于法律法规的缺失，各地政府对“谁来容错”“容谁的错”“容什么错”以及“如何容错”等标准不一的问题感到棘手。

2.容错机制运行设计亟待完善

界定错误的“容”与“不容”的范围是容错机制运行设计中的核心问题，这一问题本质上涉及到容错内容的规范性，体现了党中央对党员干部、上级政府对下级政府的承担责任的弹性规定，其内核是如何实现党中央提出的“三个区分开来”⑩落地实施。当前容错范围的界定存在以下难点：第一，地方对容错范围识别标准的规定较为模糊。部分抽象的容错原则和具体的社会事实之间对接，不仅考验着相关部门和当事人的政治水平和担当，而且需要更明确的制度细则出台，当前地方容错案例极少，一定程度上凸显了相关机制的运行不畅问题。第二，各地容错机制运行内容同质化显著。尽管目前地方政府纷纷在容错领域建制试行，但也存在创新不足的窘境，一些地区在执行中央政策、借鉴其他地区经验的同时出现照抄照搬现象，容错机制的准备实践、调研和论证工作不扎实，未能充分彰显地方特色，导致中央推动容错机制激励地方政府创新的意图落空。第三，容错范围划分主观性过大。以某地容错机制政策文本中规定的“工作未达到预期效果或造成负面影响或损失的”为例，其中对预期效果、影响和损失的程度判定并未进行充分的标准规制，实际操作中主观性大，存在使“容错”变为“错容”的隐忧。（11）因此，容错机制范围的标准界定和运行方式的具体规制是容错机制发挥效用的关键环节，亟需实务界与理论界的高度关注与深度回应。

3.容错机制文化氛围尚不浓厚

政治文化和组织文化是影响容错机制运行的重要因素。从个人角度来看，一些党员干部存在“宁可不做，也不做错”等错误思想。2015年人民论坛问卷调查中心提供的调查结果显示，71.7%的受访者在与干部打交道办事时有“为官不为”的体验，其中50%以上的受访者认为“胆小怕事‘不敢为”是这一现象的真正原因。（12）从组织领导角度来看，在创新任务情境中，领导的包容性风格对组织整体容错氛围的构建具有关键影响。（13）当前地方的部分领导干部把构建容错机制视为政治任务，对容错机制战略定位和创新任务的认识不明确、不清晰，导致制度落实期间难以形成良好的组织文化氛围。从社会舆论角度来看，容错机制触发的前提是掌握公权力的党员干部发生失误且造成负面影响和损失。由于社会公众往往成为利益损失的主要承担者，因此他们对产生决策失误的领导干部容忍度较低，这样就容易形成较大的公共舆论压力，倒逼组织问责，因而制约了容错政治文化的形成。概言之，容错机制的组织文化、政治文化和社会文化的氛围营造和建设仍然任重道远。

4.容错与问责的关系需要理顺

容錯与问责是组织处理干部的两个方面，二者之间的关系协调是影响容错机制功能发挥的关键。理论上，容错机制与问责机制分别从激励和惩罚两个不同的角度影响党政干部的行政行为，做到既要为真正的实干者消除沉重的思想负担，不让老实人吃亏，又要防止投机取巧者有可乘之机。目前容错和问责机制两者之间存在如下问题：第一，容错机制执行的权威性不及问责制。历经多年建设，问责制在我国已经臻于成熟，《中国共产党问责条例》《中华人民共和国公务员法》等一系列法律法规的制定实施，使“有权必有责、责随职走”等观念深入人心。显然，容错机制尚缺乏必要的法律支撑。第二，容错与问责的边界不清晰。产生这一问题的根本原因在于决策者主观意图和决策的客观结果之间充满了主客观因素的综合作用，难以完全识别各类行政行为在具体情况下的所有构成要件。第三，容错与问责制度兼容性不强。任何机制的运行都需要与其他机制实现兼容，才能协同发挥组合效果。当前，容错与问责的实施过程中存在主体不同、各自为政的现象，可能会造成一个主体行为同时满足容错和问责的条件，从而带来识别偏差。这不仅会造成组织和行政资源浪费，还容易诱发朝令夕改、令人无所适从等情况，影响二者的制度权威性。容错与问责关系的处理无疑极大地影响到干部管理体制的兼容性和生命力，两种机制的张力和矛盾还会在更大程度上影响到行政体制改革的实际效果。

三、容错机制的构建路径

破解容错机制在实践过程中的困境难题，必须符合新时期国家治理的整体要求，立足于党政干部管理体制的历史演进，着眼于“四个全面”战略布局，探索出一条具有中国特色的宽严相济的干部管理之路。笔者从法制性、运转性、环境性、协同性四个方面，聚焦于加快立法进程、优化制度设计、引领政治生态、协同创新发展四个关键点，提出如下建立健全容错机制的可行之策。

1.以党纪法规为基石，加快容错机制立法

容错机制走向制度化和规范化的关节点在于推进其法制化进程。目前由于全国性、统一性、规范性的党纪法规仍较为缺乏，导致容错机制存在实体性规定不够完善、程序性规定不够明晰科学、配套措施不够完备到位等法治困境。（14）构建容错机制，首先要加快立法进程，出台专门法律。可以考虑在中央层面出台《党政干部容错纠错条例》等较高位阶的法规，对容错机制的原则、主体、适用对象、容错范围、认定标准、处理程序作出说明，提高容错机制在党政法规体系中的权威性。做好辅助性立法，进一步规范容错机制的具体操作流程、实施方式和外部制度衔接。在容错机制地方内容创新方面，要聚焦于容错范围内容和标准界限的划定层面，允许、鼓励地方探索适合当地经济社会发展的具体项目内容。在党政法规配套制度方面，要注重容错机制与《公务员法》《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例》等现行党纪法规相协调。邀请政治、法律、社会和公共管理等学科的专家和社会公众参与到容错机制法制建设中来，形成容错立法的社会合力。

2.以机制运转为主轴，提升容错机制可行性

基于中央“三个区分开来”的原则，完善容错机制运行设计可以实施“三步法”：第一步，运用排除法设立容错机制的基准线，对重大安全事故、生态环境破坏责任事故等对国家、社会造成难以挽回的重大损失的错误，欠缺必要决策程序的错误，以及存在违法、暗箱操作、失职腐败等问题的错误坚决不予容错准入。第二步，运用列举法划定容错机制的准入线，可容之错不包含行政行为的日常性失误，列举的内容应特指在改革创新情境中因为缺乏经验导致客观判断出现偏差的行政行为，可以考虑对上述行政行为分类制作清单。第三步，判断干部动机是“为公”还是“为私”等主观错误，可通过构建科学的容错指标体系，结合民主参与、民主决策等方式进行认定。（15）在构建科学可行的容错机制过程中，要按照系统整合、科学分工、权责一致等原则，对容错的認定、监督等主体进行合法授权，形成各方责任主体共建共治格局，实现容错过程透明化、规范化和公开化，保障容错机制目的和效果的统一，实施容错机制运行结果的公平公正。

3.以文化氛围为依托，引领改革创新风气

容错机制能否顺利贯彻落实，既有赖于刚性的制度规范支撑，也离不开柔性的文化氛围影响。在现阶段容错机制建设过程中，要积极营造适度宽容的组织文化和政治文化氛围，以鼓励地方政府和基层干部干事创业的积极性、主动性和创新性。首先，营造宽容改革、勇于担当的政治文化氛围。涵养良好的政治生态，在全社会形成“支持实干、激励创新、宽容错误”的浓厚氛围，积极引导党员干部转变观念，形成科学的政绩观、权力观，激发他们内生的责任感与使命感。其次，发挥领导在组织文化氛围的影响效果。“好的领导者不在于不犯错误，而在于认真地对待错误”（16），要重视发挥党政领导干部在容错机制建设中的作用，适当突破“改革只许成功不许失败”等不利于深化改革创新的观念，通过让担当作为者上、因循守旧者下等奖惩方式，选拔一批敢于担当、干事创业的“想改革、真改革”的干部，激发各级党政组织的内部活力。最后，开展社会容错氛围建设。通过实地访谈、调研等方式，将社会大众的意见建议融入容错机制制度设计，采用信息公开、网络互动等方式，提高社会公众对政府决策的信任感、参与度，营造全社会“鼓励改革创新、点赞担当作为、宽容适度失误”的社会文化环境。

4.以机制协同为组件，推动容错问责衔接

容错机制与问责机制共同组成了中国特色的干部管理体制。在组织实际运行中，一个主体若出现既追责又免责的情况必然会导致两项制度陷入冲突局面，冲突具体表现为二者的边界界定、宽严尺度的准确把握、操作技术的可调控性等方面。（17）系统构建干部管理体制要求必须实现容错机制与问责制之间的关系协调。首先，要确立容错与问责之间的功能互补关系。尽快出台二者之间衔接机制的立法，明确容错、问责以及纠错等方式的接续处理程序，防止出现制度空白和机制冲突等现象。其次，厘清容错与问责边界。要进一步探索对容错对象的主观动机、客观条件、程序方法、问题性质、后果影响和处置行为等内容的细化规定，既要充分考虑容错情形，又要精准监督执纪问责。最后，在具体案例的处理上，容错和问责应当同时并举。在宽容失误的同时，也要追究当事人的责任，引以为戒，吸取教训。但在程序上宜采用先容错、后问责的顺序落实，这既是严管与厚爱原则结合的体现，也是为了防止先问责、后容错对改革创新事业可能带来的消极影响。此外，容错机制在未来的实践中也要处理好与决策机制、纠错机制、纪检监察和依法行政等外部制度、机制的关系，从而更好地推进容错机制在国家治理体系现代化进程中发挥作用。

四、结论与展望

新时代我国国家治理体系和治理能力现代化建设进入转型升级的关键时期，建立健全容错机制有利于全面深化改革事业、更好地发挥政府作用、促进党员干部干事创业。容错机制是中国特色干部管理体制的一项创新性制度安排，是对中国共产党宽严相济干部管理理念的传承与发展，对于实现国家治理体系和治理能力的增量改革、推动地方政府为创新而竞争、打破高压问责情境下党员干部动力缺失的困境，具有重要意义。尽管容错机制仍然面临难以科学界定容错范围、容错判定主体不明晰和容错程序存在自由裁量不够浓厚等现实问题，面临立法成效不彰、机制运转不灵、文化氛围不浓、协同机制不畅等实践难点，但随着实践的发展，容错机制将不断完善并走向成熟。在未来容错机制的建设中，进一步加强容错机制法制化建设、不断提升容错机制运作的适应性和可行性、营造容错文化过程中培育创新风气、实现容错与问责机制精准衔接，是促进容错机制从“新制”向“善制”转变的关键，也是党和国家探索具有中国特色宽严相济的新型干部管理体制的必由之路。

注释

①习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年，第11页。

②俞可平：《推進国家治理体系和治理能力现代化》，《前线》2014年第1期。

③薛瑞汉：《建立健全干部改革创新工作中的容错纠错机制》，《中州学刊》2017年第2期。

④何艳玲、李妮：《为创新而竞争：一种新的地方政府竞争机制》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2017年第1期。

⑤肖滨：《革命、改革与中国崛起——兼对安德森与吴玉山之争的回应》，《开放时代》2014年第5期。

⑥陈辉：《基于新使命的干部激励机制重构研究》，《行政论坛》2018年第3期。

⑦万庄：《关于完善干部激励约束和容错纠错机制的几点探讨》，《中国行政管理》2018年第10期。

⑧吴永生：《权力属性视角下容错的依据与限度》，《理论探索》2019年第2期。

⑨胡杰：《容错纠错机制的法理意蕴》，《法学》2017年第3期。

⑩“三个区分开来”是指：把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。

（11）梅立润：《全面深化改革情境的“容错机制”》，《重庆社会科学》2016年第6期。

（12）王卓怡等：《不敢干、不愿干还是不会干，部分官员不作为真实原因调查分析报告》，《人民论坛》2015年第15期。

（13）王性玉：《组织中容错机制的模型建构与管理策略》，《北京工商大学学报》（社会科学版）2017年第4期。

（14）谭九生、胡伟强：《实施容错免责机制的法治意蕴及其建构路径》，《湖南社会科学》2018年第6期。

（15）盛明科、罗娟：《健全新时代干部容错免责机制亟需科学界定边界》，《湖南社会科学》2019年第2期。

（16）毛泽东：《毛泽东文集》第7卷，人民出版社，1999年，第137页。

（17）陈朋：《容错与问责的逻辑理路及其合理均衡》，《求实》2019年第1期。

责任编辑：浩 淼   文 刀

The Function Orientation and Construction Path of the Fault-tolerant Mechanism in the New Era

Peng Zhongyi   Shen Qian

Abstract：The construction of fault-tolerant mechanism is not only the inheritance and development of the management experience of Communist Party of China cadres， but also an innovative measure to deal with exploratory mistakes in the course of reform and opening up. The fault-tolerant mechanism has different functions from the three levels of national， local and individual. At present， the fault-tolerant mechanism is faced with some practical problems in the process of operation， such as the imperfect laws and regulations， the imperfect operation design， the weak cultural atmosphere， and the unsound accountability relationship. To build a fault-tolerant mechanism in an all-round way， it is necessary to speed up the work of fault-tolerant legislation， improve the feasibility of the mechanism operation， lead the construction of fault-tolerant culture and promote the connection of fault-tolerant accountability， so as to explore a new way of cadre management with Chinese characteristics which combines justice with mercy.

Key words：fault-tolerant mechanism; function orientation; practical problems; construction path