耕地保护补偿标准研究*——以甘肃省为例

杨彬如，李全新

(1.甘肃政法学院经济管理学院 730000；2.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081)

0 引言

耕地对于维护国家粮食安全至关重要，保有一定数量的耕地是确保经济社会可持续发展的基础。工业化、城镇化建设的不断推进致使耕地面积大量减少。2004年至今，建设用地占用耕地的数量约为当年耕地减少总量的80%，威胁了国家的粮食和生态安全，特别是经济发达地区往往完成不了耕地保护任务。中央政府将耕地保护指标分解到各省，各省又将其分配到各市、县[1-2]。土地出让收益是地方政府财政收入的主要来源[3-4]，提高其耕地保护积极性的有效措施是制定科学合理的耕地保护补偿标准，将其纳入地方政府财政体系中，通过调整耕地保护的利益分配关系，提高耕地保护效果[5]。对农民来说，相比其他产业，农业的比较效益较低，仅仅依靠种地和国家的粮食补贴，难以调动农民保护耕地的积极性。

目前，有关耕地保护补偿的研究集中于耕地保护的外部性、耕地资源的发展权、耕地资源的价值和效益等方面[6-9]。对耕地保护补偿标准的确定主要依据耕地资源的价值、耕地保护的外部效益、耕地保护者的机会成本及耕地的发展权价格等[10-12]。耕地除了具有传统意义上的农产品生产功能外，还具有重要的生态系统服务功能[13]如气候调节、气体调节、净化环境等[14-15]。由于中国的耕地所有权归国家和集体所有，农民没有耕地的处置权，以耕地保护的机会成本损失作为农民耕地保护的补偿标准，难以上升到政策执行层面。同时，目前耕地的发展权在国内尚缺乏官方和法律上的界定，在实践中，不具有可操作性。农民是耕地资源价值的实际提供者，将耕地资源价值分为经济、生态、社会3部分已经得到众多学者的认可[16-18]。文章弥补了以往对耕地保护单一补偿标准的研究，通过核算耕地保护的机会成本、客观评估耕地资源的生态和社会价值，确定对地方政府、农民耕地保护的补偿标准，有助于完善以往的研究，并结合地方政府财政支付能力、区域社会阶段发展水平，实现对耕地保护的全面准确补偿。

1 研究区概况

甘肃省位于西北地区中部，土地面积45.37万km2，占中国4.72%，辖12个地级市、2个自治州。2015年，甘肃省常住人口2 599.55万人，占全国总人口的比重为1.89%，地区生产总值6 790.32亿元，占全国人均GDP的比重为0.99%。按常住人口计算，人均生产总值2.616 5万元，是全国人均水平的52.02%。公共财政预算收入、支出分别为743.9亿元、2 964.63亿元，城镇、农村居民人均可支配收入分别为2.376 7万元、6 936元，分别是全国水平的76.19%、60.72%。城镇、农民居民家庭恩格尔系数分别为36.8%、37.6%。耕地面积为353.8万hm2，占全国耕地面积的2.62%，人均耕地面积为0.14hm2，是全国平均水平的1.41倍。粮食自给率为107.61%。粮食总产量1 171.1万t，占全国粮食总产量的比重为1.88%。主要经济作物中，棉花、烟叶、油料、园林水果、蔬菜、中药材的产量分别为4.25万t、1.22万t、71.57万t、461.8万t、1 823.14万t、108.2万t。全年肉类总产量100.55万t，占全国肉类总产量的比重为1.17%。年末大牲畜存栏680.85万头，牛、羊、猪存栏数分别为517.53万头、2 096.73万只、666.06万头。年末大牲畜出栏213.43万头，牛、羊、猪出栏分别为192.75万头、1 339.29万只和747.26万头。

2 研究思路与方法

2.1 研究思路

众多研究将耕地资源价值分为3部分：经济、生态、社会价值[16-18]。因在耕地的实际经营过程中，农民已经获得了耕地资源的经济产出价值。因此，该研究对农民耕地保护补偿标准的确定仅依据耕地资源的生态和社会价值。以甘肃省为例，首先，测算出耕地资源的生态和社会价值，引入地方政府支付能力指数、区域社会发展阶段系数，对该补偿标准进行修正，使制定出来的补偿标准更接近客观实际。其次，测算出地方政府耕地保护的机会成本，以此确定地方政府耕地保护的补偿标准。

2.2 研究方法

2.2.1 对农民耕地保护补偿标准的测算方法

(1)耕地生态价值的测算方法。Costanza等(1997)将生态系统分为不同类型[19][20]。我国学者谢高地在此基础上，提出了“中国生态系统服务价值当量因子表”[19][20]。其中，耕地除了生产食物和原材料外，还提供气体调节、水文调节、废物处理、气候调节、保持土壤、维护生物多样性等多种服务，这些服务的价值即为耕地的生态价值[21]，采用当量因子法计算，公式如下：

(1)

式(1)中，V1i为第i年研究区域耕地生态价值，Ea表示1单位生物当量因子的价值量，根据谢高地等学者的研究成果[19-20]，它等于当年全国平均粮食单产市场价值的1/7，F为单位耕地面积生物当量因子6.91[17]，Ji为第i年研究区域耕地复种指数与全国耕地复种指数的比值[22]，r为还原率[17]。

(2)

式(2)中，k为主要农作物类型，mk、pk、qk分别为k种主要农作物的播种面积、平均价格、单产，n为农作物种类数，M为n种农作物播种总面积[23-24]。

(2)耕地社会价值的测算方法。已有研究大多将耕地的社会价值分为社会保障价值、社会稳定价值两类[15,24]，前者包括就业保障价值、养老保障价值、基本生活保障价值[15,24]，后者包括国家因保护耕地支出的费用与占用耕地收取的费用之和[15,24]。综合已有研究，对耕地社会价值的计算公式如下：

V2i=VB+VW

(3)

式(3)中，V2i为耕地的社会价值，VB、VW分别为耕地的社会保障价值和社会稳定价值。

VB=S+Y+L

(4)

式(4)中，S、Y、L分别为耕地的基本生活保障价值、养老保障价值、就业保障价值。

(5)

式(5)中，K、s分别为农村最低生活保障金标准、农村人口人均耕地面积。

(6)

式(6)中，E1为政府提供给农民的社会养老金(元)。

(7)

(8)

式(7)、式(8)中，f为乡村劳动力人均培训费用，A为人均每年的培训费用，t为20年期长期国债利率[9]。式(8)中，“13”的含义为：人均培训年数为13年，取值为从小学、初中、高中和1年执业培训受教育年限之和为13年[26]。

VW=C+Z

(9)

式(9)中，C、Z分别为保护耕地支出的费用、占用耕地收取的费用。

C=C1+C2

(10)

式(10)中，C1、C2分别为灾毁耕地复垦费、水土保持补偿费。

Z=Z1+Z2+Z3

(11)

式(11)中，Z1、Z2、Z3分别为耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费[26]。

2.2.2 地方政府耕地保护补偿标准的测算方法

耕地保护的机会成本是将耕地转为建设用地所带来的土地出让金和相关税收[2]，以此确定地方政府耕地保护的补偿标准。由地租变化规律可知，建设用地出让价格由城市中心向农村递减，离城市中心最远的耕地转为建设用地的纯收益为零。而耕地向建设用地的转用多见于城市城乡交错带和城镇城乡交错带。因此，按照土地均质假设，耕地转为建设用地出让的平均收益可近似采用城镇/城乡交错地带建设用地使用权年收益的1/2[2][25]，该值即为地方政府耕地保护的机会成本[26]，参考地租模型，公式如下：

(12)

(13)

式(12)中，α为建设用地使用权年收益，r为土地还原率[17]。N为土地使用年期，取综合用地出让年期为50年[2]。P1为土地出让金纯收益，P2为土地使用权出让契税[26]，P3为耕地占用税。式(13)中，SD为依据耕地保护机会成本计算的地方政府补偿标准。

3 实证分析结果

3.1 甘肃省耕地生态和社会价值的测算

3.1.1 甘肃省耕地的生态价值

根据《甘肃统计年鉴——2016》《全国农产品成本收益资料汇编——2016》可知甘肃省主要农作物类型有小麦、玉米、油菜籽、烤烟、棉花(表1)。根据式(2)可计算得出Ea为1 353.72元/hm2，研究区域耕地复种指数修正值Ji为1.23。目前，对还原率的确定还没有统一标准，还原率在该文主要是指土地还原率，根据相关研究，土地还原率等于土地年纯收益/土地价格。可以通过市场比较或同期银行利率比较确定土地还原率。对于土地出租者来说，只有当他出卖土地获得的货币存入银行，至少能够带来和原来地租一样多的收入时，他才愿意出卖土地。因此很多学者将土地还原率定为同期一年期的银行存款利率[2-12]。结合农业生产受自然灾害、科技水平、国家政策等多种因素的影响，该研究将还原率确定为风险调整利率与安全利率之和。其中，风险调整利率受多种因素影响，考虑其可操作性，将风险调整利率定为甘肃近五年居民消费价格指数变化率的几何平均值[13]，该值为3.1%。安全利率为一年期银行存款利率， 2015年央行一年期存款基准利率为1.75%。进一步得出还原率r为4.85%。根据式(1)可得出甘肃省耕地的生态价值为23.72万元/hm2。

表1 甘肃省主要农作物产出情况

主要农作物播种面积(万hm2)单产(kg/hm2)产量(万t)单价(元/kg)产值(亿元)Ea(元/hm2)小麦79.478 3 535.57281.02.0858.494玉米103.775 5 562.03577.21.89108.84油菜籽16.163 2 102 33.974.9416.79烤烟0.335 3 145 1.0421.672.25棉花2.570 1 656 4.2512.595.35小计202.321———897.46191.721 353.72 数据来源:《甘肃统计年鉴———2016》《全国农产品成本收益资料汇编2016》

3.1.2 甘肃省耕地的社会价值

第一，社会保障价值。由《甘肃省农村居民最低生活保障管理办法》和国家扶贫办的资料可知甘肃省1、2、3、4类补助水平分别为2 800、2 100、1 400、700，则农村最低生活保障金标准取其均值为1 750元/(人·年)。2015年末，甘肃省乡村人口为1 476.8万人，农村人均耕地面积为0.24hm2/人。由式(5)可得出甘肃省耕地的基本生活保障价值为15.03万元/hm2。甘肃省已经建立了统一的城乡居民养老保险制度。2015年，甘肃省参加城乡居民基本养老保险人数1 236万人，各项社会保险基金总支出414.32亿元，人均养老保险支出为3 352.10元/人，则政府提供给农民的社会养老金为3 352.10元/人。由式(6)可得出甘肃省耕地的养老保障价值为28.80万元/hm2。采用任纲核算的人均农民年培训费用为1 262 元/年[28]，结合2015年财政部公布的20年期国债利率为4.77%，由式(8)得出乡村劳动力人均培训费用为1.19万元/(人·年)，由式(7)可得出甘肃省耕地的就业保障价值为4.96万元/hm2。由式(4)得出甘肃省耕地的社会保障价值为48.79万元/hm2。

第二，社会稳定价值。由于缺乏甘肃省2015年相关统计数据资料，该研究以2013年甘肃省的相关数据为代替，并引入2015年与2013年甘肃省人均GDP的比值对该值进行修正，使数据更接近客观实际。根据《2013年甘肃省国土资源公报》， 2013年甘肃省灾毁耕地为8万hm2，财政灾毁耕地复垦项目资金为1.12亿元，则2013年甘肃省灾毁耕地复垦费为93.31元/667m2，即1 399.65元/hm2。2015年、2013年甘肃省人均GDP分别为2.62万元/人、2.45万元/人，两者之比为1.07，进一步得出修正后的2015年甘肃灾毁耕地复垦费为0.15万元/hm2。根据《甘肃省水土保持补偿费征收使用管理办法》，对一般性生产建设项目，按照征占用土地面积2元/m2一次性计征，即2.0万元/hm2。由式(10)得出甘肃省保护耕地支出的费用为2.15万元/hm2。甘肃省耕地占用税平均税额为12.5元/m2，即12.5万元/hm2。由《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》财综[2006]48号可知，甘肃省新增建设用地土地有偿使用费征收等别分布在第6等、第10等至第15等之间，通过加权平均计算，可知甘肃省新增建设用地土地有偿使用费为16.87元/m2，即16.87万/hm2。根据《甘肃省基本农田保护条例》，占用一级、二级、一般农田的耕地造地费分别为20元/m2、10元/m2、10元/m2。该文取其均值为13.33元/m2，即13.33万元/hm2。由式(11)得出甘肃省占用耕地收取的费用为42.7万元/hm2。由式(9)得出甘肃省耕地的社会稳定价值为44.85万元/hm2。由式(3)得出甘肃省耕地的社会价值为93.64万元/hm2。

3.1.3 甘肃省地方政府耕地保护的机会成本

(1)土地出让纯收益。该研究将土地出让纯收益定为征地区综合地价与征地补偿标准之间的差值。2015年，《甘肃省征地补偿区片综合地价》将甘肃省14个市州的26个区县划分为74个征地补偿区片，征地区片价平均值为136.81万元/hm2。根据最新的《甘肃省征地补偿统一年产值标准》可知甘肃省征地补偿标准平均值为46.79万元/hm2，由此可知，甘肃省土地出让纯收益P1为90.02万元/hm2。

(2)土地使用权出让契税。根据已有研究和中国的地价分布情况，包括建制镇在内的城镇城乡交错带平均地价水平约为城市水平的1/9[25-29]。由《契税暂行条例》可知土地使用权转让的成交价格为契税的计税依据，税率为3%[27]。则土地使用权出让契税P2为(136.81÷9×3%)×104=0.45(万元/hm2)。

结合甘肃省耕地占用税P3，由式(12)可计算出甘肃省建设用地使用权年收益α为5.51万元/hm2。

3.2 甘肃省耕地保护补偿标准

3.2.1 农民耕地保护补偿标准的确定

一个区域人均生产水平越高，对耕地保护补偿的支付能力就越高。对耕地盈余区农民耕地保护补偿标准的制定需要入政府支付能力指数进行修正，公式如下：

(15)

式(15)中，bi地方政府支付能力指数，GDPi、GDPimean分别表示第i年地方政府人均GDP、全国人均GDP。2015年，甘肃省人均GDP、全国人均GDP分别为2.62万元，为5.03万元，进一步得出甘肃省地方政府支付能力指数bi为0.52。

耕地的生态价值和社会价值是动态变化的，人们对它们的认同会随着经济社会发展的不断进步而增加，这种认识过程呈S形曲线。可借用皮尔生长曲线模型来探讨人们对耕地生态和社会效益的支付意愿[18]，该曲线的简化形式为：

(16)

l表示社会对耕地保护支付意愿有关的区域社会发展阶段系数，l∈(0， 1)；e为自然对数的底：t为某一时间。l通常以恩格尔系数的倒数对应起来进行计算，En为当年的恩格尔系数。2015年，甘肃省城镇、农村居民恩格尔系数分别为36.8%、37.6%，综合恩格尔系数En为37.2%。则t=-0.31，进一步得出甘肃省社会发展阶段系数l=0.42。

由于农民也享受到了耕地的生态效益和社会效益，该研究将对农民耕地保护的补偿标准按照耕地生态价值和社会价值的1/2来计算。公式如下：

(17)

式(17)中，BCi为农民耕地保护的补偿标准，该值为12.82万元/hm2。

3.2.2 地方政府耕地保护补偿标准的确定

由式(13)得出甘肃省地方政府耕地保护的补偿标准为2.76万元/hm2

4 结论与讨论

4.1 结论

耕地具有非常重要的生态价值和社会价值。以甘肃省为例， 2015年，甘肃省耕地的生态价值、社会价值分别为23.72万元/hm2、93.64万元/hm2，后者为前者的3.95倍，两者之和为117.36万元/hm2，总价值为4.152 197万亿元，是甘肃省GDP的6.11倍，耕地的生态价值和社会价值不容忽视。在甘肃省耕地的社会价值中，其社会保障价值、社会稳定价值占社会价值的比重分别为52.1%、47.9%。在其社会保障价值中，基本生活、养老、就业保障价值占社会保障价值的比重分别为30.81%、59.03%、10.17%，养老保障价值在社会保障价值中占有主导地位，说明耕地在农民的养老保障方面有着重要作用。在其社会稳定价值中，占用耕地收取的费用支出为42.7万元/hm2，保护耕地支出的费用为2.15万元/hm2，前者是后者的19.86倍，地方政府应加大耕地保护方面的支出。

根据耕地的生态价值和社会价值，结合政府支付能力指数、区域社会发展阶段系数，确定了甘肃省农民耕地保护的补偿标准为12.82万元/hm2。测算出地方政府耕地保护的机会成本为5.51万元/hm2，以此为依据，确定了甘肃省地方政府耕地保护的补偿标准为2.76万元/hm2。

4.2 讨论

该研究提供的研究思路和方法，可操作性强，能够为政府部门制定相关政策提供科学依据和技术支撑。耕地保护补偿标准的研究尚处于理论研究阶段，如何将其落实于实践操作中，还需要进一步探讨。耕地保护涉及很多利益主体，如何协调这些利益主体之间的利益，建立公平的区域利益分配机制和长期有效的耕地保护补偿机制，也是未来进一步研究的方向。

各级政府应建立专门的耕地保护补偿基金委，将耕地保护补偿纳入政府的财政支付决策中。同时，要加大地区耕地保护考核的权重，建立耕地保护奖惩机制，进一步完善土地征收补偿机制和建设用地集约利用机制，实现耕地的科学高效保护。