澳大利亚进口陆生动物检疫法治体系建设研究

杨文友，江红旗，李 盟，於 剑，王洪武

（1.中华人民共和国两江海关，重庆 400061；2.中华人民共和国重庆海关，重庆 401147）

澳大利亚是南太平洋地区经济最发达的国家，也是公认的生物多样性最为丰富的国家之一。农牧业是澳大利亚传统主导产业，动物及产品的出口贸易是其非常重要的产业，出口陆生动物有种牛、种羊、奶牛、屠宰用肉牛等，动物产品有牛肉、羊毛、奶制品等，澳大利亚目前是全球第4 大农产品出口国，是全球放养绵羊数量和出口羊毛最多的国家。

欧盟[1]以及美国[2]、加拿大[3]、日本[4]、新西兰[5]、澳大利亚[6]等发达国家动物检疫法律体系与防控成效多见于文献介绍，因地理条件、畜牧业占国家经济比重不同，其法律体系也各有特点，但对进口陆生动物检疫法治体系介绍和研究的文献较少[5-7]。针对我国是畜牧业大国，动物种类多，肉用、种用、役用、演艺、观赏等用途繁多，存栏出栏量大，饲养方式各异，动物疫病系统性防控力度不够，国内动物长途运输控制不严，加之我国周边线长，邻近国家的动物疫情复杂，进境动物数量大、种类多、国别多、用途多、国境内停留时间不一（≤15 d—终身）、潜在疫病传入风险高以及检疫监管法治体系和治理能力建设、进境动物可追溯、检疫监管信息化管理有差距等客观实际。笔者系统研究了澳大利亚对入境活动物检疫监管要求和有关内容，总结了其进境陆生动物检疫监管特征与方法。澳大利亚对动物疫病防控高度重视，可追溯管理技术及动物福利水平处于世界领先地位[8-9]，它属OIE 原规定的15 种A 类动物疫病无疫国家[10]，这对中国进境陆生动物检疫监管法治体系建设，具有极其重要的借鉴意义。由此提出，构建中国进境陆生动物检疫法治体系的建议和法治体系的核心内容。

1 陆生动物检疫法治体系构成与变革

2019 年6 月，澳大利亚农业部替代农业和水资源部（Australian department of agriculture and water resources，DAWR）负责农业、渔业、食品和林产品安全管理，组织实施国家畜牧产业政策和规划，确保产业保持竞争力、盈利能力和可持续性。澳农业部内设生物安全动物司、出口活动物司、生物安全业务司、贸易与市场准入司等17个司和主任兽医、植物保护和环境生物安全等3个办公室，撤销了生物安全局（BA）、检疫检验局（AQIS）。

澳大利亚依据英美法系动植物检疫法律制度，遵守《SPS 协定》，建立了进境以《生物安全法》《进口食品管制法》为主要法律，以进口生物安全风险分析、生物安全信息化管理系统、可追溯体系、进境动物许可制度等为支撑的进境动物检疫防疫法治体系，以保护其国家生物多样性、动物和人员的安全。

1.1 《生物安全法2015》替代《检疫法1908》

《生物安全法2015》替代了应用长达百余年的《检疫法1908》。其立法宗旨是控制有害生物与疫病传入澳大利亚，以及传入后在国内定殖、扩散风险的根除或控制，为可能对澳大利亚的动植物和人体健康、生态环境造成危害，影响畜牧业经济发展的病虫害实施风险管理提供一个现代模式。该法案明确要求，执法官员以最小的调整，产生最好的生物安全保障效果，包括在减轻进口商负担的同时，对非相容性活动采取灵活手段。开展进口风险评估和建立风险管理措施是澳大利亚生物安全法的重要组成部分。该法案第186 条规定，无进口许可证进口动物属刑事犯罪。

1.2 《进口食品管制法1992》

《进口食品管制法1992》是管控和检查食品及相关产品进入澳大利亚的主要法律。特别关注进口食品的可追溯性、食品安全体系认可和证书的有效性，扩大了口岸紧急执行权。

1.3 《肉类和畜牧业法1997》

该法要求原DAWR 每6 个月，向议会提交1份出口牲畜海运死亡情况报告，特别强调运输过程动物福利措施的应用。

1.4 《出口管制法1982》

该法是出口的总法案，所有货物出口都受其管控。主要包括出口、特定活动物携带出口、活动物出口资格认定程序，强制执行权限，官方标志和贸易等章节，规范了肉、加工食品出口检验检疫和加工质量要求，强化了出口许可证和标签管理，发布《出口牲畜卫生标准》2.3 版作为出口动物合格评定之用。

1.5 进口生物安全风险分析

动物及产品进入澳大利亚，需确定是否进行生物安全风险分析（biosecurity import risk analyse，BIRA）。若需要，按《进口风险分析手册1998》开展风险分析[11]。评估出口国动物疫病或有害生物进入或传播的可能性，以及对人、动物、环境、经济或社会活动造成的相关潜在生物危害和经济损失。对首次进口（或输出国第一次出口）动物前进行一系列的BIRA，同时对已有贸易进行BIRA 复审（此过程是科学的技术程序，而非行政程序）。这既包括按照法规要求开展的常规风险评估，也包括法律未规定的非常规风险评估。如，对现有进口政策和进口条件的风险评估。BIRA 依据SPS 协议和进口生物安全风险分析，有针对性地提出风险管理措施，使风险降至适当保护水平。该保护水平依据SPS 协议制定，用于评估动物可否入境。

1.6 生物安全信息化管理系统

澳大利亚建立了生物安全进口条件系统（biosecurity import condition system，BICON），该系统涉及2 万多种植物、动物、生物制品和矿物等生物安全进口条件的数据库，它可帮助进口商查询可输入澳大利亚的商品、输入条件、进口条件、需要的支持性文件、检疫处理、进口许可等（输入商品名、通用科学名称或税码均可获得上述信息）。建立了活动物及繁殖材料进口国家管理系统（manual of importing country requriements，MICoR），收录了准许进口国家的检疫要求。澳出口商必须满足进口国家规定的要求，MICoR 和BICON 系统构建了澳大利亚完善的进出境贸易动物及产品生物安全信息化管理系统，为进出口商提供了快速便捷高效的服务。

1.7 动物福利政策

1999 年，澳大利亚政府发布《环境保护与生物多样性保护法》（environment protection and biodiversity conservation act，EPBC）， 以 法 律的形式实施动物福利政策。2004 年，制定并实施澳大利亚动物福利战略（Australia animal welfare strategy，AAWS）。澳大利亚动物福利事业虽起步较晚，但发展快，制定了涵盖所有动物的动物福利实践准则，如牛、猪、羊、家禽等饲养，陆地运输的牛、马、猪、家禽等，海洋、航空、铁路、公路等运输牲畜的福利准则等，以此来规范人们对动物的行为。2011 年，建立了活动物出口商供应链保证系统（exporter supply chain assurance system，ESCAS）以提升动物福利标准。该系统涵盖从农场到进口国家全链条动物福利要求的控制和可追溯性，是世界上动物福利管理链条最长的国家。牛和羊的追溯要求不同。此方法首先用于向印度尼西亚出口饲养用和屠宰肉用牛，后扩展到所有出口动物以及进口国家。澳大利亚与中东、非洲一些国家签署了谅解备忘录，并继续与其他贸易伙伴进行谈判，推行全链条动物福利保障要求。

1.8 可追溯体系

1996 年英国暴发疯牛病后，澳大利亚为保护本土牛、牛肉的品质和安全，2001 年建立了国家牲畜识别系统（national livestock identification system，NLIS）用于牛和牛肉的可追溯[12]，后期应用于猪、羊等动物，但标识及内容有差异[6]。牛、羊、猪等都有唯一个体电子身份证明，从繁殖场、育肥场、屠宰厂、冷链批发、零售至消费者，全过程实现信息快速传递以及屠宰与肉品信息的快速转换。一旦发生食用安全事件，检疫官员可从系统中迅速查询肉品来源，可追溯至源农场，其基本信息、安全信息可全部获得。没有身份识别卡（耳标或胃标）的动物不得屠宰食用。NLIS 属国家级数据库，数据信息海量，系统可快速进行数据分析，提供动物疫情和肉品安全报告，提升消费信心和产业竞争力。

1.9 进口陆生动物（宠物）进口许可制度

因为部分虫害或疫病可能对生态和环境造成极大风险，澳大利亚农业部并非允许所有的活动物进口，只有经BIRA 后，才允许特定地区的特定品种活动物进口。

2 进境动物管控

澳大利亚对进口活动物管理极为严格，除允许的宠物和实验用动物外，仅允许从BICON 系统列明的国家和地区进口准许的动物。目前，仅允许新西兰鸟类、兔子，经允许国家的猫、狗、马作为宠物用途进口。

2.1 猫、犬宠物

经过批准的国家，在严格管控可以降低生物安全风险时，其猫、犬宠物方可被允许进口。通过澳农业部官网申报，未列入允许输入国家和地区的，也可通过该方法申报。宠物（猫、犬）分3 类进行管控，第1 类是新西兰、澳大利亚的Norfolk 岛不需进口许可；第 2 类是无狂犬病国家或地区；第3类是狂犬病消灭或良好控制国家或地区。第2 和第3 类以及澳大利亚Cocos（Keeling）岛的猫、犬进入澳大利亚本土，均需获得进口许可（可从http://agriculture.gov.au 和BICON 查询准入名录）。

2.2 其他宠物

现仅允许新西兰特定的禽鸟和兔进口。兔、马和部分鸟类作为宠物在满足严格要求条件下经批准可进口，不允许其他脊椎动物以宠物进口。禁止爬行动物作为宠物进口，但（不限于）海龟、乌龟、蛇、蜥蜴等动物作为动物学研究用途的，在严格控制条件下的认可场所可允许进口。

2.3 独特宠物

禁止昆虫、陆生和水生无脊椎动物等独特宠物作为宠物进口，包括（但不限于）甲虫、蟑螂、蝴蝶、蟋蟀、竹节虫、蜘蛛、蝎子、蜗牛、蟹等13 种。

2.4 野生动物

澳大利亚对野生动物实行地方注册管理制度。环境和能源部负责实施EPBC。分需进口许可和不需进口许可管理，其中又分非脊椎和脊椎动物，脊椎动物包括哺乳动物、禽类等。允许进口野生动物种类有树袋熊科、鸭嘴兽科和偶蹄目。野生动物不能以独特宠物进口，非法贸易野生动物属犯罪行为。

3 进境动物检疫实施

澳大利亚实施对出口国家的风险评估、进境前、进境时、进境后全过程控制。申请获得入境许可后才可启动进境动物，经过入境申报、口岸检疫、隔离检疫程序，符合检疫要求者方可放行，此举保障了澳大利亚动物和人体健康及生态安全。

3.1 申请许可

农业部对拟进口动物及动物产品均实施风险分析。经风险分析可以进口的，澳大利亚与出口国商签检疫和卫生要求议定书、确认兽医检疫证书，并对出口国家养殖场或加工厂实地考核，合格者予以登记注册。

按不同动物种类分别提交申请。通过BICON系统提交，或下载表格填写后通过邮寄或电子邮件提交。澳大利亚根据风险评估结果，确定是否签发进口许可证。宠物用鸟、马和兔纳入BICON 管理。2018 年4 月9 日起，海关对运抵澳大利亚有条件的非禁运货物，没取得许可证的商品不办理清关手续。对未提交许可证，或正在办理过程中的抵达货物，将禁止进口，或按规定方法予以销毁。

在收到全部费用后，进口许可证多在20 个工作日内签发。若有以下情况，发放进口许可的时间可能延长，如需进行技术评估、申请者提供不完整或不正确的信息、持续评估需要提供更多信息资料、是一种新产品，或新工艺新方法生产的产品等。

3.2 入境申报

进境活动物实行电子申报检疫。进口商利用政府构建的平台，向澳大利亚海关和农业部申报。出口前（至少3 个工作日）将进口许可证、兽医检疫证书（正本）和实验室报告、承运犬的航班信息等告知入境口岸地检疫机构。但源于新西兰的狗不需许可，但其他申报要求不变。导盲犬应满足澳大利亚入境隔离检疫要求。如不符合导盲犬要求，可以其他犬种形式申报。

3.3 入境检疫

3.3.1 入境航班动物疫情防控 入境航班须作防疫性除虫处理，机组用罐装苯醚菊酯对行李舱和货舱实施防疫性灭虫处理。抵运澳大利亚前，须用罐装苯醚菊酯沿客舱行李架、过道作喷雾处理。入境国际机场检疫人员负责监督核查，判定机舱是否按要求进行了处理。如未按规定处理，须关闭舱门由检疫人员实施喷雾后（30 min），旅客和行李方可下机。旅客在航班入澳大利亚前，需填写有8 项涉及动植物检疫的旅客申报单，供口岸检疫官员检查用。

3.3.2 宠物入境管控 第2 类和第3 类猫、犬抵达墨尔本国际机场入境后，在米克勒姆隔离检疫场实施隔离检疫。申请人如欲从非许可国家，属第3类国家和地区的进口犬，要提交狂犬病中和抗体滴度检测报告、测试表及狂犬病防疫注射证明。出口国的官方兽医填写表格，证实犬在出口前至少180天已接受狂犬病血液测试。检疫部门将根据申请人提供的文件，通过电子邮件确认并告知犬的进口资格；未经确认，不得将犬只装载飞机入境。官方兽医对犬作临床检查，合格后放行至指定的隔离场所进行隔离检疫（10 d）。不符合要求的，如文件不符合、犬只患疾病，可实施检疫处理或运至指定隔离检疫场或退回。

3.3.3 进境船舶动物疫情管控 农业部规定，所有用于装载货物的集装箱须作永久性防疫处理，并注册登记。在抵达澳大利亚第一港口实施检疫，检查食品舱和装有动物产品的货舱。澳大利亚实施国家高风险害虫行动清单计划（country action list，CAL），如高风险害虫和其他污染物（如土壤）、海运集装箱和非集装箱（散装）货物进口。高风险害虫包括（但不限于）巨型非洲蜗牛、黑刺蟾蜍、外来蜜蜂和蚂蚁。CAL 所列国家的集装箱和散装货物，在码头卸货之前，需对外部表面和空集装箱的内部表面进行全面的六边检查，对来自清单内的国家的货物需特别注意其安全性、完好密封及清洁状态。

3.4 隔离检疫

进入澳大利亚的动物须在规定的保证生物安全的设施设备中实施隔离检疫。隔离时间因动物种类不同而不同，以确保它们放行前没有疫病。来自澳大利亚Cocos（Keeling）岛的宠物不需强制隔离检疫。

允许进口的高风险陆生动物，采取现场检查和隔离检疫。隔离期间，官方兽医现场检查，隔离检疫结束，将再核实并填写兽医报告，合格者放行。不符合兽医证书检疫要求的猫、犬等动物，可能会实施隔离检疫、延长隔离检疫时间、或额外的检测以及退运或安乐处死。

4 有关思考

4.1 澳大利亚进境动物检疫法治体系健全完善，我国进境陆生动物检疫制度亟需进一步健全

《生物安全法》《进口食品管制法》以及动物入境许可、进境动物BICON 系统、动物福利、BIRA 和可追溯体系等构成澳大利亚进境陆生动物生物安全检疫性防控法治体系。充分应用BIRA 有效防控外来生物破坏澳大利亚独特的地理环境和重要的畜牧产业。

澳大利亚动物检疫体系非常严格，但不完全适合我国国情，不宜全盘“生搬”。我国动物检疫防疫法治建设成效显著，但法律、法规的协调统一，以及法治体系建设还有差距。这提示应加快《进出境动植物检疫法》等法律法规的修订，密切与《海关法》等法律法规的衔接与协调，加强进境动物卫生系列技术标准的系统建设力度，加快进境陆生动物检疫监督管理办法起草、发布、实施进程，构建科学、严谨、贸易便利、行政成本小的中国特色的进境陆生动物检疫法治体系，不断提升进境动物检疫监管法治能力。

4.2 澳大利亚进口活动物管控极为严格，我国进境陆生动物检疫要求亟须进一步全面规范

迄今，仅有宠物（猫、犬、马、鸟）、辅助性动物（如导盲犬）、非宠物用野生动物，经风险评估和批准并符合澳动物卫生标准和动物福利等要求的方可进口，并录入BICON 系统。禁止独特的宠物、野生动物非贸易性进入澳大利亚，实施极为严格的活动物进口管控。

我国种用、肉用、奶业用等陆生动物的进口，依双边检疫和卫生要求议定书和OIE 通用要求实施严格的风险评估和检疫准入，入境前的隔离检疫和预检、入境时口岸检疫和入境后的隔离检疫监管，成功防止重大疫病的传入，但进境陆生动物卫生标准化、演艺展示动物的检疫监管还有差距。这需要进一步明确伴侣动物、贸易性宠物、非动物园参观用野生动物、演艺展示竞技动物等的检疫要求及检疫检测和监测方法，建立可操作的检验检疫监管技术作业指引，满足现场执法需求，不断提升检疫监管执法水平。

4.3 澳大利亚动物检疫管理信息现代化，我国进境动物检疫管理信息化应用亟须进一步加强

电子数据交换（EDI）是澳大利亚主要的信息沟通方式，申请和资料的提交可通过数据交换完成，网络的便利提高了进境动物监管效率。澳大利亚的BICON 系统，能有效帮助澳进口商了解拟进口动物信息及系列技术标准要求。同时建立了进口申报平台和信息咨询平台，快速服务于进出口，信息公开透明易于获取。BICON 与MICoR 一起构建全面的完整的澳大利亚生物安全条件信息化管理系统，进出口商应用操作简便快速，沟通及时。

我国已着手进境动物检疫监管的信息化建设，并应用于进境动物检疫监管实践，但系统的整体规划、易用性还需完善，进境动物的准入国家或地区、种类、检疫要求查询仍不便利。建议组织专业力量，开发中国进境动物安全条件管理系统，将建立起的符合中国实际的进出境动物检疫法治体系、标准体系等纳入信息化系统进行管理，供进出口商查询，确定通过互联网多种方式以加强信息沟通与协调，不断提升政府公共服务速度和质量水平。

致谢：

海关总署动植物检疫司窦树龙处长对论文提出宝贵意见。