多主体供应、多渠道保障的德国住房租赁市场

摘要：介绍德国住房租赁市场基本情况，分析德国规范发展租赁市场的主要做法，提出德国经验对我国培养和发展住房租赁市场的启示及建议。

关键词：住房保障;德国;租赁

中图分类号：F293            文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2019）12-0010-15   收稿日期：2019-09-25

2019年1月6日-26日，笔者有幸参加住建部赴德住房租赁培训团培训，先后拜访了来自柏林市、勃兰登堡州、慕尼黑市的政府住房建设主管部门、住房金融机构、住房租赁合作社、住房租赁相关行业组织、住房租赁企业等，详细了解了相关领域的住房租赁政策和实践经验，对德国住房租赁市场有了初步的认识和体会。

1德国住房租赁市场基本情况

1.1住房结构以租赁性住房为主

据欧盟统计局，德国出租住房的比例在欧盟成员国中排名第一。根据德国统计局数据，德国约有3962万套住房，其中：产权人自住1589.3万套，占39.10%;私人出租住房1450.7万套，占35.65%;各类法人机构出租住房921.7万套，占25.25%，见图1。平均两个人有一套住房，每套住房平均居住面积（实用面积）为90平方米。德国联邦统计局数据显示，各州出租住房比例虽有不同，但整体而言，德国租赁住房比例常年维持在60%左右。柏林、慕尼黑等大城市，租赁住房占比更高。以柏林为例，柏林目前共有190万套住房，其中160万套为出租住房，租赁住房占比高达85%。

1.2租赁性住房以小户型为主

从家庭人口结构看，德国城市单身家庭越来越多，需要更多的租赁性住房。1991-2018年，1-2人户占家庭户的比例从50%上升到66%左右。在勃兰登堡州，1991-2018年1-2人户占家庭户比例从50%上升到2018年80%。1人、2人以及3人以上的家庭户租赁住房占比（与相应自有住房之比）分别为72.4%、47.3%、41.4%。显然，随着德国家庭结构小型化，对租赁住房的需求更加旺盛。

小户型住房以租赁住房为主，而大户型住房以自住住房为主。德国在40平方米以下以及40-60平方米的住房中，租赁住房占比分别为84.81%和82.98%;在80-100平方米的住房中，租赁住房和自住住房的占比基本相当;而在120-140平方米以及140平方米以上的住房中，自住住房占比分别为81.24%和86.79%。自住住房与租赁住房相互补充，形成了一种较为均衡的结构。

1.3住房租金相对稳定

2007-2018年，德国住房租金相对比较稳定，增长率一直保持在1%-2%之间，最高增速为2017年度的1.6%，最低为2009年度的1.1%。

2德国规范发展租赁市场的主要做法

2.1法律法规完备

德国涉及住房方面的法规主要包括：《民法典》是德国住房政策的法律基础。《住房建设法》《租金水平法》《住房租赁法》《住房补助金法》分别为社会保障性住房供给、中低收入的房租补贴、租赁市场的规范和私有住房提供了法律框架，被称为德国住房政策的“四大支柱”，对维护住房租赁市场的稳定和保护承租人的利益起到重要作用。

德国《民法典》第535-580条规定房屋租赁当事人的基本权利和义务。其中第535-548条规定了租赁合同的一般规范，适用于所有租赁关系;第549-577条专门规范住房租赁制度。与其他租赁法相比，住房租赁法最重要的是对承租人的解约保护。

《住房租赁法》于1971年颁布，具有强烈的保护承租人权益的特征，对租房市场进行了严格的规范，就租房合同订立、履行、租金水平确定及涨幅约定，以及解约程序等进行了严格规范。2001年，德国联邦政府通过了《租赁法改革法》，引入非对称的解约通知期限，对《住房租赁法》做出调整，进一步保护了出租人权益。

《住房补助金法》于1960年初期颁布，主要目标是完成从支持住房供应向住房需求的转变，即向“社会竞争力较弱的家庭”提供货币补贴。《住房补助金法》规定，居民实际缴纳租金与可以，受租金的差额由政府承担;其中，居民实际缴纳租金要与家庭住房需要相结合，可以承受的租金一般按照家庭收入的25%确定，房租补贴的资金由联邦政府和州政府各承担50%。

2.2多主体多渠逍供应租赁住房

德国租赁住房的建设主体多元、渠道多样，除个人出租住房外，租赁住房建设供应主体和渠道还有三类典型专业机构供应租赁性住房。

2.2.1投资商投资建设出租住房（社会住房）

投资商接受政府的补贴和无息（低息）贷款建设租赁住房可享受一定的补贴。但是这类住房的房租受到政府的一定限制。投资商开发建设前提条件包括：投资商需要具备15%-20%自有建设资金。笔者在勃兰登堡州投资银行了解到，政府曾经要求所建全部住房租金要按照政府限定的租金出租，后来为了吸引更多投资商，明确将限制租金的住房比例调减为75%，即所建项目的75%的住房房租要按照政府限定的租金出租，其余25%的住房可按照市场租金出租，且享受政策优惠越多，租金受限年限越长。

虽然有住房租金的限制，投资者仍愿意投资建设该类住房的主要原因有：政府限定的租金并非一成不变，3年后可以提高租金;由于住房可以增值，只要所收的租金可以支付利息，就具备了可投资性。

2.2.2国有住房租赁公司出租住房

以柏林为例，柏林有6家国有市政公司，最大的一家是Gewobag国有市政公司，已经有100年的历史，目前拥有约有60200套公寓，其居民超过100000人。公司特别强调作为国有企业的社会责任，并认为国有企业比私人住房企业、住房合作社负有更大的社会责任。例如该市政公司不仅仅建立邻里中心，协调邻里中心的矛盾，而且建立了基金会，促进儿童、年輕人与老年人体验艺术和文化，克服了国别之间、男女之间、邻里之间的障碍。最重要的社会责任体现在Gewobag国有市政公司住房租金水平更低，仅仅相当于市场租金的一半，空置率非常低，在租赁住房市场中起到了“压舱石”的作用。

2.2.3住房合作社建设出租住房

以笔者拜访的慕尼黑wognis住房合作社为例，个人缴纳1000欧元会费后即可加入住房合作社。住房合作社获得建房的土地后，与成员协商建造住房，参与合作建房的成员按照1000欧元/平方米缴纳建房费用，建房费用不足部分可向政府申请低息甚至无息贷款。住房建成后，会员按照一定的租金即可长期居住。住房合作社建设出租的住房租金水平比市场租金低得多。例如慕尼黑wognis住房合作社周边住房市场租金为10-18欧元/平方米，而合作社住房租金仅为9-10欧元/平方米。当住房合作社会员退出时，会员费和集资款以及利息全部退还给会员。据了解，慕尼黑市住房合作社建设出租的住房占全部租赁房的比例约为8%。

2.3不同类型住房相互协调

第一，出售市场和租赁市场相对平衡。首先，出售市场的首付比例更高。德国按揭贷款首付比例高于其他国家，通常在20-30%，国际对比中处于相对较高的水平，德国居民负债占GDP仅为53%，居民杠杆率在发达国家中显著偏低水平。其次，自有住房补贴较低。相对于欧洲其他国家，德国对自有住房补贴较低，其购买住房的抵押贷款利息不能从所得税中进行抵扣，而只是在购房时给予一次性补贴，这个补贴大大低于税收抵扣。欧洲其他国家，如荷兰，对购买房子的抵押贷款利息进行税收减免，其住房自有率从1993到2006年上升了10个百分点。最后，出租住房更多优惠。在德国，建设用于出租的房屋比建设用于出售的房屋会得到更多税收优惠。例如以前规定出租房屋的建筑成本在50年内折旧完毕（每年2%比例），现在加快折旧政策（前4年按5%比例），对用于现在前4年按5%折旧，对用于出租的建房人有利，且出租房折旧率要高于普通商品房。出售市场和租赁市场相对平衡有利于租赁市场的迅速发展。

第二，德国社会性住房的推广为普惠性租房市场的发展奠定基础。在二战结束后初期，德国住房极度短缺，德国支持社会力量建设了大量的社会性住房。社会性住房（德国的保障性住房）接受政府补贴和无息贷款期间，仅仅对租户收取事先已经协商好的相对低租金，通常在公共资金偿还完成后（即承诺期间终止），社会性住房转变为私人出租住房，并允许租金上升到市场水平。由于社会出租住房的增加数量少于转移到私人出租部门的数量，社会性住房规模一直趋于下降，但是一直为市场租赁性住房提供了源源不断的租赁性住房来源。

2.4维护租约稳定和租金控制

德国建立了优先保护租户权益的租房制度，在此基础上建立了相对公平的住房租赁市场，辅之以租金控制手段，使租房成为德国家庭的主要居住方式。

第一，租约稳定。德国住房租赁合同一般分为有期限和无期限合同，但大多数为无租赁期限合同。为保持住房租赁合同的稳定，出租人要解除住房租赁合同，局限在以下四个条件：第一，除非自己住或者直系亲属要住;第二，租户久久不付房租;第三，租户破坏住宅;第四，租户严重扰乱四邻。除了上述四个理由，出租人不能解除住房租赁合同。同时，要求出租人终止合同要提前3个月通知承租人。承租人居住在5年以上的，通知期间延长为6个月，居住在8年以上的，通知期间进一步延长到9个月。

第二，租金控制。即使是市场租赁性住房，也要遵守国家规定的租金控制法律。《租金水平法》规定，3年内旧合同的租金上涨幅度不得超过20%，否则房东就构成违法行为，如果超过50%构成犯罪。鉴于近年房租有过快上涨趋势，新出台租金刹车政策，进一步限制租金涨幅，将3年20%涨幅缩小至3年15%涨幅。该政策由各州选择执行，目前德国各州共有350个区在执行这项新规定。有的大城市还通过租金指数控制房租。租金指數由德国当地政府部门、房屋租赁中介机构、房东和房客协会等市场自律组织综合考虑租赁住房的基本情况（如地理位置、房屋质量等）及其他特殊因素确定，仅仅在一些大城市实施。

2.5扶助租赁住房中的弱势群体

2.5.1社会性住房租金水平因人而异

社会性住房是政府提供赠款和无息贷款，鼓励各类私人机构建设保障性住房（即社会性住房），按照申请者的收入水平，收取不同的租金。勃兰登堡州投资银行提供了一个生动的案例，某开发商要建设23套住房，每户平均为82平方米，总面积为1886平方米。按照75%的住房租金受限，共有18套住房租金受到限制，其中提供给低收入者9套，仅仅按照5.5欧元/平方米收取租金;提供给中等收入者也是9套，租金稍微高一些，按照7.00欧元/平方米收取，另外还剩下5套是供应给高收入者，按照市场价格9.5欧元/平方米收取。

2.5.2提供低息无息贷款

政府根据贷款人偿还能力，可以给与相应贷款。收入不高的人，可以获得低息甚至无息贷款，目标是让他们建得起或买得起房。建房补贴和无息贷款以前只针对低收入者，但是现在覆盖面扩大，一般中等收入者都可以获得建房补贴。譬如勃兰登堡州投资银行重点支持资助、出租房、自用房、有残疾者住房建设，并设立专门基金，专款专用，基金内部循环，不可以挪作他用。不受到州政府财政能力的影响，也不受州政府干预，是德国唯一的住房基金。

2.5.3提供住房补贴和住房救济金

对收入不高的人，可以获得一定的住房补贴。对低收入人群（领社会救济、退休人员）发放国家住房补贴，涉及大概50万个家庭单位，最困难的家庭平均一个月能领到180欧元的补贴。为无收入人群支付住房救济金，每年170亿欧元，由政府（联邦、州、市）支付房租。这种住房救济金主要集中在原东德地区，或者是集中在人口密集地区和大学城。

2.5.4对特殊群体供应的租赁住房

多种类型住房提供者，如住房合作社，对特殊的群体提供不同价位、不同房型的住房。为大学生、难民提供住房者，也会得到国家的资助。譬如许多城市采取以拖欠租金为重点的协调预防措施。为已经无家可归者提供社会“住房支持”。据报告，大约有5800名已经无家可归者从261个不同的服务机构获得“住房方面的支持”，大约47%的人所提供的住房是有时间限制的，包括20%共享的住宿。

2.6发挥行业组织润滑租赁市场的作用

德国活跃在住房租赁市场上的行业组织包括：房东协会、房客协会、邻里协会、开发商协会等。

柏林房客协会共有40多个，成员都超过300万，大约有1300名全职工作人员和2500名志愿者，代表租客利益。如柏林住户协会（berliner-mieterverein，BMV），拥有16万会员，8个分支机构，42位专职工作人员，其中有23位为律师，还有80位非专职雇员，为承租人提供承租住房的法律咨询等服务，并通过提供住房租赁合同文本、代为审核房东调整房租是否符合规定维护承租人的合法权益。而房东协会代表房东利益，一方面为房东提供法律咨询、税收咨询等服务;另一方面，通过全国房东联合会在联邦议会中影响法律政策的制定。投资商（开发商）协会，如柏林-勃兰登堡开发商协会（BBU ））代表开发商的利益。

邻里协会主要是为低收入人寻找合适的住房，包括动员住大房子的老年人搬到小房子、帮助办妥出租手续，如准备各类表格等;同时组织各种活动，支持邻居间互相帮助。众多协会起着缓冲垫的作用，缓解了房客与房客之间的关系以及邻里之间的关系，使得整个租赁市场更加和谐。此外，在柏林，政府在发布住房租金指数时，要通过三家房东协会和房客协会，进行统计调查并协商权重后才能发布。

3对我国培养和发展住房租赁市场的启示及建议

3.1强化住房居住属性

在德国，房地产业是作为具有福利性质的服务型产业，解决住房问题是保护公民基本居住权利的重要内容，能否解决公民居住问题是选民选举时重要考量因素。我国也十分重视房地产的发展，但房地产业改革与发展是服从拉动国民经济的需要，也逐渐形成土地财政。我国应逐步淡化房地产作为经济支柱产业的定位，改变地方财政过多依赖房地产的局面，侧重于保障民生，保护公民居住权，紧紧把握“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，让住房市场回归到基本居住功能上来。

3.2建立多元化的租赁住房供应体系

租赁房源供应主体的多元化是德国住房租赁市场的另一显著特点，除了政府、私人业主提供租赁住房外，住宅合作社、国有企业、建筑商、物业服务企业、教堂以及保险机构等也积极参与到租赁住房的建设与房源提供上。我国也逐步认识到多主体供应、多渠道保障的重要性，如除了政府建设公租房，居民提供租赁房源外，近年来也出台支持国有企业建设租赁住房、利用集体建设用地建设租赁住房、允许闲置的工业厂房改建成租赁住房等系列政策，但仍需在以下方面继续发力：

一是強化政府责任，加大大中城市公租房的建设力度。在供求矛盾突出的城市，应该多渠道筹集房源，采取商品住房配建、产业园区建设、清理整合存量房源等方式增加房源;强化公共设施配套，完善配套设施和公共服务体系。二是充分发挥国有企业在租赁市场中的压舱石作用。国有企业可采取多种方式如新建、配建、改造或者收储（包括采取有效措施盘活闲置公有住房、闲置厂房改性）等多种手段扩大房源。三是鼓励机构尤其是房地产开发企业自持建设租赁性房源。应进一步细化金融、税收支持政策，如借鉴德国对企业提供长期的低息甚至无息贷款金融政策，实行所得税免税政策，要求企业建设租赁住房并在一定期间内按一定的租金长期出租。四是加强社会互助。

3.3健全租赁法律法规体系

一是借民法典出台机遇，在法律中体现承租人权益有关内容，如租赁权、买卖不破租赁制度、租赁合同一般期限等;二是推动住房租赁条例的尽快出台;三是逐步建立住房租赁市场的长效机制;四是在政策文件中推行租赁合同示范文本，明确实行租金指导价制度等。

3.4完善住房租赁管理体制

近年来，我国对住房租赁的行政管理日益重视，部分省市还成立了专门的租房管理中心，但行业自律建设仍任重道远，一方面自上而下的自律管理体系尚未建立，另一方面代表承租人权益的自律性组织缺失。为完善我国的住房租赁管理体制，各省市应在在主管部门的指导下，尽快建立住房租赁自律性组织，加强住房租赁行业自律管理，规范行业租赁行为。同时，住房租赁自律性组织还应当逐步开展受理投诉举报、制定租赁合同示范文本、提供法律咨询等工作，积极维护承租人权益。

作者简介：钟庭军，住建部政策研究中心。