精细化：网约车治理的路径探索

祝小芳 魏琬昕

摘要：在政府传统治理范式下，网约车的社会安全问题突出、监管缺失或无效、法律关系复杂，政府部门迫切需要引进新的理论开展治理路径的探索和创新，精细化治理理论提供了一个有效的思考方向。精细化治理，不仅是政府治理理念的重要发展，也是社会治理的未来趋势和未来走向。从“技术治理”和“服务治理”两个方向着力，推动精细化网约车治理，不仅有利于解决网约车治理困境，更有利于推动国家治理现代化、提升国家治理能力现代化水平。

关键词：精细化;治理;网约车

基金项目：江西科技学院人文社会科学项目：基于倡导联盟框架的政策创新扩散策略探讨——以网约车管理政策为例（编号：RW1811）的阶段成果

一、网约车治理的困境与问题

网约车，不同于传统出租车，其依托移动互联网、云计算、大数据等技术、以移动端APP连接驾驶员与顾客、创造了新的出行服务形态的一种新型交通运输方式。网约车的出现不仅在一定程度上满足了公众差异化的出行需求，提高了出行效率;而且有效整合了交通运输的闲置资源，增加了公众就业与再就业机会，提高了经济效益和社会效益。据数据显示，2018年我国网约车完成客用量每月200万人次，网约车用户在网民中的普及率达到了43.2%，网约车成为出行服务体系中的重要组成部分。与此同时，网约车引发的社会安全问题、监管困境和法律冲突等问题，引发了舆论的广泛关注和公众的强烈不满，网约车的治理成为政府治理亟须解决的内容。

（一）网约车社会安全问题突出

由于网约车的出现绕过了政府审查层面而直接进入市场运营，因此进入市场的网约车运营标准不一，大量的“黑车”“马甲车”频繁出现，网约车司机的素质参差不齐;并且兴起初期，各网约车平台公司为了抢夺客户资源、增加市场份额，开展“烧钱大战”“高价补贴”，收纳了很多不符合运营标准的车辆进入市场，造成非法客运车辆增多，形成了网约车粗放式发展和盲目扩张的局面。在此背景下，以郑州空姐滴滴打车遇害事件为典型的网约车乘客人身安全受险事件频发，除此之外资金财产安全、权责纠纷问题、伤亡交通事故、个人信息安全等网约车负面事件不断增加。政府依靠顶层制度设计治理新兴事物的传统的粗放式管理方式在此情境下明显无力，网约车治理迫切需要政府做出改变。

（二）网约车监管缺失、滞后或无效

各大网约车平台企业通过“价格战”与传统的出租车行业抢夺客源，恶性竞争，两者之间矛盾升级激化，出租车罢工停运、出租车司机与网约车司机的群体性纠纷时有发生，对出行市场秩序造成一定影响。但由于网约车兴起初期，国家层面法律制度的制定出台尚滞后于这些新生问题出现的速度，相关监管制度和惩戒措施缺失和不到位，交管部门、城管部门等政府部门只能依靠已有的法律规范对网约车及网约车行业进行有限的监管，监管效果甚微;另一方面，各地方政府出台的网约车监管政策“严于制定、宽于执行”，使得网约车监管流于形式，给政府治理带来一定困难。

（三）网约车服务法律关系复杂，治理难度大

网约车服务的法律关系主体复杂多元，具有高度不确定性的特点，给传统政府治理范式帶来巨大挑战。在网约车还未取得合法地位时，一些地方政府理不清、捋不顺网约车企业、网约车驾驶员与传统出租车、传统出租车司机等法律主体之间的关系，面对法律主体的矛盾冲突“一刀切”的叫停或打压网约车服务，以期维持社会稳定;而至网约车被中央政府出文赋予了合法地位后，却又因中央政府、地方政府、企业组织、社会团体和民众等多元法律关系主体在网约车治理过程中各个或联合发挥作用，且相互交叉、彼此影响，形成了复杂的网约车治理格局，各地方网约车政策细则无法有效执行，使得很多社会问题无法有效解决，从业人员、乘客的合法权益难以得到保障。

网约车兴起带来的这些问题，凸显了政府传统治理范式在新兴社会问题面前的“手足无措”。因此，要实现网约车治理的新突破就需要进行新的尝试和探索，创新政府治理方式。

二、理论基础：精细化治理

“精细化”即精确、细致、标准，盛行于20世纪50年代追求产品精细度的日本制造业。伴随着20世纪80年代新公共管理运动的深入，企业的精细化管理理念被学者引入到政府管理活动中，主张改变政府粗放式管理方式，引入市场竞争机制，追求规范、专业、细致的政府管理，实现政府管理精细化，提高政府绩效。随着我国经济体制变革和政治体制改革的持续深入，学者们发现停留在管理工具表面的政府精细化管理已经不能解决高度复杂性和高度不确定性的社会环境下出现的各类社会问题了，进而提出了精细化治理理念，主张从“精细化管理”转变至“精准化治理”。

精细化治理与精细化管理都以科学、精准、标准的手段主张追求政府绩效，但不同之处在于精细化治理更倾向于以复杂的社会现实问题为导向，尊重和发挥多元主体的治理力量。精细化治理主要有两大维度：“技术”与“服务”。一方面，精细化治理要求借助当前信息网络技术，以专业化、程序化、信息化的治理手段科学设置政府机构、优化治理流程，转变政府公共行政的思路和作为，实现社会治理的标准化、具体化、人性化，获得最优的治理绩效。另一方面，精细化治理突出政府公共服务的评价要以社会公众的满意度评价为标准，并将其作为政府治理的出发点，重视和回应社会多元主体诉求，要求增强多元主体的互动，以社会公众的诉求和反馈提升政府公共治理的灵敏度和细致化程度。由此而言，社会治理精细化主要是以“技术治理”与“服务治理”两者的统一实现政府治理创新，以有效解决社会治理的困境与问题。

三、推进网约车治理精细化的路径探索

结合精细化治理理论的思想要点，针对网约车治理面临的社会安全问题、监管缺失或无效、法律关系复杂等问题，本文从“技术治理”与“服务治理”两大方向提出一些网约车治理的路径思考。

（一）利用和开发网络信息技术，推进网约车治理智能化、精准化