关于国家储备林建设PPP项目的思考

2019-01-06吴东张一弛张霁明王晓荣耿同川

湖北林业科技 2019年6期

吴东张一弛张霁明王晓荣耿同川

摘要：简要介绍了国家储备林有关政策的来历，建设过程中PPP模式引入的背景，对二者结合的相关政策进行了解读。针对襄阳市国家储备林建设情况，对项目从发起到实施的整个过程做了简要分析，总结其建设经验，以及目前所面临的困难，并提出合理建议，以期为下一步的建设工作提供参考。

关键词：国家储备林;PPP模式;融资机制;对策建议

中图分类号：S326.27 文献标识码：A 文章编号：1004-3020（2019）06-0037-05

Reflections on the PPP Model of National Reserve Forest Construction

Wu Dong（1） Zhang Yichi（1） Zhang Jiming（2） Wang Xiaorong（3） Geng Tongchuan（1）

（1.The Forestry Prospect & Design Institute of Hubei Province Wuhan 430075;

2.Hubei Ecology Polytechnic College Wuhan 430075;

3.Hubei Academy Of Forestry Wuhan 430075）

Abstract： This paper briefly introduced the origin of relevant policies on National Reserve Forest Construction，and the background of the introduction of PPP Model in the process of construction，and then interpreted the relevant policies of combinationof the two.In view of the construction situation of the construction of National Reserve Forest in Xiangyang City，the whole process from initiation to implementation of the project was briefly analyzed，the construction experience was summarized，and the difficulties faced at present were put forward，and reasonable suggestions were put forward in order to provide reference for the next construction work.

Key words： national reserve forest; PPP model;financing mechanism;countermeasures and suggestions

1 國家储备林建设背景

1.1 国家木材储备现状

木材是生态型传统材料，是现代四大基础材料中唯一可再生、可降解和可循环利用的绿色材料，是国家重要的战略资源。我国用材林可采资源树种单一、品质不优、布局不合理，特别是珍稀和大径级用材林存在结构性短缺，一些树种已经无材可用，木材市场供需缺口问题日益突出，造成木材供应紧张、供需矛盾尖锐，我国森林资源数量的增长和质量的提升与社会对林业多样化需求之间的矛盾，仍是林业发展的主要矛盾[1]。从木材进口情况来看，我国是全球最大的木材进口国，进口木材品种相对单一，主要为樟树、楠木、红松等少数种类，其中珍稀树种约占进口量的一半。根据新修订的《华盛顿公约》（别名《濒临绝种野生动植物国际贸易公约》），严格限制交易的树种增致220多个，86个国家先后出台政策，限制或禁止大径级原木或珍稀树种出口，如缅甸已于2014年4月1日起停止原木出口，多数东南亚、中南美洲、非洲、俄罗斯等国家也开始收紧木材出口政策[2]。因此我国面临着木材进口断供的风险。

1.2 国家储备林建设的提出

为保障我国木材安全，缓解珍稀树种及一般树种大径级材结构性短缺，增加立木储备，改善生态环境，我国开始探索建立国家储备林制度。国家储备林是指为满足经济社会发展和人民美好生活对优质木材的需要，在自然条件适宜地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育和补植补造等技术手段，营造和培育大径级用材林、工业原料林、乡土树种和珍稀树种等优质高效的多功能森林[3]。

党中央、国务院高度重视木材战略储备基地建设。2013年，中央一号文件首次提出“加强国家木材战略储备基地建设”，标志着木材战略储备基地建设已上升为国家的重要决策，成为建设生态文明和美丽中国的重要内容[4]。

2014年，唐守正、沈国航等8位中国科学院院士、中国工程院院士联名致信国务院总理李克强，提出“建立国家储备林制度”，得到了李克强总理的高度重视，随后国务院副总理汪洋、国家林业和草原局（原国家林业局，下文简称国家林业局）局长赵树丛、国家林业局副局长张建龙也对8位院士的建议作出重要批示[5]。

国家林业局先后组织编制了《全国木材战略储备生产基地建设规划（2013～2020年）》和《2013年国家储备林建设试点方案》，明确提出到2020年，重点在南方地区建设一批国家木材战略储备基地，通过建设全国木材战略储备基地，提高森林经营水平，构建我国木材安全保障体系。

2 国家储备林PPP模式的探索

2.1 PPP模式的引入

固然国家储备林建设愿景宏大，站位高远，但在建设过程中依然遇到诸多困难。目前阶段，最大的困难在于资金缺口问题。储备林项目投资较大，仅依靠财政投资一方面难以满足项目需求，另一方面也使国家或地方财政背上承重负担。其次，储备林建设周期和林木生长周期均较长，项目投资回收期长，资金压力和资金风险大，短时间很难靠项目自身收益支撑后续发展，需要大量资金的持续投入才能取得预定的效果。另外，自筹解决项目资金的手段基本上只有银行贷款一种途径，但这对于贷款方和借贷方都是巨大的压力[6]。

PPP（政府和社会资本合作）模式是指政府采用竞争方式选择社会资本方，双方签订协议明确各自权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府补贴等方式获得合理收益的活动[7]。PPP模式已广泛运用于诸如轨道交通、桥梁、建筑等多种社会基础设施建设中，效果十分突出。基于此，在储备林建设中引入PPP模式，将社会资本、企业资金引入其中，构建起利益共享、风险共担的合作关系，将对缓解资金不足的问题起到显著效果[8]。另外社会资本雄厚的资金实力以及在激烈竞争环境中所积累起的先进的管理理念和管理方式，对提高项目建设质量和建设效率、加速推进储备林建设、使合作利益最大化具有重要意义。

截止2018年底，共有203个林业建设项目通过PPP模式获得国家开发银行、中国农业发展银行的支持，共计获批授信达1566亿元。两行累计发放贷款574亿元，其中国家储备林建设项目共73个，获得放款276亿元，建设数量和获得放款额度分别占林业建设PPP项目总量的36%和48%。另外，根据国家财政部PPP项目管理库来看，入口项目中林业项目共计34个，其中国家储备林项目数量达到23个，占比高达68%。以上数据充分表明，国家储备林项目与PPP模式具有高度的契合性，两者结合相得益彰，能够有效推进项目的快速落地[9]。

2.2 政策制定

2015年《国家林业局关于印发<国家储备林制度方案>的通知》（林规发[2015]92号）发布，明确表示探索PPP模式，按照国家推广公共财政和社会资本合作模式有关要求，加强对运用PPP模式推进国家储备林建设的指导，并加速推进建设模式示范点的建设工作[10]。

同年12月，国家林业局与国家开发银行签署了《共同推进国家储备林等重点领域建设发展合作协议》，标志着利用政策性金融贷款开展国家储备林建设探索之路正式开启[11]。2016年1月，国家林业局与国家开发银行共同印发了《关于加强合作共同推进国家储备林等重点领域建设发展的通知》（林规发〔2016〕15号），随即《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》中提出“加强国家储备林基地建设”[12]。2017年1月，经过多方努力，国家林业局会同国家发展改革委、财政部、国家开发银行和中国农业发展银行共同印发《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》（发改农经〔2017〕140号），提出要大力推进林业供给侧结构性改革，积极创新林业投融资机制及金融产品和服务，为林业政策贷款项目提供长周期、低成本的资金支持，省级发展改革、林业部门积极向符合国家政策支持的林业政策贷款项目倾斜，可以将对应计划任务的中央预算内投资作为项目资本金，积极落实林业政策贷款项目贴息补助，中央财政贴息率为3%[13]。至此，政策铺路，金融赋能，在国家储备林建设中引入PPP模式水到渠成。

自2012年开始，国家林业局开始在广西等7个省區开展国家储备林试点建设，至当年年底时试点范围已扩大至福建、湖南等15个省区，绝大多数项目采用PPP模式运作，建设规模近千万亩，共下达财政补助资金18亿元[14]。2015年，广西、天津、河北省张家口等省市分别利用国开行贷款建设国家储备林已取得成功的经验。

3 襄阳市国家储备林建设PPP项目建设情况

3.1 项目概况

湖北省是《国家储备林建设规划（2018～2035年）》确定的29省（市、区）之一，自然条件优越，林业资源增长潜力巨大。襄阳市国家储备林PPP项目是湖北省第一个林业PPP项目，建设地点位于襄阳市襄城区、樊城区等7个县（市、区），项目包含两项工程：储备林营造和支撑体系建设，总投资约71亿元，规模约4.6万hm2，项目于2018年2月入库全国第四批PPP示范项目。其中一期工程投资约5.2亿元，面积为5000 hm2，合作期为25年，其中建设期8年，项目运作方式为BOO模式，回报机制为使用者付费和可行性缺口补助。

目前，造林工序及用工量参考国家林业局2016年发布的《防护林造林工程投资估算指标》，苗木、材料及设备参照市场价，营造林工程综合费（包括总价措施项目费、企业管理费、利润、规费）参照2018年版《湖北省建筑安装工程费用定额》中绿化工程费率标准，其他土建安装工程按相关标准执行。

（3）以短养长模式运用不足。由于储备林的培育周期长，占用土地时间较长，必须充分利用现有土地资源，寻求短期的经济效益，以补贴项目的长期投入。目前襄阳储备林已实施的两个造林基地立地条件较差，能选择的适生树种较少，虽然所选用的柏木、刺槐等耐贫瘠的树种目前成活率较高，长势较好，但此类中长周期造林树种在PPP合作期内可能达不到主伐年龄，加之较为恶劣的立地条件，成材的年限较之平时可能更要推迟。因此必须要考虑怎样搭配短周期树种或发展林下经济等，获取一定的收益来源。

3.4 对策和建议

（1）转变土地流转思路。积极与待流转土地所在地的林业站、村委会联系，寻求当地政府支持，在可能的情况下与村委会签订土地流转总合同，将该村所涉及土地一次性流转到位，再由村委会与利益相关村民进行协商和签订合同。有关涉及精准灭荒的地块，建议选派专业技术人员现场查看，对立地条件、周围交通情况、水源等方面进行全面调查，综合评定，纳入满足储备林建设要求的地块。土地流转的质量和效率，对设计方在造林作业设计时的树种选择、造林方式、支撑体系建设等产生直接影响，从而影响项目的实施难度和收益情况，因此必须引起高度重视。

（2）定额与造价制度制定。目前，广东省已出台地方标准，即《广东省营造林工程定额与造价》（DB44/T 722-2010），这对国家储备林等造林工程的投资概算具有重要的指导作用。建议湖北省林业局组织专家和相关技术人员完成相关标准的制定并尽快发布，使造林工程概算更有说服力，推动湖北林业向规范化、标准化、精细化更进一步。

（3）短期收益探索。项目的短期收入来源主要包括间伐所获得的薪材以及小径材、林下种植和养殖等立体复合生产经营、林苗一体化、森林旅游等。结合现阶段工程建设成果，以及一期工程的布局情况，林苗一体化和森林旅游是目前较为合适的发展方向。两处基本完工的储备林基地均设计并营造有樟树、栾树、枫香等常见的绿化树种，市场需求广泛，因此抚育间伐阶段应设计好间伐强度，提前与采购方达成协议，并及时跟进市场信息，使苗木销售利益最大化;由于一期项目造林地块均布局于襄阳市城郊，交通便利，環境优良，对于市民休闲游憩具有较强的吸引力，因此现阶需要加强对项目建设成果的宣传，扩大知名度，为后期发展森林旅游打牢基础。

4 结语

襄阳市国家储备林建设PPP项目是践行“绿水青山就是金山银山”理念的战略部署，是推动林业供给侧结构性改革的重要抓手，是精准提升森林质量的重要工程，是加快生态文明建设的创新举措。目前随着项目的快速推进，在取得可喜成就的同时，一些问题也逐步暴露出来，需要政府、项目公司、设计、施工等各方引起重视，积极寻求应对措施，为下一阶段的储备林建设做足准备工作。

参考文献

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