新时代粤港澳大湾区的开放使命*

荣 健 欣

改革开放40年来，中国构建开放型经济新体制不断推进、嵌入全球价值链深度持续延伸、与国际经贸规则的对接和建设不断强化、对外贸易与投资增长迅速，逐步成为开放型经济大国。当前我国对外开放仍面临一些短板和差距，中国特色社会主义进入新时代后，内外形势决定推进全面对外开放具有必要性和迫切性。湾区经济依托港口而生，具有天然的开放属性，对外开放成为湾区经济增长的先天优势。建设粤港澳大湾区是新时代全面深化改革开放的国家重大战略。改革开放40年来，粤港澳合作在国家对外开放进程中发挥了重要作用。进入新时代，粤港澳大湾区将在国家对外开放的各个领域中发挥重要作用，助力国家全面对外开放。本文拟首先客观评价我国现阶段对外开放的短板和差距，分析新时代全面扩大开放的重点方向和目标，然后回顾过去40年粤港澳合作在国家对外开放中的重要贡献，并梳理粤港澳大湾区在新时代国家对外开放的独特优势，最后探讨粤港澳大湾区助力国家全面对外开放的路径和创新举措。

一、对外开放的短板和新时代目标

改革开放40年来，我国建设开放型经济取得了重大成就，但是对外开放仍然面临参与全球价值链层次偏低、服务业开放不足、衔接国际贸易投资新规则有差距、对外投资竞争力不强等问题。中国特色社会主义进入新时代，加快实施新一轮高水平对外开放，强调敏感服务业领域的全面开放和创新能力开放合作，注重实现高水平的贸易投资自由化便利化，强调通过制度创新培育国际经济合作和竞争新优势，主张“引进来”和“走出去”并重，推动形成全面开放新格局，建设成为开放型经济强国。

(一)我国对外开放面临的主要短板

改革开放40年来，中国内地的对外开放水平取得了长足进步。从1978年到2017年，进出口总额从355亿元提高到27.8万亿元，增长了782倍，年均增速达到18.6%。货物进出口占国际市场份额从1978年的0.8%提升到2017年的11.5%，成为货物贸易第一大国[注]《改革开放40年我国进出口总额增长782倍 年均增速18.6%》，人民网-人民日报海外版，2018年9月25日，http://news.zgswcn.com/2018/0925/853875.shtml。。但与发达国家相比，我国开放型经济建设仍然存在短板，对外开放水平仍有很大的提升空间。

首先，我国制造业参与全球价值链的层次仍然偏低。改革开放40年来，我国已经深度融入国际分工体系，出口商品结构也持续优化。但整体上看，我国出口商品技术水平相对落后、品牌价值偏低、关键零部件严重依赖进口的现状并未根本改变，整体仍然处于全球价值链的中低端环节(叶辅靖，2018)。苏庆义和高凌云(2015)发现中国制造业出口产品在向上游生产环节转移，但总体而言仍处于全球价值链的下游环节；张会清和翟孝强(2018)则发现，中国的制造业部门虽然取得了长足进步，但目前正处在中等工业国向发达工业国转型升级的关键阶段。

其次，我国服务贸易自由化水平较低。近年来，我国服务贸易增长迅速，2012—2017 年服务贸易年均增长7.8%，2017年的规模总额已居世界第二。服务业正逐渐成为我国经济转向高质量发展的重要动力。但我国服务业国际竞争力不足，服务贸易持续20多年呈现逆差。2017年服务贸易逆差高达2 554亿美元，为全球第一逆差国家。同时，我国虽已基本形成了负面清单加准入前国民待遇的外资管理新框架，服务贸易和投资开放度持续提高，但和发达经济体相比，我国在敏感服务业准入方面仍然存在较大差距。经济合作与发展组织(OECD)服务贸易限制指数(STRI)显示，在 22 个行业中我国只有 3 个行业的得分高于 44 个国家的平均值[注]参见OECD: Services Trade Restrictiveness Index (STRI) Country Note: China, 载 http://www.oecd.org/tad/services-trade/STRI_CHN.pdf 转引自石静霞(2018)。，特别是金融业的服务贸易限制位列全球主要国家第二。此外，在加油站、医疗、教育、市场调查、文化、电信、农产品批发市场等服务贸易领域存在禁止准入、股比限制、业务范围限制等要求，开放程度低于绝大多数发达经济体。姚战琪(2018)对我国服务业真实开放度进行估计，认为“在2014 年，中国服务业真实开放度小于日本、俄罗斯、南非、美国、英国、韩国、土耳其、荷兰、挪威、卢森堡、爱尔兰、以色列，略高于印度尼西亚、印度、墨西哥，中国服务业真实开放度仍较低”。

再者，我国贸易投资管理体制与国际贸易投资新规则还有差距。全球经贸规则的协调已经由关税和投资准入等“关境之上”领域，逐渐向竞争政策、政府采购、知识产权政策、环境保护和劳工保护等权益保护领域等“关境之后”领域过渡。即使是关境壁垒的协调也逐步从削减关税壁垒转向强调提升贸易便利化水平。从CPTPP(全面且先进的跨太平洋伙伴协议)、TiSA(服务贸易协议)、USMCA(美墨加协议)的谈判内容看，“关境之后”领域的内容均超过了“关境之上”领域的内容，贸易便利化的内容也远超过关税减让议程的相关内容。我国近年来大幅度推进对新一代国际贸易投资规则的跟踪对接，如在中国自贸试验区加强知识产权保护、强化环境保护、推进商事登记和事中事后监管体制改革等，成绩十分显著。但包括竞争中立标准、政府采购透明度、环境标准、知识产权保护等与新一代贸易投资规则相比还存在一定的差距。在通关、质检等贸易便利化领域，虽然有“单一窗口”等改革措施，但总体改进仍不够。世界银行2019年全球营商环境报告的数据表明，我国的平均进口通关时间为72小时，全球排名第65，仍有较大改进空间[注]World Bank: Doing Business 2019, https://www.worldbank.org/en/news/immersive-story/2018/10/31/doing-business-2019-a-year-of-record-reforms-rising-influence。。

最后，我国双向投资合作呈现非对称性，对外投资合作竞争力不强。改革开放后相当长的时期，中国内地经常项目和非储备金融账户呈现“双顺差”形势，吸收外资大于对外直接投资。“双顺差”下双向投资不对称导致中国对外净资产投资回报率长期低迷。据估算，2005年至2016年我国外来投资收益率均值为6.9%，而同期我国对外投资收益平均低于3%(王清晨和田素华，2018)。近年来，虽然“双顺差”的局面得以逆转，但这种逆转是建立在2015—2016年对境外房地产、酒店、文娱项目的非理性投资剧增的条件下，对外投资收益和结构并未得到真正改善。当前我国双向投资产业结构差距仍很显著，2017年高技术产业实际吸收外资同比增长61.7%，占比达28.6%，较2016年底提高9.5个百分点，特别是高技术服务业实际使用外资1846.5亿元，同比增长93.2%，表明外资产业结构持续优化[注]《商务部外资司负责人谈2017年全年全国吸收外资情况》，商务部网站，2018年1月16日，http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ag/201801/20180102699393.shtml。。但是，我国对外直接投资仍高度集中于资源开发业和初级加工制造业。2017年信息传输、软件和信息技术服务业占中国对外投资份额为8.6%,相比2016年的9.5%有所下降[注]商务部，《中国对外投资合作发展报告2016》，《外汇局：预计今年我国对外直接投资将继续保持稳步发展态势》，中国网财经，2018年1月18日，http://finance.china.com.cn/news/special/2017hgjjsj/20180118/4513908.shtml。。因此，探索完善对外投资管理体制、扩大对外投资水平、改善对外投资结构、提升对外投资回报仍是亟待探索的问题。

(二)新时代全面对外开放的目标

2008年国际金融危机以来，全球化进程放缓，反全球化和贸易保护主义思潮抬头。国际形势的新发展新变化，需要深度嵌入全球价值链分工的中国以自身的全面开放推动经济全球化朝着更加健康的方向发展。十九大报告提出“推动形成全面开放新格局”，这是中国特色社会主义进入新时代的对外开放新目标，具有丰富的内涵。

首先，全面开放新格局重视对外开放对转变发展方式、优化经济结构的意义，强调敏感服务业领域的全面开放和创新能力开放合作。改革开放以来，中国内地的对外开放强调通过削减中间品关税、吸引制造业投资来建立出口导向型制造业体系，对金融、专业服务、文娱、电信等敏感服务部门开放谨慎，不注重对外开放与产业转型升级之间的对接。十九大报告将“大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放”作为全面开放新格局构建中的重要一环，并要求“加强创新能力开放合作”，直面当前敏感服务业开放程度不足、参与全球价值链水平较低的开放短板问题。通过循序渐进开放敏感服务部门，中国内地不仅可以促进产业转型和消费升级，还能发挥服务业FDI的技术溢出效应，增进本土高端服务业的竞争力。而通过加强创新能力开放合作，中国内地更能将创新驱动发展战略的实施与全面扩大开放无缝对接。

其次，全面开放新格局注重实现高水平的贸易投资自由化便利化，强调对接新一代国际贸易投资规则。十九大报告强调“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策”。原来的对外开放模式建立在以WTO为代表的上一代贸易投资规则基础之上，强调可贸易品关税的削减和投资部门的准入。对通关效率、商品技术标准等贸易便利化议题，以及投资审核效率、营商环境等投资便利化议题缺乏承诺，与国际新一代贸易投资规则的发展趋势不相适应。对高水平贸易投资自由化便利化措施的强调，正符合中国对外开放走向深入、承诺措施日趋严格、与新一代国际贸易投资规则对接日趋紧密的实际情况。

再者，全面开放新格局强调通过制度创新培育国际经济合作和竞争新优势。中国内地原有的开放模式过度强调发挥要素成本优势参与国际竞争，鼓励地方政府的税收、地价优惠，默许投资者违反环境和劳工标准。新时代下，原有模式已不适应要素成本快速上涨和人民对美好生活需求提升的趋势。十九大报告主张赋予自贸试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港，并全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。这标志着中央探索以制度创新代替要素成本减让，形成对外经贸竞合新优势，对接国际贸易投资新规则，提升全球价值链参与层次的决心。

最后，全面开放新格局主张“坚持引进来和走出去并重”，强调对外投资的重要意义。十九大报告强调“一带一路”建设的重要意义，提升对外投资在全面开放新格局中的地位。在新时期，鼓励企业“走出去”，促进国际产能合作，正符合中国内地企业国际竞争力逐步提升、对外投资经验日渐丰富、产业转型如火如荼的实际情况，有利于纠正长期以来对外直接投资数量较少、产业层次和回报率偏低的痼疾，也是中国积极参与构建人类命运共同体，为人类共同发展贡献中国方案的重要举措。

二、对外开放中的粤港澳合作和粤港澳大湾区的独特优势

(一)改革开放40年粤港澳合作助力国家对外开放的成绩

回顾内地改革开放40年历程，粤港澳合作在内地扩大对外开放过程中发挥了不可磨灭的作用。40年来广东的改革开放始终与内地对港澳开放和粤港澳合作紧密相连，体现了以开放促改革、促发展、促创新的开放发展逻辑主线，粤港澳合作成为“一国两制”下的新型区域性合作典范(毛艳华等，2018)。

首先，改革开放初期，港澳资本对广东省的投资促进了广东省尤其是特区经济体制的一系列改革，初步打造了中国内地对外开放的体制机制。例如，针对来深圳特区投资的港资企业的需求，深圳先后启动了劳动合同、土地有偿使用、打破统购统销、设立外汇调剂中心等一系列改革，并将改革延伸到包括计划体制、企业体制、价格体制、流通体制、财政体制、信贷体制、外贸外经管理制度、外汇管理体制、劳动人事制度、工资制度、基建管理制度以及政府管理机构在内的十二个方面。深圳特区初步成型的市场经济管理体制为中国内地打造适合外商投资的营商环境奠定基础(周溪舞，2006)。

其次，内地改革开放以来的粤港澳合作树立了通过产业合作参与全球价值链的典范，并促进了内地服务业的渐进开放。20世纪80年代港澳劳动密集型加工业北上珠三角，建立“前店后厂”的分工模式，为内地全境通过吸收外资、参与国际贸易深度嵌入全球价值链树立了典范。随着香港经济向高端服务业转型，粤港澳合作中的产能合作模式发生了重大转变，服务业发达的港澳为内地提供了敏感服务业渐进开放的宝贵测试平台。2003年内地与香港签订《关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)，在此基础上又陆续签署了10个补充协议、《CEPA广东协议》、《CEPA服务贸易协议》、《CEPA经济技术合作协议》、《CEPA投资协议》等，各CEPA协议的修订重心是内地对港澳服务部门的扩大开放。 2015年《CEPA服务贸易协议》签署之后，内地对港澳开放服务部门达到153个，涉及世界贸易组织160个服务部门的95.6%，基本实现了内地全境与香港的服务贸易自由化。

最后，基于《关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)的内地与港澳经贸合作促进了内地与国际先进经贸规则的对接。CEPA系列协议本质上是内地与香港两个独立关税区之间签订的双边自由贸易协议，十几年来，CEPA框架不仅促进内地与港澳的经济联系，更率先引入了一系列国际经贸协议的先进规则，帮助国家对接国际贸易投资新规则新标准。例如2014年《CEPA广东协议》首先确立了国际通行的准入前国民待遇+负面清单的承诺形式，为中国自贸试验区外商投资负面清单的修订以及中美双边投资协定(BIT)的谈判提供了标杆；2017年《CEPA投资协议》纳入了法律政策透明度、环境保护，乃至投资者—东道方争端解决等敏感的新议题，为中国内地熟悉新一代贸易投资规则奠定基础。

(二)新时代粤港澳大湾区助力国家全面对外开放的独特优势

湾区经济具有天然的开放属性，对外开放是湾区经济增长的先天优势。对标国际一流湾区和世界级城市群，粤港澳大湾区在新时代助力国家全面对外开放中仍然具备独特优势。习近平主席会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时提出，希望港澳“更加积极主动助力国家全面开放”，强调“在国家扩大对外开放的过程中，香港、澳门的地位和作用只会加强，不会减弱”，指出“希望香港、澳门继续带头并带动资本、技术、人才等参与国家经济高质量发展和新一轮高水平开放。特别是要把香港、澳门国际联系广泛、专业服务发达等优势同内地市场广阔、产业体系完整、科技实力较强等优势结合起来，……努力把香港、澳门打造成国家双向开放的重要桥头堡”[注]《习近平会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团时的讲话》，《人民日报》，2018年11月13日，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2018-11/13/nw.D110000renmrb_20181113_1-02.htm。。习近平主席的讲话高瞻远瞩，深刻阐明了新时代粤港澳大湾区助力国家全面对外开放的重要定位。

首先，粤港澳大湾区是中国对外开放水平最高和营商环境最佳的区域，相比京津冀、长三角等中国其他重要经济区域具有不可替代的功能与作用。香港是中国开放程度极高、营商环境最优、各类贸易投资自由化便利化制度健全的自由港。世界银行《2019年营商环境报告》评价香港营商环境排名全球第四。广东省通过长期改革开放，特别是广东自贸试验区的制度创新，贸易投资自由化便利化水平取得了长足进步。根据2018中国营商环境指数报告显示，在中国内地31个省区市营商环境指数排名中，广东省名列第一，在多个项目指数排名中均居榜首[注]《2018年中国营商环境指数发布》，《新华每日电讯》,2018年12月6日，http://www.xinhuanet.com/mrdx/2018-12/06/c_137654412.htm。。粤港澳大湾区通过促进要素便捷高效流动、助力湾区营商规则对接，能够在小区域内构建和测试与国际接轨的开放型经济新体制，为中国内地学习借鉴国际高标准贸易投资规则、尽快提升贸易投资便利化自由化水平、树立新时代通过制度创新培育国际经济合作竞争新优势的标杆提供助力。

其次，粤港澳三地产业结构的互补性优于中国其他经济区域。新时代粤港澳大湾区的内部产业合作能有效助力国家测试敏感服务业开放，提升创新能力开放合作效能，提高制造业融入全球价值链的层次。2017年珠三角和香港两地第三产业比重分别为56.4%和92.2%，两地产业互补优势明显，服务贸易潜力巨大。从2007年到2016年，广东服务业实际吸收港资比重从33.67%上升到76.36%。2017年粤港服务进出口5666.89亿元，同比增长32.12%，占广东全省服务贸易总量的46.62%[注]《粤港澳大湾区：世界级湾区打造高质量发展典范》，南方网，2018年10月21日，http://news.southcn.com/gd/content/2018-10/21/content_183739491.htm。。服务贸易的增长促进了粤港两地的产业转型升级，现有文献实证研究也表明，服务贸易开放促进了制造业生产率和制造业企业加成率(沈鸿和顾乃华，2017；李宏亮和谢建国，2018)。回归20年来，香港金融、专业服务、商贸物流服务等支柱行业向高增值环节升级，金融服务业占香港生产总值的比重从1997年约10%，上升至2015年的接近18%[注]《香港经济20年：金融业占GDP比重从约10%升至近18%》，网易新闻，2017年6月30日，http://news.163.com/17/0630/14/CO6E7JHV000187VE.html。。同时，珠三角制造业转型升级趋势明显，2017年以装备制造、汽车、石油化工业为主的先进制造业和以医药、电子及通信设备业为主的高技术制造业的增加值占规模以上工业比重分别达53.2%和28.8%。单位GDP能耗2013—2017年累计下降19.5%，能耗水平居全国第二低位[注]《广东将打造世界级先进制造业集群》，《南方日报》，2018年9月5日。。粤港两地产业结构出现共同转型、互补互利的良性局面。与粤港澳大湾区相比，长三角地区各省市产业同构性明显，缺乏产业结构的互补性，苏、浙、沪三省市2017年第三产业增加值占GDP比重分别为50.3%、52.7%和69.0%。粤港之间的产业互补与共同升级，有助于通过扩大广东对港澳服务业开放，探索粤港澳大湾区跨境产业融合发展新模式，深化粤港澳三地产学研资源的协同创新合作。同时，服务业开放“先行先试”能够为促进内地服务业敏感部门的总体开放积累经验，充分发挥服务贸易增长对制造业转型升级的促进和示范效应，树立创新能力开放合作的标杆，提升中国制造业参与全球价值链的层次。

最后，港澳特区一直是中国内地对外开放的窗口，粤港澳三地合作有良好的前期基础，能够助力内地企业完善对外直接投资经验。内地改革开放以来，港澳同胞和社会各界人士发挥的主要作用，包括“投资兴业的龙头作用、市场经济的示范作用、体制改革的助推作用、双向开放的桥梁作用、先行先试的试点作用和城市管理的借鉴作用”[注]《习近平会见香港澳门各界庆祝国家改革开放40周年访问团》，2018-11-12，新华网，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-11/12/c_1123702125.htm。。直到2017年，内地的外商直接投资仍然有超过70%来源于香港，同时有60%左右的内地对外直接投资经过香港，这表明香港在中国双向投资中仍然扮演着积极的角色。新时代粤港澳合作全面进入到CEPA框架下以服务业合作和服务贸易发展为主要内容的制度性整合阶段，建设粤港澳大湾区成为国家重大战略。因此，发挥湾区经济开放性、创新性和宜居宜业的天然优势，借助香港和澳门自由港的开放制度优势和政策优势，建设湾区与国际接轨的营商环境，有利于服务内地“双向”开放合作，助力和服务内地企业参与“一带一路”和“走出去”拓展全球市场。

三、粤港澳大湾区助力国家全面对外开放的可行路径

如前所述，粤港澳大湾区具备开放水平较高、合作基础良好、产业结构互补等基础条件，能够助力新时代国家全面对外开放。围绕新时代形成全面开放新格局的内涵，粤港澳大湾区可以通过如下可行路径，助力国家全面对外开放。

首先，助力内地敏感服务业对外开放。中国内地当前对外开放的主要短板是金融、专业服务等敏感服务业开放不足，同时境内服务业竞争力有待提高。通过扩大敏感服务业对外开放，可以适应服务贸易在全球贸易中占比逐年增高的趋势，获得溢出效应提升本土服务业竞争力，满足人民群众日益增长的对美好生活的需要。服务业开放也可以通过扩大高质量生产性服务业供给，提升制造业嵌入全球价值链的层次以及高科技行业创新能力。香港有全球竞争力极强的银行、保险、评级金融机构，以及符合国际标准的建筑、会计、法律、咨询等专业服务业。在CEPA框架下内地循序渐进地扩大对港澳服务业的市场准入。自2003年CEPA签署以来，粤港服务贸易年均增长20%，粤港服务贸易合作也促进了广东服务业管理体制的改革。例如，2014年签署的《CEPA广东协议》首次采用“准入前国民待遇+负面清单”的服务业投资管理模式，为中国自贸试验区的投资管理体制改革以及2018年内地服务业扩大开放奠定了基础。基于港澳服务业机构和人才对内地市场的长期合作经验，以及内地和港澳在CEPA框架下对服务业准入的成熟管控经验。在湾区建设中“先行先试”继续扩大广东对港澳敏感服务业的开放，是湾区产业互补的必然要求，也是助力新时代全面扩大敏感服务业对外开放、提升制造业参与全球价值链层次、扩大创新能力开放合作、加快构建开放型新体制、形成全面开放新格局的核心路径。

其次，实现湾区三地营商规则对接，形成与国际通行规则相衔接的投资贸易规则体系。改革开放以来，港澳一直是内地学习借鉴成熟市场经济管理体制、改善营商环境、适应国际贸易投资规则的重要平台。特别是CEPA协议作为内地签署的第一个自由贸易协议，见证了中国内地通过参与自贸协定促进制造业和服务业开放、借鉴国际通行贸易投资管理规则的历程。近年来，以TPP(跨太平洋伙伴关系)、TTIP(跨大西洋贸易投资伙伴协定)、TiSA(服务贸易协定)、USMCA(美墨加协议)为代表的第二代国际贸易投资规则逐步崭露头角。这些自贸协定重视“关境之后”壁垒的消除、关注所有贸易利益相关方(stakeholder)、推动投资贸易自由化便利化的思路逐步为各类后续贸易投资协定所吸收，也将成为国际贸易投资规则的重要演进方向。港澳特区作为营商环境优越的自由港，在吸收和实践国际贸易投资新规则方面具有先天优势。通过与发达经济体签署的自贸协定，以及CEPA框架的逐步更新，港澳特区在国际贸易投资规则的实践经验能够为内地加快构建投资贸易规则体系提供示范作用。例如，2017年签署的《CEPA投资协议》跟踪了国际先进的投资保护规则，2018年签署的《CEPA货物贸易协定》设立了粤港澳大湾区便利化措施专章，研究提出了大湾区内实施的系列便利化措施。粤港澳大湾区通过三地在营商规则方面的对接，有助于内地在安全可控的前提下全面学习、借鉴、测试相关国际贸易投资新规则，在竞争中立、权益保护等敏感议题方面取得突破，为中国对接新一代国际贸易投资规则、强化在新一轮全球经济治理中的话语权提供支持。

再者，湾区三地携手参与“一带一路”建设，增进国家整体与“一带一路”沿线的经贸往来，助力内地“双向”高水平开放和企业“走出去”。香港是全球规模最大的离岸人民币枢纽，也是国际金融、物流与贸易中心和亚太地区重要的运营控制中心。澳门是中国—葡语系国家经贸合作平台。广东省开放型经济发达，是内地企业“走出去”的领先地区。湾区三地已经形成了助力内地企业“走出去”、促进“一带一路”双向开放的成熟机制。截止2017年底，广东累计在香港设立企业4878家，实际投资额775.1亿美元，占全省对外实际投资总额的近六成[注]《2018粤港经济技术贸易合作交流会在香港举行》，南方日报，2018年7月13日。http://gd.people.com.cn/n2/2018/0713/c123932-31810311.html。。湾区也为内地企业“一带一路”走出去提供了专业服务对接。2018年6月，“‘一带一路’国际联盟”正式在香港成立，联盟成员分别来自29个国家及地区，总数超过110个，汇聚香港、内地及海外的商会、行业协会、投资推广机构和智库组织，香港贸易发展局担任联盟秘书处[注]《香港牵头成立 “‘一带一路’国际联盟” 央企已参与1700余个项目》，《21世纪经济报道》，2018年6月29日。http://www.21jingji.com/2018/6-29/4NMDEzNzlfMTQzNzc4Ng.html。。通过加快探索粤港澳合作联动新机制，可以确立粤港澳大湾区在全球及亚太地区供应链、价值链的物流及贸易中心地位，以及推动人民币国际化过程中的金融中心地位，巩固湾区成为中国企业“引进来”和“走出去”的总部与管理中心地位。因此，粤港澳大湾区的建设，有助于三地要素充分融合，湾区企业“拼船出海”，助力国家全面开放新格局中的“一带一路”对外投资与国际产能合作建设。

最后，加快湾区内粤港澳三地科创合作，为国家创新能力开放合作探索成熟机制。珠三角具有高度发达的产业基础以及一批具有世界影响力的高科技企业，但缺乏高质量的研究型大学以及国际化的研究平台支撑；香港拥有众多国际一流的高校和科研机构，并有对国际化科创人才和机构的吸引力，却缺乏产业化能力。粤港澳三地在科创要素和创新环节方面互补性极强，合作潜力极大。粤港澳大湾区可以发挥优质创新资源的集聚平台功能，不仅聚合粤港澳三地的创新要素，更能通过港澳的平台，更好集聚国际创新人才、团队、机构、成果、资金，深化与欧美发达国家和“一带一路”国家的科创合作，探索中外科创合作的可行制度性安排和规则，形成新时代中外创新能力开放合作的成熟机制。此外，大湾区合作还可以通过扩大服务贸易助力科创发展。宣烨和陈启斐(2017)研究显示，生产性服务品进口技术复杂度的提升会促进高科技行业创新能力，金融服务品、计算机及信息服务品进口技术复杂度增加对高科技行业创新能力的促进作用较为强劲。2018年港交所通过修改引入“同股不同权”规则，吸引内地知名科技企业小米、美团上市，体现了境内外服务业与高科技企业对接，是强化创新能力开放合作的范例。

四、粤港澳大湾区助力国家全面对外开放的创新举措

为充分发挥粤港澳大湾区在助力国家全面对外开放的独特优势，在内地服务业扩大开放、对接新一代贸易投资规则、加强创新能力开放合作、共建“一带一路”国际合作等方面更好地突显粤港澳大湾区的重要角色，还需要采取创新措施，在“一国两制”下不断加强粤港澳三地联动发展，努力促进港澳融入国家发展大局。

首先，在CEPA框架下继续赋予广东“先行先试”角色，扩大广东对港澳服务业开放，并围绕粤港澳大湾区建设开展“一带一路”、科技创新、贸易投资便利化等方面的政策合作。自2003年以来，CEPA构成了内地与港澳经贸合作的制度框架。2015年签订的《CEPA服务贸易协议》基本实现了内地与香港服务贸易的自由化，2017年签署的《CEPA经济技术合作协议》明确了内地与港澳在“一带一路”建设、科技创新等方面的政策合作措施。广东扩大对港澳服务业开放是新时代粤港澳大湾区产业互补合作的必由之路，也是弥补内地开放短板，构建全面开放新格局的核心路径。为充分发挥CEPA安排对港澳服务业开放的制度功效，实现粤港澳大湾区内部深度合作，内地与港澳有必要进一步修订CEPA安排，在《CEPA服务贸易协议》基础上进一步扩大内地，特别是广东的金融、专业服务、文化娱乐等敏感服务部门对港澳服务业者的开放，确保广东省对港澳的开放程度和水平领先于对一般外资的开放水平；同时为充分发挥CEPA促进“一国两制”三个独立关税区域合作的制度框架效应，可以制定《CEPA经济技术合作协议》的实施细则，明确内地特别是广东与港澳在“一带一路”企业“走出去”、科技创新、贸易投资便利化等领域的具体合作政策和沟通机制，通过制度化确保湾区粤港澳三方在对外投资、产业协作、贸易投资自由化便利化等方面联动，助力国家全面对外开放。

其次，推动湾区要素跨境便捷流动，提升市场一体化水平，形成湾区利益共同体。粤港澳大湾区全面推进要素便捷流动，有助于充分发挥港澳作为开放窗口的角色，助力内地开放敏感服务业，对接新一代贸易投资规则，推进粤港澳三地在“一带一路”倡议和科创领域的开放合作，从而在整体上提高湾区开放层次，助力国家全面对外开放。同时，湾区要素便捷流动还有助于促进湾区“宜居宜业宜游的优质生活圈”建设目标的实现，增进湾区居民，尤其是港澳居民在粤港澳合作中的获得感和国家认同感。因此，湾区需加快研究破解市场一体化的体制机制障碍，推进湾区人才、物资、资金、信息等要素的顺畅流动。在人才流动方面，广东省要提升在珠三角工作生活的港澳居民享受社会服务和公共教育便利化，探索加大港澳医疗体系及社会保险对这些港澳居民的覆盖；香港、澳门特区要扩大内地人才入境签注的发放额度，并探索发放新类别入境签注。在物资流动方面，湾区要完善三地口岸执法机构的机制化合作，推进检验检疫、认证认可、标准计量等方面的合作，增设特殊物品(生物医药、电池、海外返修品)海关特殊监管区域。在资金流动方面，广东省应深化跨境金融基础设施和监管制度建设，继续推进跨境人民币业务创新，推动跨境贸易和跨境投资人民币结算业务，推动建立与自贸试验区发展相适应的自由贸易账户管理体系。在信息联通方面，湾区应逐步降低粤港澳移动电话漫游通话资费，逐步实现通信一体化，探索在广东自贸试验区三个片区针对科研、金融等用途建设国际通信专用数据通道，构建与港澳直连互通的国际互联网环境。

再次，利用香港、澳门的开放平台示范角色，发挥粤港澳合作发展平台制度创新角色，加快湾区市场规则接轨。全面对外开放需要实现高水平贸易投资自由化便利化。香港是全球开放程度最高的全域自由港，对标香港的商事制度有助于湾区改善营商环境，建设国际一流湾区。深圳前海、广州南沙、珠海横琴等粤港澳合作发展平台以制度创新为核心任务，有利于湾区降低制度创新风险、提升制度创新速度。在营商环境建设方面，粤港澳合作发展平台需要强化原有改革措施的系统集成，继续推进市场化法治化营商环境改革。全面实施高水平的投资便利化措施，率先试行市场准入负面清单，试行行业协会与行政机关脱钩改革，完善反垄断审查制度和知识产权保护制度，改进对中小企业的信息、人才、科研等公共服务。在实现湾区市场规则接轨方面，粤港澳合作发展平台要推进粤港营商规则互认和统一标准，在企业商事登记、行政许可、融资便利、跨境交易、投资者保护、市场退出等方面加强与港澳对接，建立湾区统一的行业监管体系，推进粤港澳在商事仲裁、社会信用等方面的合作。在境内规制、竞争中立、权益保护等新一代贸易投资规则议题方面，粤港澳合作发展平台要跟踪国际贸易投资规则的最新进展，吸收港澳经验，在确保安全底线的前提下试验相关议题的制度创新，包括：逐项审查并削减现有各项规制措施，实现境内准入和规制的竞争中立性；完善政府采购目录，实现政府采购的信息公开以及采购程序和流程的标准化；借鉴香港“清洁生产伙伴计划”等现行政策，实现自贸试验区内劳工、环境保护的跨境政策协调；在自贸试验区与港澳协调共同的数据存储与跨境数据转移规则，与港澳协同维护自贸试验区内数据存储的安全。

最后，创新三地合作机制推动湾区形成协调发展格局。2018年新设立的粤港澳大湾区建设领导小组会议机制有望形成大湾区长效性的合作机制，特别是通过中央级别领导的主持增进了湾区三地合作的政治共识。粤港澳大湾区建设应创新区域合作机制推动湾区形成协调发展新格局。一方面，抓住粤港澳大湾区上升为国家战略的机遇，以及粤港澳大湾区建设领导小组成立的契机，加强对湾区发展规划实施的统筹指导，健全粤港澳府际合作的长效机制。将中央领导主持的粤港澳大湾区建设领导小组会议、粤港/粤澳双边领导出席的粤港/粤澳联席会议，以及更广泛也更基层的泛珠三角区域省会城市市长联席会议有机结合，明确各级会议议事分工，为各级会议配套相关的日常沟通协调、政策落实、跟踪反馈机制。另一方面，借鉴港珠澳大桥建设中粤港澳三地合作的经验，在重要议题(例如湾区要素便捷流通)设立包括专责小组—三地联合工作委员会—三地政府相关部门在内的三级治理机制，并通过法律程序授权这一组织架构磋商和决定合作事项，通过制定程序规定规范三级组织架构的行政与决策行为，从而增进粤港澳三地政府在湾区重大合作平台建设、重点跨境基础设施、产学研创新合作、珠三角生态环境保护等重要议题领域的沟通协调。