法治视角下证据先行登记保存行为相关问题的法律探究——以陈荣敏不服被告织金县农牧局强制扣押种子行为一案为视角

(贵州民族大学法学院， 贵阳 550025)

1 案件的基本情况、判决结果及争议焦点

1.1 案件的基本情况及判决结果

2016年3月1日，织金县农牧局接云南珠江种业有限公司报称，织金县金农种子公司在织金县城关镇玉屏路陈荣敏销售点销售的“靖丰8号”玉米杂交种子属假冒种子，请求依法查处。织金县农牧局接报后于2016年3月2日对该案立案调查。2016年3月3日，织金县农牧局以陈荣敏购进的玉米杂交种子未经农业主管部门审定为由(实际上该品种已经通过云南省审定，在贵州仅有黔西和赫章通过引种，具有推广合法性)，对陈荣敏存放于织金县城关镇浩阳花园艳春烙锅店内的标注为“靖丰8号”玉米杂交种子进行抽样取证，并将陈荣敏存放的18.25 t种子予以登记，异地保存于织金县农牧局仓库内。2016年6月1日，织金县农牧局经检验以陈荣敏经营的种子超审定范围种子，将案件移送织金县公安局处理。2016年8月8日，织金县公安局作出织县公(刑)扣字[2016]15号《贵州省织金县公安局扣押决定书》。2016年5月23日，陈荣敏以织金县农牧局扣留种子的行政行为侵犯其合法权益为由诉至黔西县人民法院，请求判决撤销织金县农牧局于2016年3月3日作出的扣押行政行为。

一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，织金县农牧局对陈荣敏涉嫌销售假种子违法行为立案后，依法对陈荣敏销售的标注为“靖丰8号”的玉米杂交种子进行抽样取证，为预防证据灭失，将剩余18.25 t种子作为证据登记保存，该登记保存行为符合法律规定。后织金县农牧局发现陈荣敏的行为涉嫌犯罪将案件移送织金县公安局，织金县公安局对陈荣敏涉嫌非法经营罪进行立案侦查，对陈荣敏销售的种子予以扣押，织金县公安局的司法扣押行为已经终结了织金县农牧局的登记保存行为，陈荣敏请求撤销织金县农牧局扣押其种子的行政行为无法律依据，依法应当判决驳回陈荣敏的诉讼请求。

陈荣敏不服一审判决，以织金县农牧局登记保存行为不符合法律规定为由向贵州省毕节市中级人民法院上诉。最终贵州省毕节市中级人民法院维持了一审判决[1]。

1.2 争议焦点

该案的争议焦点是对《行政处罚法》第三十七条第二款规定的证据先行登记保存行为的定性、该类行为的合法性审查问题以及可诉性。很明显原告误认为先行登记行为是行政机关扣押其种子的行为，属于行政强制措施，因此具有可诉性。而法院的的判决理由是司法扣押终结了行政机关的行为，因此扣押种子的行为不是织金县农牧局的行政行为，自然是无法律依据。笔者认为虽然法院的判决结果并无不当，但判决理由存在瑕疵，瑕疵在于即便原告的诉讼请求是针对农牧局的先行登记保存行为，也不具有可诉性。证据的先行登记保存是执法过程中的一种措施，并非完整的、独立性的具体行政行为，其是否具有可诉性是由其对利害关系人的权利、义务产生的影响所决定的。先行登记保存的前提是证据可能损毁或以后难以取得，因此其先行性表明其不应该适用事实清楚、证据确凿等审查标准。

2 案件所反映的分歧

2.1 案件诉求分歧

以上案例最明显的一个分歧就是原告的诉讼请求是否正确，在司法实践中现实矛盾激化严重，司法纷争不在少数，为了有效的节约司法资源，在案件受理阶段就应该明确类型，以避免不必要的浪费。笔者认为本案诉讼请求不在行政诉讼的受案范围之内，《行政诉讼法》以列举式的方法明确了行政诉讼的受案范围，例如：对行政强制措施和行政强制执行不服的、对行政许可决定不服的、对行政确认不服的以及对行政征收、征用决定及补偿决定不服的等等，但这些行为都具有一个明显的特点，就是这些行为都是一个完整的具体的行政行为，它不是中间性的或者阶段性的行为，因此具有可诉性。而拿本案的诉讼请求来讲，“原告请求撤销织金县农牧局扣押其种子的行政行为”笔者认为是界定问题的错误，正确讲织金县农牧局的行为是对其涉嫌违法假种子进行先行登记保存，目的是为了证据的收集和涉嫌产品的扩散或农业生产的进一步损失。而先行登记保存只是证据收集的一部分，并不是一个完整的行政行为，而原告所认为的扣押种子的行为是织金县公安局做出的司法扣押，与农牧局没有关系。因此，原告的诉讼请求笔者认为是本案最大的争议。

2.2 先行登记行为性质分歧

对于证据的先行登记保存行为无论是理论界还是实务界对其都有一定的分歧，主要的观点有：

观点一是证据先行登记保存行为属于事实行为和行政程序行为，不具有可诉性。观点二是证据先行登记保存行为是行政主体是在收集证据时的证据保全，其行为已经给相对人的权利造成了一定的损害。“行政处罚作为最终行政行为，其可诉性不能当然否定前面的具体行政行为即证据先行登记保存行为具有申请行政复议和可诉性”[2]。观点三是证据先行登记保存行为属于行政强制措施，“证据先行登记保存作为相对人权利义务的影响的行政强制行为，其法律性质决定了它的可诉性”[3]。先行登记保存是一种证据保存措施，对其可诉性问题学界尚且存在争议，笔者认为先行登记保存行为是不可诉的，它仅是一种过程性、中间性的行为。在本案中原告的诉讼请求是撤销织金县农牧局的扣押行为，单从案件本身来看，织金县农牧局只有一个行为即对“靖丰8号”玉米种的先行登记保存行为。“先行登记保存不属于行政强制措施，亦不能将其简单地理解为证据保存在行政处罚法领域内的表现形式”[4]，原告以此为由提起诉讼，笔者认为是一个值得商榷的问题。首先，先行登记保存是一个行政事实行为，还不足以称之为具体行政行为。“行政事实行为是指行政主体以不产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的而实施的行为”[5]。对此类行为的救济途径大多是申请行政赔偿。其次，从旧的行政体制上来讲，行政权一般是命令的权力，如果行政权过于恣意必然会导致专制，此时就需要介入司法权以平衡其一统。当然此种介入是有限度的，否则有可能陷入另一种极端，例如：司法权过早地介入会导致行政效率低下，浪费司法资源等。从权力制衡角度来讲，这是诸如先行登记保存等行政事实行为不可诉的更深层次的原因。最后，行政诉讼作为一种救济制度，是“有权利必有救济”原则的制度性保障[6]，必须有一定的关卡界限。

2.3 先行登记具体适用分歧

证据在案件审判过程中起到构建法律事实基础的作用，然而在司法实践中，某些关键证据往往具有时效性，如若当场不获取以后将难以获取。《行政处罚法》规定了先行登记保存目的就是为了防止证据的损毁灭失，以便维护法律的公正。在本案中，织金县农牧局接报后对该案立案调查，对陈荣敏存放于织金县城关镇浩阳花园艳春烙锅店内的标注为“靖丰8号”玉米杂交种子进行抽样取证。“针对农作物假劣种子检验程序我国有统一的国家标准，1998年修订的《新农作物种子检验规程总则》(GB/T 3543.1-1995)。”[7]织金县农牧局将抽样取证的玉米杂交种子送北京市玉米种子检测中心对其真实性进行检测。经检测，待测样品YA 4863“靖丰8号”与对照样品BGG 2075“靖丰8号”不同。农牧局为了防止证据毁损灭失对“靖丰8号”杂交玉米中进行登记保存，并在七日内做出了处理决定，以告知书形式通知相对人维护自身的合法权益，其行为程序于法有据。行政机关作出的行政行为严格遵守法律的规定。任何程序上的疏忽都会造成司法判决的公正性产生影响，程序公正亦是司法公正的防护线。因此合法性原则是行政法中的“霸王”原则。而《行政处罚法》第三十七条第二款规定“行政机关在收集证据时”该规定较为模糊，其中“证据可能灭失”和“以后难以取得”情况需要执法机关主观经验判断，在执法实践中，存在基层执法人员对该规定理解不足，出现滥用的情形。登记保存的证据需要满足证据的特性，采取该措施时除了满足一般程序规定外还要求手段的相适应性，即如果有其他形式手段如调查笔录、视听资料等就不得采取先行登记。实务中还存在“保存方式”的争议，即证据是异地保存还是就地保存。笔者认为先行登记保存中“保存”和“登记”并非一个整体，“保存”并非通过交付登记证据清单等“登记”行为完成，它还含有不可转移和销毁的义务，更侧重于保存原状，证据保存后还需要在规定时间内作出法定的处理决定，例如：“抽样”、“鉴定”、“拍照”等，往往只能由行政机关实施，此外要求被处罚的当事人尽到保持证据原状违反了不得强迫自证其罪原则。当然实务中情况复杂多样，在选择“保存方式”时，行政机关还需要考虑保存成本、行政效率、对当事人的影响以及被保存证据的自然属性等具体情况。在本案中织金县农牧局异地登记保存行为是为了防止相对人把证据转移或者处理掉，证据很有可能灭失或者以后难以取得，其做法符合法律规定。

3 完善对策及建议

3.1 细化行政诉讼受案范围节约司法资源

随着中国法治政府，法治社会建设进程不断加深，民众的法治意识逐渐提高，以往“民告官”如虎现象已经逐渐消失，如今诉讼已成为重要维权方式。《行政诉讼法》明确规定了行政诉讼的受案范围，如具体行政行为和一些明确列举的行为，而学界建议的抽象行政行为、行政机关内部行政行为以及准行政行为都没有规定在受案范围内，笔者认为规范过于笼统，需要进一步的细化。例如对于具体行政行为的规定要更加明确，对于某些类似先行登记保存的行政事实行为要明确的规定是否具有可诉性。此种举措能够明确法院受理案件范围，防止当事人借此缠诉滥诉，有效的节约了司法资源，提高行政效力。以本案为例，原告诉织金县农牧局的“扣押”行为，法院如果裁定明确即为先行登记保存行为，从而认为不符合行政诉讼的受案范围，当即可以裁定驳回诉讼请求。人民的要求越高法律彰显的作用就愈发突出，对于法律规定会愈发苛刻，这也是民主法治的本质要求。做到事无巨细的前提，必会有事半功倍的结局，因此，在实践的指导下不断进行理论的深化，推动法律愈发的完善才是法治建设的本意。

3.2 准确界定先行登记行为的性质

3.2.1证据保全方式：《行政处罚法》中证据先行登记保存

在司法实践中证据在案件中的重要性不言而喻，它是认定案件事实的基础，而在执法实践中，当事人为了逃避制裁，转移、销毁证据的事情时有发生，为了性质处罚事实清楚，证据保全制度的设计和完善是十分必要的。《行政处罚法》规定的证据先行登记保存便于证据的收集、固定，在行政执法中经常适用。先行登记保存的目的在于保证、保持证据的证明作用，为最终的行政行为的做出提供真是的证明材料，为行政机关查明事实，准确、及时、合法的作出具体行政行为提供证据上的有力保障。按照文理解释，《行政处罚法》对于证据先行登记保存行为的性质的规定是模糊的，其应该归属于性质事实亦或是行政强制措施，理论界和实务界的定性分歧、可诉性和合法性审查标准的争议也就不可避免。

3.2.2行政强制措施：《行政强制法》中的证据先行登记保存

在《行政诉讼法》中，行政强制措施是具有可诉性的具体行政行为，但对其内涵和外延没有做明确的规定，因此先行登记行为是否属于行政强制措施有不同的意见。2011年6月30日《中华人民共和国行政强制法》颁布，规定了行政强制措施，“行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性控制的行为”。由此可见，行政强制措施的法律特征是：行政强制措施是具体的行政行为、临时性、非制裁性、独立性和从属性相结合、可诉性等。根据《行政强制法》的规定，证据先行登记保存行为仅仅是一个步骤性的环节，其发挥的最终作用是证明力，因此与完整的具体行政行为来讲它缺少了很多刚性的需求，因此，笔者认为它不是行政强制措施，因此也不具有可诉性。

3.3 先行登记保存的程序设计探析

随着执法体制不断改革不断完善，提出了严格执法、规范执法、公正执法和文明执法的行政执法程序，这也是建设法治政府、法治社会的必备要件。合法性原则是执法的“生命线”必须严格遵守，公民的合法权益才能得到有效的保障。在本案中织金县农牧局的执法行为符合合法性原则，但在实际执法过程中因现实情况的复杂性行政主体难免会有不理智执法的瞬间，这就体现出合法执法的重要性。例如：前段时间的“上海交警执法”就是合法执法的完美体现。笔者认为，对于合法执法首先要不断强大专业执法队伍。其次要不断完善立法顶层设计。其中程序合法是关键，对于《行政程序法》要不断的面向社会征求大多数人的建议、意见。再次，执法理念是牵引，首先要打破旧的“重实体、轻程序”理念，认为“程序是一种工具”的观念要彻底摒弃，做到实体与程序并重。最后，加强对执法的监督力度必不可少。在行政执法中相对人与利害关系人本就处于劣势地位，为了保护他们的合法权益更要加强对行政机关的监督，无论是事前、事中还是事后都要严格执行。笔者认为先行登记应用存在的问题根源上还是没有具体明确的规定引导执法机关，问题的解决路径在于对细化立法，设计切实可行、符合法治精神的制度程序，做到有法可依进而减少矛盾，控制风险，树立行政机关权威。

1) 重视适用前提。从主体方面，先行登记保存必须是法定授权主体。从客体方面。证据除具有直接关联性等证据特性外还必须处于紧迫状态。例如公路管理站不便将小型货车作为证据先行登记保存[8]。

2) 严格控制流程，内部决定启动程序后，必须经负责人批准签字，由两名具有执法资格人员执行，规范填写《实施先行登记保存措施有关事项审批表》并附带相关证明材料，特殊原因补办审批手续要留底备份。外部程序中，执行人员在行动前须告知当事人，应该根据证据种类制作清单现场交由当事人签字确认，慎用加具封条等带有强烈行政强制色彩的手段。

3) 规范文书送达与管理，在文书的送达和管理上，应该充分体现便民原则，能够直接送达当事人应该当日送达，无法直接送达的应采取其他法定送达途径，慎用公告送达。文书应该统一编号，统一管理，经办人员应及时将涉案材料整理归档并由专门人员核查保存备案。

4 结 语

“司法是保障公平的最后一道防线”，是民众拿起法律武器维护自己合法权益的通道，但是如果不明确规则，很有可能造成司法资源的浪费，因此在实践中明晰规则，维护司法平衡，同时也是保护了民众的权利。在农贸市场领域行政机关的执法行为有力的维护了农贸市场的秩序，保障了农业生产和农产品质量，因此在实践过程中更应该明晰行政机关的权力清单，为其合法、顺利、有力的执法提供坚实的法律后盾。在司法实践中还有不少模糊不确定的行为，笔者也希望法律人不断的探索、求知，明晰其性质，为执法机关的工作带来方便，更好的维护社会的法律秩序，从而保障社会主义法治建设顺利进行。