退耕还林建设管理问题分析及发展对策

赵 明

（泰来县泰来镇林业站 黑龙江 泰来 162421）

党的十九大明确提出：必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。统筹山水林田湖草治理，完善天然林保护制度，扩大退耕还林还草。这表明退耕还林还草已列入国家发展战略，是新时代生态文明建设的重要组成部分。

1 退耕还林工程存在的问题

目前退耕还林区稳定性不足，解决退耕农户生计问题的长效机制尚未完全建立[1]，究其根本是退耕还林工程的政策性强，群众参与性强，工程建设管理过程中既要正确把握政策原则，又要照顾退耕农户的利益。当生态产品以私人供给的方式服务大众，一旦私人利益受到损失，生态产品的供给会受到严重威胁。目前比较突出的矛盾有退耕还林与耕地保护的政策性矛盾、工程建设质量与数量的工程建设矛盾、巩固成果与稳步推进的工程管理矛盾等。

2 问题根源分析

2.1 退耕还林与耕地保护。新一轮退耕还林工程严格将退耕地类限制在25°以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15°～25°坡耕地。作为一个人口大国，坚守耕地红线、保障粮食安全是维护社会稳定的重要部分。同时，改善修复生态环境，保障和提高农业综合生产能力，满足人民日益增长的生态环境需求，也是促进社会全面进步的重要方面。如何兼顾退耕还林与耕地保护的关系，2015年末，国家明确指出，将确需退耕还林还草的陡坡耕地基本农田调整为非基本农田。同时要求，此次调整仅调减陡坡耕地中的基本农田，严禁调减其他区域内的基本农田，调减下来的基本农田必须用于退耕还林还草。各地各级退耕还林管理部门要按科学发展的思维，明确退耕还林的范围，实事求是地调减耕地保有量和基本农田保护指标，既要保护基本农田，又要将生态承受力弱、不宜再耕种的土地退出来，从源头上防治水土流失，推进生态文明建设。2.2 工程建设数量与质量。目前，许多地方新一轮退耕还林工程建设推进比较缓慢，规模也不大，因此更要保证工程建设质量。一要确保工程建设按计划推进，做好时间控制；二要加大森林经营管护力度，林地面积和蓄积量固然重要，调整林分结构，维护森林系统稳定性，发挥森林在防风固沙、减少水土流失、净化大气、保育土壤方面的生态功能性同样重要；三是要转变管理理念。在质量管理上，要全过程、全方面管控，把管理的触角延伸到规划设计、种苗培育、造林施工、抚育管护、森林经营等各个环节。

2.3 巩固成果与稳步推进。目前，前一轮退耕地还林完善政策补助接连到期，在国家没有出台新的补助政策的情况下，部分退耕农户存在消极的负面情绪，信访量激增，各级林业部门巩固退耕还林成果压力增大。同时，巩固成果与继续推进新一轮退耕还林建设都是目前重要的工作，巩固成果就是保护好退耕后的绿水青山，推进退耕还林建设就是继续改造、修复生态环境，确保国土生态安全。因此要坚持“两手抓”，一边要建立长效机制，制订前一轮及新一轮退耕还林政策补助到期后的接续政策；一边要继续稳步推进，扩大规模。当巩固成果与扩大规模发生矛盾时，以巩固成果为主。

3 发展对策

从5年来各省退耕还林情况和黑龙江省近几年各地造林绿化发展方向来看，实施退耕还林前景看好[2]。根据各省新一轮退耕还林转换机制经验，目前主要采取的退耕还林机制主要有5种形式，一是退耕还林者自主退耕还林，退耕后种植什么自行决定；二是退耕还林农户联合成立合作社，由合作社集体研究退耕后造林方向，并聘请有技术会管理的人员进行集中管理，退耕还林农户可以在合作社工作，也可以自谋职业，每年根据自己加入合作社耕地比例获取收益；三是大户与退耕还林户合作退耕，由退耕还林大户一次性买断退耕还林农户的退耕地经营权，由退耕还林大户独立经营；四是退耕还林户用退耕地入股，由退耕大户或者企业集中经营，每年按照股份进行分成；五是政府扶持，建立“公司+合作组织+基地+农户”的组织形式，在规模化基础上，创新生产方式，以集约化提高生产质量，增加经营收益。