健全农业综合执法队伍 推动执法改革顺利进行

吴凤玲，袁秀辉

（1.阜新市细河区行政服务中心；2.阜新市现代农业发展服务中心，辽宁阜新123000）

目前，《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》已由中共中央办公厅印发。根据机构改革总体时间表，省级改革在2018年12月31日前基本落实到位，市、县级的改革要求在2019年3月31日前基本完成，但是各地的实际情况不同，完成的时间也会有所不同。改革的基本原则是“坚持党的全面领导”“坚持优化协同高效”“坚持全面依法行政”。而农业综合执法改革中的以下几个方面，应该是社会普遍关注的。

1 整合的职能范围

总体上看，农业综合执法整合了多个原先其他部门的执法职能，指导意见也都允许具备条件的地区结合实际进行更大范围的综合行政执法。指导意见提出，已经实行更大范围跨领域跨部门综合行政执法的，可以继续探索，这是对一些地区在综合行政执法方面先行先试改革的追认。意见在整合范围上实现进一步扩大。

2 执法职能的内涵

什么是“农业综合行政执法职能”，从改革指导意见的表述看，基本认为是“行政处罚以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制”。关于“行政检查”职能，综合执法队伍与其他部门可能产生一定的交叉重叠。例如，农业综合行政执法队伍组建后，农业农村部门原内设机构及所属单位依法还要继续做好行业管理、例行监测、检验检测等工作。行业管理工作应该包括了行政检查，而检验检测等也都可以算是检查手段。

3 执法队伍的设置

综合执法队伍的设置看起来简单。综合执法改革的核心是“一个部门一支队伍执法”。《深化党和国家机构改革方案》提出“一个部门设有多支执法队伍的，原则上整合为一支队伍”。但如果在行政执法中一刀切式按行政区域搞块状分割并进行综合，可能并不利于提高执法效果。渔业生产也有类似情况，所以农业综合执法对“沿海、内陆、大江、大湖和边境交界等水域渔业执法任务较重、已经设有渔政执法队伍的，可继续保持相对独立设置”。

4 执法队伍的地位

综合执法队伍的性质和地位一直比较引人关注，这次改革指导意见，全都提出了“局队合一”的模式。综合执法队伍以本级主管部门执法，当然这主要指县（市、区）一级。随着执法力量下沉，在综合执法系统中，县（市、区）一级都是执法的重点，是最主要的执法主体，也是与社会关系最密切的综合执法队伍。在原先的征求意见稿中，包括在一些先行先试地方，都设想或者已经设立了独立的综合行政执法机构，通常是比同级主管部门低半级的行政或事业单位。农业综合执法改革指导意见的征求意见稿提出：省、市、县分别设立行政性质的农业综合执法机构，名称统一为农业综合执法局。“局队合一”，就意味着不会单独设立综合执法机构，主管部门与其综合执法队伍合二为一。

5 执法层级的配置

指导意见主要指导省（自治区）、市、县（市、区）三级的综合执法改革。省级原则上不设执法队伍。个别业务管理有特殊性的省份，如有必要，另行报批。法律法规明确要求由省级承担的执法职责，可明确由省级部门内设机构承担。综合行政执法职能主要由市、县两级承担。设区的市和市辖区原则上只设一个执法层级。压实县级主管部门对本部门综合行政执法工作和队伍建设的责任。对直辖市的执法层级配置，改革指导意见均明确，由直辖市党委按照减少多层多头重复执法的改革要求，结合实际研究确定。对设区的市和市辖区，原则上只保留一个执法层级，市级设综合行政执法队伍的，区级不设；区级设综合行政执法队伍的，市级不设，减少执法层级。上级主管部门及综合执法队伍对下级有统筹协调和监督指导职责。包括对应的国务院部门，都有指导综合执法和队伍建设的职责。根据各部门“三定”规定，具体负责此项工作的内设机构：农业农村部的法规司。

6 执法人员的编制

不同性质编制目前保持现状，待中央统一明确政策后，逐步加以规范。一是综合执法人员编制的政策；二是政策是统一明确的；三是政策明确后编制问题会逐步规范。但政策的出台，没有时间表。改革指导意见关于这一问题的规定：一是严把人员进口关，严禁将不符合行政执法类公务员管理规范要求的人员划入综合行政执法队伍；二是严禁挤占、挪用本应用于公益服务的事业编制；三是按照老人老办法、新人新办法原则，对干部职工工作和福利待遇作出妥善安排，不搞断崖式的精简分流人员；四是坚持凡进必考，严禁借队伍整合组建之际转干部身份；五是全面清理规范临时人员和编外聘用人员，严禁使用辅助人员执法。从中大致可以了解几点：一是进入综合行政执法队伍的，都应该是符合行政执法类公务员资格条件的人员；二是综合行政执法队伍不能再用公益服务的事业编制。综合执法队伍“借调”人员不再适宜；三是不会搞大规模的精简、分流；四是编制可以划转、置换，但必须经考试考核才能转换个人身份；五是综合行政执法队伍中临时人员和编外聘用人员会被清理或被规范。行政执法类是公务员职位类别之一。无论是在现有的《公务员法》还是在2018年11月征求意见的《公务员法（修订草案）》中，行政执法类公务员都与其他职位公务员没有区别。

7 执法工作的保障

指导意见规定综合执法经费列入同级政府财政预算。严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁罚没收入同部门利益直接或者变相挂钩。对执法人员来说，工资有了财政部门的保障。同时，指导意见对执法装备也有了保障。包括执法制式服装和标志，执法执勤用车（船艇），也会统筹配备，具体将按中央统一规定执行。执法制式服装和执法用车问题颇为引人关注。国务院原先关于执法制式服装的批准文件显然已经时过境迁。一些执法队伍根据实际需要发放制式服装，但穿上了可能被质疑滥发制服，不穿则执法受阻；对于清理执法事项、规范执法行为、创新执法方式、健全协作机制、强化作风建设等内容，与综合行政执法改革并无必然联系。