农民合作社参与农村公共产品供给的历史、理论及实践基础——以吉林省为例

王 鑫，唐小军

（1.吉林工程技术师范学院，吉林长春130000；2.中粮生化能源（公主岭）有限公司/黄龙食品工业有限公司，吉林公主岭136100）

改革开放40年来，自1982年～1986年，2004年～2018年期间，中共中央国务院先后出台20个“一号文件”，聚焦“三农”问题，“一号文件”成为国家重视农业农村农民问题的专用名词。在国家关注下新农村建设各项事业起步，农村经济社会发展进入了历史新阶段。然而，长期被忽视的农村公共物品供给总量不足、供给效率低下、供给结构失衡问题是制约我国全面实行乡村振兴战略的羁绊。实践经验表明：农民合作社对于促进就业、益贫增长、改善环境和教育补给方面有着不可替代的作用。郭庆海（2018）认为克服小农户与现代农业发展矛盾最有效方式是构造具有整合功能的服务载体，包括市场服务组织、农民合作组织和农业产业化经营组织。孔祥智（2018）也认为合作经济组织是我国农民继家庭联产承包制之后的又一伟大创造。国内外学者对农民合作社的研究从本质属性、制度内核、外部环境等角度进行讨论，鲜及农民合作社公共产品性能。本文选取农民合作社公共产品性能这一主题出发，试图从历史、理论、实践三种视域下寻求农民合作社参与农村公共产品供给的基础。其研究结论有效助力于中央和地方政府对于农村公共产品供给全局性的设计，超规与创新建立农村公共产品供给新途径。

1 农民合作社提供农村公共产品范围

研究农民合作社参与农村公共产品供给效果，首先廓清农村公共产品可由农民合作社提供的范围。赵钰、曾欢（2016）认为我国农村公共产品具有中国特色社会主义的特点，凡是在农村范围内为全体农村居民生产生活服务的非排他和非竞争性物品都属于农村公共产品。农村公共产品涉及项目众多，数量庞大，农民合作社对公共产品供给并不是全范围的，主要涉及的是部分农业生产、投入少、收益群体明确的准公共产品。主要包括：

生产服务类：小型生产设施，田间道路修建；新技术推广、新品种推广培训；农资供应，农产品统一生产、管理、销售，统一认证，农产品的食品安全与品牌建设。

专业教育补充：农村非义务教育，例如，新型职业农民培训。

生存发展类：环境治理，通过合理施肥，改善土壤板结，减少黑土流失；生产废弃物（农药瓶，农膜）回收再利用；畜禽粪便污染治理；生活垃圾收集；秸秆资源回收再利用。

2 农民合作社参与农村公共产品供给的历史、理论及实践基础

2.1 历史基础

费孝通认为中国传统社会体制实行的是“双轨政治轨道”，即国家官僚体系只到达县一级，乡村是由士绅领导的，自我管理的社团组织。这里的士绅费孝通运用了更为广泛的概念：认为“士绅可能是退休官员或官员亲属以及地主”。地方社区自治实质上是受过良好教育的富裕家庭的头面人物领导所辖地区灌溉、自卫、调解、互援、娱乐和宗教等活动。张仲礼认为士绅只是那部分由皇权认可身份拥有功名、学品、学衔与科第的人才是士绅，他将士绅分为上下两个阶层，上层士绅是通过国家科举考试取得较高学衔和官职（无论是否拥有较高学衔）的士绅组成的集团，下层士绅则是由通过科举初级考试的生员、捐监生和其他拥有低层功名的人构成。依据他的估计和对乡绅的定义，晚清时期，中国相当数量的乡村没有士绅。这些没有士绅的村庄，实现自治途径就是通过拥有社会资本的乡老、长老或首事（也就是对应现代农村社会的精英阶层）形成非正式权力机构对所辖地区事务进行自我管理。对于没有乡绅的村庄治理结构和生活状态以及如何实现乡村自治模式，对于当今的农村治理具有借鉴意义。

建国70年来，我国乡村历经多次土地制度改革，使得土地均等化、细碎化、分散化，并且这种状况又以产权的形式固定下来。土地承载的生产功能逐渐降低，带有全员福利性质的保障功能逐步凸显。全国人均耕地面积1.3亩，农民人均耕地面积仅3亩的零散细碎土地规模与国际上其他动辄几百公顷的家庭农场竞争，无疑是以卵击石。同时，零散细碎土地也增加了政府的有效管理难度，一家一户的小农经济与日新月异的信息化市场难以有效对接。以史明鉴，我国以农村社会精英为核心的自治乡村社会管理体制由于管理层级少，运行费用低等优势存在了几千年。这种旧时代的社会精英转化到今天就演变成了拥有资源禀赋优势的合作社的领办人，包括拥有专业技术、信息、场地、设备、资金和市场等资源禀赋优势的能人大户和拥有社会资本、家族威望较高和良好的群众基础村干部。据王鑫于2016年对吉林省农民合作社领办人结构的抽样调查统计，90.16%的合作社的领办人属于这两类。温铁军在20世纪90年代就提出将一般规模的镇保留现行建制，管辖范围只涉及镇区，乡政府转变成为由县直接开支的乡公所。赋予村自治权，乡村两级建立合作社组织作为纳税主体和独立法人，在当时还未在农村进行税费改革，所以他还是在讨论农业税纳税征收问题。以上所述，“皇权不下县，县下行自治”的学说”虽然受到很多专家学者的质疑，但是这项农村社会治理体制，以其长久的生命力论证了存在的合理性，为以农村社会精英为主体领办的农民合作社参与乡村治理和公共产品供给提供历史依据。

2.2 理论基础

现阶段，县、乡两级政府是农村公共产品供给责任主体，主导公共产品的数量和质量。可以说，农村公共产品供给是基层政府偏好和意志的表达。广大农村居民由于缺乏合理有效的需求表达途径，往往出现公共产品供给与需求悖论。林达尔均衡理论是公共选择理论中早期有代表性的理论之一。依据林达尔均衡：假如公共产品有效数量提供，那么每个人的境况都会变好。用投票来决定是否提供有效数量的公共产品，只要有一个恰当的税制为其筹资，全体选民就会达成一致。换句话说，税收是公民为了获得政府提供的公共产品支付的价格。

公共产品供给侧方面，作为农村公共产品供给主体的地方政府，农业税全面取消后乡（镇）、村两级财政力量极度弱化。公共产品虽然是个人消费边际成本为零，但是公共产品是市场提供的，生产成本并不为零，原有的“林达尔均衡”被打破，缺乏合理公共产品补偿机制是农村公共产品短缺的原因之一。另一个原因是基层政府财政力量的薄弱导致农村公共产品财政来源依赖于上级和中央政府的拨款。按照周黎安提出的“晋升锦标赛治理模式”，农村公共产品供给更体现的是地方行政长官晋升偏好。政绩激励考核制度使农村公共产品供给成为政府部门的孤芳自赏。过分注重投入，忽视维护和运行，导致部分农村基础设施瘫痪。例如，可量度的公共产品抗旱井的数量、大中型沼气池的规模、科技网络书屋个数等清晰体现行政长官政绩的产品更受到青睐。而那些不易量度的、抽象的公共产品，例如农村环境的治理、公共产品的使用和维护、公共产品使用效果和居民满意度常常被忽视。

在需求侧，农业税的全面取消对于减轻农民负担是一件功德无量的好事。然而，根据林达尔均衡农民在享受免税政策时也丧失了公共产品的需求选择权。农村居民又相对来说是组织松散的群体，缺乏合理表达需求意愿的组织和行之有效的表达机制，农民对公共产品实际需求几乎得不到重视，导致农村公共产品供给悖论现象发生。

总之，由于缺乏完善的公共产品需求表达组织和机构，农村居民亟需的公共产品与国家公共产品投资方向不一致；同时以政绩为导向农村公共产品供给忽视了农户公共产品需要，国家公共产品投资体制又滋生了政府权利部门的寻租行为。供给与需求双层问题是导致政府公共产品供给失灵的原因。如何解决这一困境的核心在于建立农村公共产品需求偏好的表达组织和表达机制，农民合作社就是由此应需而生的。农民合作社一方面可以提高农民的组织化程度，提高公共产品需求话语权，加强与政府沟通能力，有效地表达了农民需求，解决上下沟通不畅问题，抑制政府对农村公共产品非意愿性供给。另一方面，亟须的农村公共产品可以通过农民合作社作为组织中介，重新构建新的林达尔均衡模型和公共产品需求选择权，实现全体合作社社员共同筹资，亟须公共产品自我供给的新模式。

2.3 实践视域

从实践来看，农民合作社作为农村公共产品供给的责任主体之一，已经成为弥补农村公共产品政府供给失灵的主要手段。改革开放40年来，我国农村各项事业得到了长足的发展，农民合作社作为提高农民组织化程度和引领农民进入市场的有效载体发挥了不可忽视的作用。尤其是《农民专业合作社法》的颁布，农民合作社获得了合法地位，农民合作社更是成为了现代农业有效的新动能，规模经营牢固纽带，农村公共产品供给的重要力量。据工商总局数据，2007年底依法登记的农民合作社数量约2.64万家，截至2018年10月底，该数字已上涨到214.8万家，11年间共增长了81.36倍。实有入社农户约1.2亿户，占全国农村家庭承包经营农户的48.5%。农民合作社实现规模经营流转家庭承包耕地达9737万亩，占流转总面积的 21.8%。

生产服务类产品是农民合作社提供的最主要的准公共产品，2018年，全国占有半数以上的农民合作社为成员提供产加销一体化经营服务且总值已突破1万亿元。共有15万家农民合作社实施了农产品标准化生产管理、进行品牌建设注册了产品商标；4万家农民合作社通过“三品一标”农产品质量认证，超过 4万家农民合作社创办了加工实体、开设了社区直销店销售；农民合作社成员收入较比非合作社成员普遍高于20%以上，平均农民合作社拥有成员户60余户，益贫增长和辐射带动能力逐渐增加。

生存发展类公共产品可由农民合作社提供的就是环境保护类产品，农民合作社可有效降低农业面源污染。根据2015年《中国环境公报》数据显示：“全国废水中化学需氧量排放量是2223.5万吨，农业源化学需氧量排放量1068.6万吨，占总数的48.1%，全国废水中氨、氮排放量29.9万吨，农业源氨氮排放量72.6万吨，占总排放量的31.6%。”农业源污染排放量占废水污染物排放总量的近一半。

农业面源污染的根本原因是分散的养殖户畜禽粪便的随意排放。根据《中国环境公报》数据显示：“畜禽养殖业化学需氧量排放量1015.5万吨，占整个农业污染物排放量的95%。”传统分散养殖模式规模小，污染量大，污染面广，缺乏相应的粪污处理设备，成为农业面源污染中亟须解决的重大问题。通过养殖业合作社实行集中规模化养殖，实现粪污处理设备成本费用全覆盖，有效解决畜禽粪便带来的面源污染。过量的施用农药和化肥，经雨水冲刷氮、磷流失进入水域，是另一个导致农业面源污染的原因。农民盲目的过量使用化肥和农药增加产量效益，带来的结果却是土壤板结，肥力下降，最后导致农业成本上升、农产品产量质量下降和严重的农业面源污染。农户通过参与农民合作社，在政府农技部门或合作社内部技术人员的指导下采用测土配方、生物防治病虫害等技术，根据土壤肥力和农作物需求进行对症施肥，根据作物生长特点及气候雨水情况进行病虫害防治，在降低生产成本、提高农产品质量的同时减轻环境压力。

大气农业面源污染主要来源就是农作物秸秆焚烧，其也是造成重污染天气的原因之一。以吉林省为例，2018年全省粮食产量是726.6亿斤，依据农业农村部提供草谷比率换算出，2018年吉林省农作物秸秆量为4359.6万吨。按照吉林省农业农村厅提供的秸秆资源利用率70%计算，还有约1300万吨秸秆露天就地焚烧，还不包括秸秆作为生活燃料的数量。每年11月至次年3月集中秸秆焚烧，是造成吉林省雾霾天气的罪魁祸首。2016年吉林省启动《秸秆综合利用试点项目》，2016年投资10亿元，2017年投资15亿元。该项目的实施重点依托于农民合作社，通过农民合作社实施秸秆打捆技术，有效地降低秸秆就地焚烧的比率，提高资源利用效率，降低大气中的农业面源污染。