乡村振兴立法的必要性及建议

文 / 姜国锋

乡村振兴涉及国计民生的“三农”问题、新时代社会矛盾的有效解决，要得到顺利推行，必须使之在法治轨道上运行。因此，乡村振兴立法，不但要明确乡村振兴的内涵、领导体制、资金投入等问题，还要强调农民广泛参与等。

党的十九大做出了实施乡村振兴战略的重大决策部署，提出“必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”。2018年2月，党中央、国务院又以一号文件的形式发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》，并提出要实施乡村振兴立法。对乡村振兴是否可以立法，立法的时机是否成熟，应该如何立法，立法的框架以及基本法律制度应该有哪些，大家见仁见智。笔者认为，乡村振兴立法很有必要。

乡村振兴立法的必要性

首先，乡村振兴立法是实现重大改革与创新必须于法有据的需要。

乡村振兴涉及到国计民生的三农问题、新时代社会矛盾的有效解决。它是党中央作出的重大决策部署，是一项涉及乡村发展的重大改革，要得到顺利推行，必须为之提供法律依据，使之在法治轨道上运行。特别是在“三农”问题改革已经进入深水区的当下，困难与问题非常多，迫切需要立法先行。而作为一部基础性、综合性的法律，乡村振兴立法，必将为振兴乡村提供法律支撑，为乡村振兴战略的实施提供手段和路径。

其次，它是督促各级党和政府履行乡村振兴职责的需要。

乡村振兴，不仅需要广大农民的努力，更需要各地党政机关采取有力措施加以推行。而可以采取哪些措施、党政有哪些职权、应当履行哪些职责，都必须在法律中予以明确，在立法中明确授权，体现法无授权不可为的法治要求。如果没有法律的依据，便有违法之嫌疑，会导致不作为问题。乡村振兴的立法，可为公权力机关在乡村振兴中积极作为、防止不作为、督促各级党和政府履行乡村振兴职责提供保障。

再次，它是将党的基本方针及时转化为国家法律的需要。

乡村振兴是党的十九大确定的一项国家战略，并以中央一号文的形式发布，在党章中也有所体现，但都属于党的基本政策和方针范畴。这项党的基本方针政策对我国乡村发展与振兴具有总体性指导意义，不仅是制定法律的依据，也要求国家权力机关及时将之转化为国家法律，将行之有效的政策法定化，成为具有权利、义务、责任性质的内容，以增强其强制执行力，并确保乡村振兴战略实施的稳定性、连续性和常态化。

另外，它是有效补齐我国法律体系短板的需要。

目前，我国的法律体系基本是以城市为主体，以推进城市发展的法律居多，而专门针对乡村的法律很少，因此在一定程度上影响了乡村振兴。正如有学者所云：“没有法治乡村的法治中国是不完整的，全面依法治国需要法治乡村来补位。”当下必须加大对乡村治理的法律规范的供给，制定乡村振兴法，补齐法律体系的短板，使我国法律体系更加完善。

乡村振兴立法内容的建议

首先是基本框架上。

《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》已经为乡村振兴确定了具体领域与范围，因此，乡村振兴的立法可以在此范围内确定立法框架和基本内容，包括：

一是总则。规定立法宗旨、立法基本原则、乡村振兴内涵、领导体制、乡村规划、乡村建设资金投入、农民参与等内容。

二是乡村产业发展。以农业供给侧结构性改革为主线，对乡村现代农业产业体系、生产体系、经营体系进行法定化。

三是乡村生态建设。明确乡村生态建设理念；建立山水林田湖草系统治理、环境问题治理、多元化生态补偿机制等。

四是乡村文明建设。明确文明乡风、良好家风、淳朴民风的培育机制和评选奖惩机制，加强乡村公共文化建设和移风易俗行为的相关制度。

五是乡村治理体系建设。包括乡村基层组织的法律定位、村民自治机制、乡村社会综合治理责任制、执法权下移、乡村普法教育、多元化乡村矛盾的解决机制等。

六是民生保障建设。加强乡村基础设施建设，提高农村教育机会和质量，改善乡村社会保障，改善农村生活环境等。

七是乡村市场建设。发挥市场在资源配置中起决定性作用，推动城乡要素自由流动、平等交换，推动新型工业化、信息化、城镇化、数据开发应用、农业现代化同步发展，实现城乡融合发展。

八是法律责任。重点是各级政府不作为或违法行政的法律责任。

其次，是立法的基本制度。

在乡村振兴立法中，要建立几个基本制度，以统领和指导相关领域条款的实施。

1.党的全面领导制度。党在我国国家和社会生活中居于领导地位。目前，党的领导已经入宪，而且在具体法律中，党的领导也已经写入《中华人民共和国监察法》之中。而在乡村振兴中，加强党的领导、发挥党的领导作用、改革党的领导方式等更为重要。为此，要将党的领导、党管农村的要求写入乡村振兴的立法之中，并细化到乡村振兴的每个重要环节，以便将党的领导落到实处。

2.强化各级政府职责制度。各级政府是乡村振兴行动的执行者，也是具体落实者，乡村振兴的许多工作都需要各级政府来具体推动。为此，必须在乡村振兴立法中明确规定各级政府及其工作部门的具体职责，这些职责应是具体化的，而不是泛泛而论。同时规定各级政府不作为、违法作为等相应的法律责任，以确保乡村振兴的各项工作落实到位，从而将政府涉农的各项职责纳入法治轨道。

3．农民广泛参与制度。乡村振兴、三农问题，农民是主体。不发挥农民主体作用或没有充分调动农民主体作用的任何措施都不算是成功的措施。为此，必须采取多种措施，调动农民的参与积极性。对乡村发展的任何重大决策必须倾听农民的意见；要完善村民代表大会制度、乡村公共网络平台征求意见制度、农民参与大调解制度，使得农民有效参与、积极参与、主动参与成为一种常态。

此外，乡村振兴立法中还应建立与完善：纠纷解决的多元化制度；农村承包地的土地经营权制度；宅基地农户资格权和农民房屋财产权制度；集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证制度；农业补贴制度；农村集体产权制度等。