乡村振兴战略下农业经营体寻租与农村行政权力腐败治理研究——基于政府经济学理论视角

邓太平，胡 思

（湖南应用技术学院，湖南 常德 415000）

1 农村寻租与腐败问题提出

十九大报告提出实施乡村振兴战略，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，要着眼于“三农”现代化，解决“三农”问题最终是农民现代化问题。“谁来种地、谁会种地”是农民现代化的基本要求，它关乎实施乡村振兴战略。所以，农业部提出，以政策扶持引导，加快培育新型农业经营主体，壮大新型农业经营主体。然而，农村市场化程度低，加之农村法制滞后，法律监督较弱，存在治理漏洞，使得农村农业经营者和地方官员牟取利益有机可乘，为了个人利益最大化，用自己的金钱与政府官员的行政权力进行钱权交换，进行寻租活动，贿赂政府官员，获取垄断经营特权，而地方行政官员利用手中行政权力一手“索贿、受贿”，不断“设租、创租”，一手非法行政审批，牟取暴利形成官商联盟“腐败壁垒”破坏农业市场公平竞争。致使农业经营体道德缺乏，违规生产，失信经营，造成了农产品安全隐患和生态环境破坏问题，这已成为困扰我国推进乡村振兴战略发展进程的突出问题之一。如何应对非法寻租，遏制行政权力腐败的恶性蔓延，本文从经济学寻租理论视角出发探讨行政权力腐败的成因，并从法治治理角度提出预防和遏制非法寻租，杜绝行政权力腐败的对策。

2 新型农业经营主体寻租行为原因的经济学分析

2.1 乡村振兴优惠政策产生农业经营主体政策利益寻租

乡村振兴政策要求不断壮大农村产业化，扶持引导龙头企业，鼓励工商资本投资农村农业项目，引导农村产业化、规模化经营，扩大新型经营主体承担涉农项目规模。落实财政、税收、土地、信贷、保险等扶持新型经营主体政策支持体系。

乡村经济增长、扶贫就业、产业兴旺、民生工程等经济指标是考核地方政府的工作绩效，评估地方官员政绩和职位晋升的重要依据。为了争夺政治绩效资源，地方政府和官员不惜加大各种人力、物力投入，甚至在管理上违反国家政策、法规来加大提升各种经济指标，这给农业经营者进行寻租提供了机会。寻租是企业经营者，采取非生产性活动，用自己的金钱与政府官员的行政权力进行钱权交换，贿赂政府官员获取垄断经营特权，拥有有限的稀缺资源（例如政府官员的行政审批权就是有限的、稀缺的社会资源），谋取有限的稀缺资源所带来的经济利益或超额利润即“租金”。“租金”产生的根源在于政府不恰当干预、管制市场，抑制市场公平自由竞争导致某些稀缺资源形成垄断，获取超额利润。

在乡村振兴政策制度支持背景下，地方行政官员拥有较强的财政自由裁量权，甚至可以任意把国家乡村振兴财政政策支持的标准模糊随意化，这为地方行政官员利用行政权力“设租”和农业经营者“寻租”提供了很大的投机空间，其结果导致了地方政府官员利用手中行政权力一手“索贿、受贿”，不断“设租、创租”，一手不按国家法律法规政策审批土地，审批项目，征税免税形成政策利益寻租。这给国家和政府造成了严重的经济利益损失。

2.2 乡村农业市场化程度和农业经营者寻租行为分析

市场化程度取决于社会资源、地理环境和国家政策支持的不同而不同，不同的市场在政府与市场的紧密关系、国家的经济政策、产品要素市场的发育程度和法律制度环境表现出很大的差异。所以，市场化程度高低很大程度上取决于政府干预市场程度，政府干预使得企业通过政府行政手段途径获得社会资源垄断特权，在一定程度上扭曲了企业经营行为。而市场经济的最终目标是要求市场通过价格手段对社会资源进行有效的合理配置，降低政府对市场的干预程度，提高市场化程度，减少政府干预市场自由公平竞争的行为。可以这样说，降低政府对市场的干预程度，提高市场化程度，企业通过政府与市场关系获得的“租金”自然会降低。

2.2.1 农业市场化程度低产生政府价格管制寻租 乡村振兴政策支持的农村，由于要素市场、产品市场不完善导致农业市场化程度较低，地方政府会更多地鼓励投资农业项目，引导农村产业化、规模化经营，扩大新型经营主体承担涉农项目规模，壮大农村产业化，扶持引导龙头企业，助力乡村经济增长，依托农业市场参与土地等要素稀缺资源的分配。与此同时，农业市场法律制度对新型农业经营主体的监督程度较弱，导致农业经营者有很大的投机空间，有更多的利益动机与当地政府建立钱权关系以寻求政治经济庇佑特权，从而减少因市场经济制度缺陷和市场不完善所造成的企业经营风险。而且，建立了钱权关系的地方政府官员在参与农业市场竞争中可以利用行政权力通过分割市场来改善农产品贸易条件为建立了钱权关系的企业提供经营特权。如通过干预市场的行政手段与企业合谋制定当地农产品的市场价格形成政府价格管制所产生的寻租。

2.2.2 农业市场化程度低产生政府特许权寻租 我国农业要素市场、产品市场不完善，导致农业市场化程度较低，地方政府会更多地干预农业市场，参与土地等要素稀缺资源的分配。加之农村地处边远，农业法律制度监督程度较弱，导致农业经营者和地方行政官员有很大的寻租投机空间，建立钱权关系以寻求政治经济庇佑特权，牟取暴利。

建立了钱权关系的地方政府官员拥有财政自由裁量权，甚至可以任意把国家乡村振兴财政政策支持的标准模糊随意化，利用手中行政权力一边“索贿、受贿”，不断“设租、创租”， 一边不按国家法律法规政策，给利益相关的农业经营者获得法律和制度规定以外的农业市场行业垄断经营特权、地方保护农业经营特权、农业生产销售特许权和地方经济政策扶持特权，而这些经营特权（例如行政审批权、征税免税权和行政处罚权等）给他们带来谋取有限的稀缺资源所带来的经济利益或超额利润和政治利益，破坏农业市场公平竞争形成政府特许权所产生的寻租。

3 农村地方行政权力腐败原因的法理学分析

美国经济学教授安·克鲁克（国际货币基金组织首席经济学家）认为，一个国家“租金总额占国民生产总值的比例是反映一个国家腐败程度的指标”。并列举了20世纪70年代，世界上最腐败的两个国家（印度和土耳其），它们的寻租总额分别占国民生产总值的7.3%和15%。所以法学专家认为寻租会导致腐败的产生，而产生寻租行为的根源是法治缺失，行政权力的使用不当，或者说法律监督不完善，干预市场行政权力过大。农村行政权力过度干预农业市场交易活动，主要表现在以下几方面。

3.1 农村经济、法律制度的不完善产生行政政策权力腐败

乡村振兴的经济制度使得乡村经济增长、扶贫就业、产业兴旺、民生工程等经济指标成为考核地方政府的工作绩效，评估地方官员政绩和职位晋升的重要依据。所以地方政府和官员为了争夺政治绩效资源，不惜加大各种人力、物力投入，甚至在管理上违反国家政策、法规来加大提升各种经济指标，加之治理行政腐败的立法不完善和农村经济制度不完善，这给农业经营者进行寻租提供了机会，用自己的金钱与政府官员的行政权力进行钱权交换，进行寻租活动，贿赂政府官员，获取垄断经营特权。而地方行政官员利用手中行政权力一手“索贿、受贿”，不断“设租、创租”，一手非法行政审批，牟取暴利形成官商联盟“腐败壁垒”。

所以行政权力腐败的产生是由于农村经济制度和法律制度的不完善，农业经营者为了自身经济利益最大化，以较小的寻租成本换取政府权力的庇护，获得地方政府公共政策的倾斜与扶持，使其在农业市场竞争中处于优势地位，获得巨大经济利益。所以寻租者认为献租行为是绝对理性经济的，这恰好迎合了少数地方政府官员“设租、创租”的内在欲望 ， 达成官商合谋，牟取暴利形成官商联盟的利益共同体。

一个人处在农村经济制度和法律制度的不完善中，要想从事农业经营活动，获得最大经济利益，无法摆脱寻租与腐败的游戏规则，也无法洁身自好。所以，一些腐败分子在农村法律真空中仍然心安理得地逍遥法外，加之历史原因，农村地方行政领域内的传统人治和人治底下的法治淡泊，使得农村地方行政权力与人性的贪权趋利一拍结合，滋生了地方寻租与行政权力腐败。

3.2 农业市场化程度低产生行政权力政治经济庇佑腐败

乡村振兴政策支持的农村，由于要素市场、产品市场不完善导致农业市场化程度较低，地方政府会更多地干预农业市场，参与土地等要素稀缺资源的分配。加之农业法律制度监督程度较弱，导致农业经营者有很大的寻租投机空间，与当地政府达成官商合谋以寻求政治经济庇佑特权，从而减少因农业市场化程度低和市场不确定所带来的经营风险。地方行政官员利用行政权力“设租”，滥用行政自由裁量权，甚至可以任意把国家乡村振兴政策财政支持的标准模糊随意化，为寻租者换取政治经济庇佑特权牟取暴利，产生行政权力腐败。然而，农业市场法律监督缺乏，监管乏力，行政违法者很少受到了法律的惩罚，主观上感觉寻租安全、无人监管，而且寻租带来巨大利益，客观上又给其他行政官员衍生“示范”的效应，于是腐败之风蔓延。正如哈佛学者施莱佛所说：“腐败所带来的好处，提供着政府官员为更大的腐败设置管理权力的激励，从而腐败意味着更大的腐败，寻租意味着无穷无尽的设租与寻租。”乡村振兴财政政策的支持，导致农村地方行政官员的行政权力寻租隐藏着巨大的经济利益空间，特别是在行政项目审批、行政经营许可、资金划拨和扶贫就业工程等方面的行政权力在农业市场经济交易中带来可观的利益，最终成了行政权力政治经济庇佑腐败诱因的最大温床。

3.3 农村法治滞后产生行政权力肆意腐败

我国农村法治滞后，造成农村地方行政权力寻租与腐败在法治源头上埋下了种子。农村法治的漏洞，使得寻租与腐败有机可乘。乡村振兴，治理有效，必须完善农村法治，以法治之善遏制农村地方行政权力寻租与腐败之恶，从治理源头防治农村权力腐败。从当前我国权力寻租与腐败发生的情况来看，社会基层是重灾区，所以，农村基层必须完善法治，着力法治治理，有效遏制农村权力寻租与腐败。当前我国乡村振兴、乡村治理主要依靠国家层面的比较模糊的政策法律文件，没有细化，尤其是落实民生问题的各种规定条款，最终还是落实在地方基层的县、乡镇机构上，所以农村基层机构的规范性文件在乡村社会治理中起着很大的作用。农村基层机构的规范性文件不属于“法”的范畴，制定程序和实施操作缺乏有效的法律监督和客观公正性，文件的制定与执行往往处于同一机构，架空了国家层面的政策法律文件，形成法律真空地带。这为农村行政官员利用行政权力“设租”和农业经营者“寻租”提供了很大的投机空间，其结果导致了地方政府官员利用手中行政权力一手“索贿、受贿”， 不断“设租、创租、抽租”，一手非法行政审批，牟取暴利形成官商联盟“腐败壁垒”。而农村法治滞后，执法不严，法治惩罚不到位，一些腐败分子在农村法律真空中仍然心安理得地逍遥法外形成行政权力肆意腐败。

4 治理农业经营者寻租与农村行政权力腐败的法律对策

4.1 治理农业经营者寻租的法律对策

4.1.1 完善农村法治杜绝优惠政策利益寻租 法律是政策实施的有力保障，完善农村法治是保证乡村振兴，优惠政策惠及民生的重大举措。乡村振兴优惠政策实施必须立法先行，以法开路，做到精准对接扶贫就业民生工程，精准扶持农业项目和龙头企业，保证财政、税收、土地、信贷、保险等政策扶持基金依法进入新型农业经营主体，预防和遏制非法寻租。

加快基层政府法治建设，完善基层政府法治，以法律法规为纽带确立基层政府与市场、企业的关系，防止地方政府和官员利用乡村振兴优惠政策，大搞政绩工程，争夺政治绩效资源，利用行政权力“设租”。努力做到政府职权法授、行政审批程序法定、官员处事行为法限、行政责任法究。

所以，完善农村法治，杜绝优惠政策利益寻租是保证乡村振兴，优惠政策惠及民生的重大举措。

4.1.2 健全农业市场法律制度，杜绝政府价格管制寻租保证农业市场公平竞争，合法经营必须要有健全的法律制度来保证。农业市场程序化低，要素市场、产品市场不完善，加之地处边远，存在很多法律死角，对农业经营主体的监督程度较弱，导致农业经营者有很大的投机寻租空间，有更多的利益动机与当地政府建立钱权关系以寻求政治经济庇佑特权，牟取暴利。完善农业市场法律制度保证市场公平竞争，合法经营。同时要加快基层政府法治建设，完善基层政府法治，以法律法规为纽带规范基层政府与市场、企业的经济关系，杜绝地方政府官员利用钱权关系动用手中行政权力通过分割市场来改善农产品贸易条件为建立了钱权关系的企业提供经营特权，通过干预市场的行政手段与企业合谋制定当地农产品的市场价格形成政府价格管制所产生的寻租。所以，完善农业市场法律制度是保证市场公平竞争，合法经营，杜绝政府价格管制所产生的寻租的重大举措。

4.1.3 建立行政权力法律治理监督体系，杜绝政府特许权寻租

我国基层法治落后，造成地方行政权力垄断在法治源头上埋下了寻租与腐败种子。地方政府官员拥有较强财政自由裁量权，甚至可以任意把国家乡村振兴政策财政支持的标准模糊随意化，利用手中行政权力一边“索贿、受贿”，不断“设租、创租”， 一边不按国家法律法规政策，给利益相关的农业经营者获得法律和制度规定以外的农业市场行业垄断经营特权、地方保护农业经营特权、农业生产销售特许权和地方经济政策扶持特权，谋取经济利益或超额利润和政治利益，破坏农业市场公平竞争形成政府特许权所产生的寻租。

所以，建立健全的行政权力法律监督体系，坚决防止滥用行政自由裁量权，严惩行政权力寻租，打击权钱交易违法行为，杜绝政府特许权所产生的寻租，推进民主监督法制化。

4.2 治理农村行政权力腐败的法律对策

4.2.1 完善农村经济法律制度，杜绝行政政策权力腐败 农村经济、法律制度的不完善是行政权力腐败的根源，农村法治的漏洞，使得寻租与腐败有机可乘。乡村振兴，治理有效必须完善农村法治，以法治之善遏制农村地方行政权力寻租与腐败之恶，从治理源头防治农村权力腐败。所以完善地方法治是保证农村经济正常运行，保证乡村振兴，优惠政策惠及民生的重要保障。当前我国乡村振兴，乡村治理主要农村基层机构的规范性文件，而这些基层机构的规范性文件不属于“法”的范畴，制定程序和实施操作缺乏有效的法律监督和客观的公正性，文件的制定与执行往往处于同一机构，架空了国家层面的政策法律文件，形成法律真空地带。这为农村行政官员索贿、受贿， 设租、创租、抽租，提供了行政权力政策腐败的空间。

所以，农村基层必须完善法治，着力法治治理，有效遏制农村行政权力政策寻租与腐败。

4.2.2 完善农业市场法律监督，杜绝行政权力政治经济庇佑腐败 我国农业市场程序化低，要素市场、产品市场不完善，导致地方政府会更多地干预农业市场，参与土地等要素稀缺资源的分配。加之地处边远，农业法律制度监督程度较弱，导致农业经营者和地方行政官员有很大的寻租投机空间，建立钱权关系以寻求政治经济庇佑特权，牟取暴利。然而，农业市场法律监督缺乏，监管乏力，行政违法者很少受到了法律的惩罚，主观上感觉寻租安全、无人监管，而且寻租带来利益巨大，客观上又给其他行政官员衍生“示范”的效应，于是腐败之风蔓延。

所以建立完善农业市场法律监督体系，坚决打击权钱交易违法行为，防止滥用政治经济庇佑特权，严惩行政权力政治经济庇佑特权寻租，杜绝行政权力腐败，保证农业市场公平竞争。

4.2.3 加快完善农村法治建设，严惩权力肆意腐败，建设廉洁基层政府 由于农村边远，法治滞后，法律监督较弱，存在治理漏洞，使得农村地方官员寻租与腐败有机可乘，许多地方机构官员打着自己制定乡规民约文件的合理合法幌子，架空了国家层面的法律政策文件形成无人监管的法律真空地带，地方政府官员利用手中行政权力，违法乱纪，不断“设租、创租、抽租”，大肆“索贿、受贿”，牟取暴利，加之，法律监督缺乏，监管乏力，执法不严，法治惩罚不到位，行政违法者很少受到了法律的惩罚形成行政权力肆意腐败，主观上感觉“索贿、受贿”安全、无人监管，而且寻租带来利益巨大，客观上又给其他地方行政官员衍生“示范”的效应，于是腐败之风蔓延。所以，农村基层必须加快完善法治，着力法治治理，加强法律监督，不给行政权力腐败留有寻租的空间。

加快完善农村法治建设，健全权力法律监督制约体系，坚决打击权钱交易寻租行为，严惩权力肆意腐败，建设廉洁基层政府。