农村土地承包法大修 为乡村振兴注入新动能

文/上海市农业农村委员会  金峰 

土地是农村最重要的生产资料。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是由我国宪法确立的农村基本经营制度。2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了关于修改农村土地承包法的决定，标志着我国农村基本经营制度改革进入新的历史阶段。新的农村土地承包法已于今年1月1日起正式施行。

习近平总书记指出，新形势下深化农村改革，主线仍是处理好农民和土地的关系。农村土地承包法自2003年施行以来，在稳定农村基本经营制度，维护农民土地权益，促进现代农业发展和新农村建设等方面发挥了重大作用。但也要看到，现实管理中也存在诸如土地资源效能体现不足、土地流转不规范、农民流转主体地位得不到保障、农民获得土地增值收益难、流转土地“非粮化”倾向、妇女土地权益保障不力等瓶颈问题和薄弱环节，亟待通过法律的自我更新和完善来破解。《农村土地承包法》此次修订，是我国农村基本经营制度改革进入到新的历史阶段的必然要求。

党的十八大以来，党中央针对巩固和完善农村基本经营制度、深化农村集体土地制度改革、激发土地资源效能等提出一系列新的重大方针政策。党的十九大更是作出了全面实施乡村振兴战略的部署，提出第二轮土地承包到期后再延长三十年的重要决定。这些重大决策部署，需要尽快转化和上升为国家法律规范。另一方面，在具体的实践探索中，各地方结合自身实际，积极进行创新，形成了一些好的政策、经验和做法。这些经过实践检验的农村土地承包政策及经验，为进一步完善顶层设计、有效增加制度供给提供了坚实的支撑。

近些年来，随着农业生产率的提高和城镇化进程加快，农业农村发展日新月异。与此同时，农村劳动力大量转移，土地流转面积不断扩大，规模化、集约化经营水平不断提升。农业农村部相关数据表明，2007年至2017年底，全国农村土地承包经营权流转总面积占家庭承包耕地总面积的比例，10年间从5.2%增长到37%，部分沿海发达地区的流转比例则更高，如上海市这一数据为87%。新时期农村生产力发展呈现出的新特点、新趋势和新要求，也需要在法律上予以积极回应。

这次农村土地承包法修订，共有34处修改和12处增加，涉及三分之二以上的条款和内容，调整之力度、深度和广度前所未有。概括来说，调整主要聚焦在三个方面。

一是确立了所有权、承包权、经营权“三权分置”制度。按照法律，在承包地未流转时，土地集体所有权与承包经营权“两权”分离;在承包地流转后，由承包经营权分解出经营权，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”格局。建立土地经营权登记制度，给流转土地的经营者吃了一颗定心丸。同时，明确承包方或受让方可以用土地经营权向金融机构融资担保，将土地经营权的权能真正落到了实处，有利于鼓励和支持各类新型经营主体从事农业开发和产业化经营，激发现代农业产业发展活力。

二是稳定农村土地承包关系并长久不变。这次法律明确第二轮土地承包到期后再延长三十年，原则上现有承包地在第二轮土地承包到期后由农户继续承包，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效且不变不换。对于个别地区群众意愿较高、内容合理地调地诉求，必须履行村集体经济组织民主决策程序并报相关主管部门批准，但不得将承包地打乱重分，避免承包地频繁变动，以此稳定和强化农民的土地承包经营预期。

三是强化对进城落户农民、妇女等群体的土地承包权益的保护。法律明确，进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权继续保留，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。保障妇女应该享有的土地承包权益，土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包权的全部家庭成员列入。此外，对土地承包地统一登记、工商企业租赁农户承包地准入、土地流转监管等相关制度，在法律层面上也都进行了明确。

农村土地承包法的修订和实施，对深入实施乡村振兴战略，全面深化农村改革，开创新时期“三农”工作新局面，必将产生巨大而深远的影响。贯彻落实好农村土地承包法，各级政府和有关部门有必要对相关制度措施做进一步的完善和细化，尤其是在规范农村土地承包经营权流转、健全农村土地承包管理和纠纷调处机制等方面做好配套保障，真正让良法落地，让政策红利真正惠及于民。