农产品质量安全监管工作面临的困境与思考

2019-01-05王海玮江苏省徐州市新沂市农业委员会221400

上海农业科技 2019年1期

王海玮姚蓓（江苏省徐州市新沂市农业委员会 221400）

农产品质量安全关系着公众健康和农业产业发展，是农业现代化建设的重要内容[1]。保障农产品质量安全，不仅是新时期传统农业向现代农业转变的核心经济问题，也是人民群众和各级政府共同关注的重大民生问题[2]。因此，近年来，农产品质量安全问题成为了各级政府工作的重点、百姓生活的焦点、社会舆论的热点。为进一步推进农产品质量安全监管工作，笔者拟对目前我国农产品质量安全总体概况、主要风险来源和监管工作中面临的困境进行分析，并依此提出相应的推进建议。

1 我国农产品质量安全总体概况

在过去较长一段时间，在巨大的人口压力下，我国农业生产一直以高产为主要目标，片面追求高产增产，导致大量滥施、滥用农业投入品，致使我国农产品整体质量低、健康安全性标准低。随着我国农业发展进入农产品数量安全与质量安全并重的新阶段，各级政府高度重视农产品质量安全工作，各级农业部门在抓好生产、确保农产品有效供给的同时，通过持续实施农产品质量安全监测，加大执法检查力度，我国农产品质量安全状况持续向好[3］。

自2001年启动实施“无公害食品行动计划”以来，我国农产品质量安全呈现平稳向好的发展态势，农产品质量安全水平有了明显提升。近几年，蔬菜、畜禽产品及水产品等农产品的例行监测合格率一直稳定在96%以上，与2001年相比，提高了30多个百分点[4］。2017年，农业部按季度组织开展了4次国家农产品质量安全例行监测(风险监测) ，共监测全国31个省(市、区) 155个大中城市的5大类产品共109个品种，监测农兽药残留和非法添加物参数94个，抽检样品42728个，总体抽检合格率为97.8%，同比上升0.3%。其中，蔬菜、水果、茶叶、畜禽产品和水产品抽检合格率分别为97.0%、98.0%、98.9%、99.5%和96.3%，畜产品中的“瘦肉精”抽检合格率为99.8%，农产品质量安全水平持续向好[5］。

2 农产品质量安全的主要风险来源

从近年来农产品质量安全舆情监测及风险评估的结果分析，农产品质量安全问题涉及到产地环境、生产、收获、加工、贮藏、运输、销售、监管、执法等诸多环节。农产品质量安全主要风险来源有产地环境污染、农业投入品残留、生产及加工过程中非法添加违禁物质、病原微生物及寄生虫污染、制假售假、动植物疫病、农产品自身毒素及其代谢产物，以及收、贮、运过程中原料、产品、包装、设备污染等[6-7］。其中，农户的生产行为是影响农产品质量安全的主要因素，农户在农业生产中盲目施用农药、化肥等农业投入品，给农产品质量带来了极大的安全隐患[8］。

同时，还有学者从农业生产组织化的角度分析了农产品质量安全问题，认为因农业生产组织化程度较低导致的粗放式发展模式引起了日益严重的环境污染，这也是导致农产品质量不高的重要原因[9］。此外，还有学者认为农产品质量安全问题与消费方式、消费习惯等密切相关[10］。

3 农产品质量安全监管工作面临的困境

3.1 相关的法律法规体系滞后

目前，我国现有的与农产品质量安全有关的法律法规是2006年11月1日起施行的《中华人民共和国农产品质量安全法》，至今已有12年，该法律协调性差、可操作性不强、立法与执法严重脱节，远不能满足农产品质量安全管理的客观需要。具体体现在：（1）许多农产品质量安全事故都是媒体先曝光，执法才跟进处理；（2）涉及农产品质量安全的农业行政执法，基本上还仅停留在农资打假上，执法的软弱无力，极大地削弱了法律的威慑作用；（3）制假售假企业的违法成本低，纵容了一大批无良生产者毫无底线地违法生产；（4）国务院机构改革职能调整后，农产品质量安全监管职能发生变化，导致该法存在法律空白，且部分条款缺乏普适性与可操作性，特别是新的《食品安全法》出台后，《农产品质量安全法》越发滞后于监管工作的需要，影响了“两法”的有效衔接[11］，例如施祖灏[12]认为《农产品质量安全法》已完全不能适应现在的监管形势，而且与《食品安全法》在法律衔接上也存在巨大的冲突。

3.2 检测技术滞后

先进的检测技术不仅是监管的有力手段，更是执法的重要依据。目前，农产品质量安全监管中常用的定量检测法有色谱法和质谱法，其缺点是仪器昂贵、成本高、耗时长，检测结果受检测人员操作的影响大，不利于现场实时检测；而常用的定性检测法是酶抑制法，该方法仅适用于对一类农药的定性和半定量分析，反应的是农药的整体毒性，而不能准确判断药种，检测结果也不能作为执法的依据。由此可见，检测技术的滞后，严重影响了农产品质量安全监管和执法工作的开展，当检测结果出来后，不合格产品早已变成了肥料，此时再去追溯、调查、取证、处理为时已晚，更难以让生产者信服。

3.3 监管队伍及体制难以适应目前的新形势

目前，我国省、市、县、乡（镇）四级监管队伍基本上呈倒金字塔结构，越往上人员数量相对越多且越稳定，县级人员数量有限且不固定，乡（镇）级基本无专职监管人员，仅有的监管员和检测员，也是有名无实、身兼数职、流动频繁[13]。究其原因：（1）“一套人马几块牌子”的现象普遍存在，加之财政上有“在职人员不能拿补贴”的规定，因此，有专业技术的编内人员疲于应对各种检查或考核，缺乏开展监管工作的积极性，而聘请的编外人员又无相关的专业知识和专业技能，人员流动性大，从而导致日常监管工作流于形式，很难落实到位。（2）责任制度落实不到位。农产品质量安全监管工作没有划片到人，或仅把划片到人停留在公示栏、文件或汇报上，开展农产品质量安全检查工作的时候“一窝蜂上”，一旦工作出现问题又找不到具体责任人。（3）奖惩机制不健全。虽然大部分地区已推行网格化监管制度并建立了考核机制，但对个人的考核往往流于形式，没有真正做到奖勤罚懒，难以提高一线检测人员的工作积极性。

3.4 基层执法严重缺位

目前，许多基层执法人员业务素质不过硬，对与农产品质量相关的法律法规知识了解不深，且平时事务繁忙，不能静下心来潜心研究农产品质量安全监管方面的法律法规，从而导致在实际工作中灵活运用相关法律法规的能力不强，也不能根据现实需要及时调整知识结构，从而增强执法效果；同时执法人员在巡查时走马观花，忽视了容易出现问题的关键点，再加上市场的经济激励机制很难在农户层面发挥作用，最终导致违法无风险，犯罪成本极低，市场上农产品质量良莠不齐。另外，受生产技术、规模等因素的影响，优质安全农产品的生产成本较一般农产品要高，按照价值规律的要求，只有实行优质优价，优质安全的农产品才能被正常生产。但客观上，由于农产品市场发育不全、农产品市场信息不对称等原因，往往优质难优价，导致农民在优质农产品生产过程中没有积极性，不执行质量安全的各类标准，也不参与各类认证，导致农产品质量安全风险进一步加大。

3.5 监管工作思路欠科学

过去的监管工作过于注重“新”工作和看重“数字”亮点，而忽视了基础工作，导致大部分监管人员疲于应付年度考核和上级布置的其他工作，不仅没把该抓的基础工作落实好，也无法深入思考和解决系统性、行业性和深层次的问题。同时，虽然各级监管队伍已建立了各项错综复杂的制度、规划、计划等，但在实际执行过程中，在抓落实上仍缺少有效手段，作用不明显，再加上考核指标欠科学，部分指标过于注重新增数、覆盖率等，未能体现并推动实际建设质量的提升。另外，检测“合格率”指标易导致选择性抽样，不利于相关部门发现问题、消除隐患，且多方考核、要求不一的现象，也增加了执法人员工作的复杂程度，降低了工作效率[13]。

4 推进农产品质量安全监管工作的思考与建议

4.1 重构新的执法监管体系

新形势下，农业部门在食品安全监管中的责任凸显，但受我国现有农业生产方式的制约，《农产品质量安全法》中的制度安排不是因循主体管理的惯常思路，而是采用产品管理的模式进行设计，通过产品管理间接调整主体行为，这无疑增加了农产品质量安全监管的难度。因此，可借鉴国外农产品质量安全监管的成功经验，健全农产品质量安全相关的法律法规，将农产品质量安全监管工作全面纳入到科学的法治化轨道上来[14］。

从履行保障消费安全的公共管理职责来说，农业部门亟需加快构建新的农产品质量安全执法监管体系。其主要措施有：（1）整合监管和执法部门，形成自上而下、垂直管理的执法体系，打造一支知法懂法、敢管善管的监管执法队伍；（2）加强乡(镇)政府、街道办事处的农产品质量安全监管执法体系建设，从人员编制、经费、检测技术等方面给予支持，改变目前普遍存在的“缺人员、缺经费、缺手段”现象，建立健全农产品质量安全监管公共服务机构；（3）强化农产品质量安全宣传培训、技术推广、日常巡查等基础工作，落实监督管理责任；（4）打破传统的农业行政管理模式，整合农业行政执法力量，推进农业行政综合执法，提高农业行政执法水平和效率，彻底改变农业行政执法“土、散、乱、软”的现状，最终做到有法可依、有法必依、违法必究[15］。

4.2 引进先进的检测技术

目前，国内普遍采用气相色谱、高效液相色谱、气-质联用色谱等仪器进行农残检测分析。近年来，随着农药残留研究的不断深入，农药残留检测方法也日趋完善，并向简单、快速、灵敏、多残留检测、低成本、易推广的方向发展。随着一些高精尖仪器设备的问世，世界各国的农药残留分析技术迅速发展，农药残留检测结果回收率更高、检出限更低、重现性更好。具有代表性的农药残留分析技术有德国DFG方法（可检测 325种农药）和S19方法 (可检测220种农药)、美国 FDA多残留检测方法（可检测 360种以上农药）、荷兰卫生部多残留检测方法（可检测200种农药）、加拿大多残留检测方法（可检测251种农药）；农药残留快速检测技术包括分析化学检测、生化检测和生物检测；农药残留化学检测技术包括薄层色谱法、气相色谱法、高效液相色谱法、超临界流体色谱法、色谱-质谱联用法、毛细管电泳法、直接光谱分析法、速测灵法、分光光度法等；农药残留生化检测技术包括酶抑制法、免疫分析法、生物传感器法等；农药残留生物检测技术包括发光菌检测法和敏感家蝇检测法。这些低成本、快速、准确的检测方法将会为农产品质量安全监管和执法提供有力的支撑。因此，亟需引进先进的检测技术，构建集现场快速检测技术、检测数据远程传输与处理、全球定位系统(GPS)为核心的三位一体的快速检验检测智慧平台[18]。

4.3 完善信息披露制度，加强公众舆论监督

农产品质量安全建设人人有责，需要媒体推动、组织推动、政策推动、培训推动等共同保障[19]。应充分利用现代化信息技术，发挥群众监督和新闻媒体舆论监督的作用，努力构造政府主导，企业、协会、消费者、媒体共同参与的农产品质量安全监督的新机制，对农产品质量安全问题，力争做到早发现、早预防、早整治、早解决。同时，加强农产品质量安全法制宣传，通过固定媒体向公众定时发布农产品质量安全信息，加强舆论监督和宣传，也可利用广播、电视、网络等媒体宣传农产品质量安全知识，宣传和分析农产品质量安全问题的典型案例，改变现有的只公布监测合格率的信息发布模式，及时主动曝光不合格产品及其生产者，并将不合格产品的生产者纳入国家诚信系统，使其在金融贷款、出行方式、个人消费等方面受到限制。此外，应构建全国统一的举报系统、举报电话和邮箱，方便群众举报，做到件件有落实，并对举报者予以重奖，对违法者予以重罚，以此威慑不法生产者，倒逼生产者主动消除安全风险，提升消费者信心。

4.4 加大执法力度，推进依法监管

利益驱动是引发农产品质量安全问题的主要原因[20]，当农户受到的处罚成本大于其违规经营或滥用农药所得时，农户便会自觉停止违规行为[21］。因此，实际的执法水平决定着判罚的概率和严厉程度，如果执法不到位，人们在内心建立起的违法与守法的后果对比联想将消失殆尽，同时，对于农产品质量安全违法人员而言，因执法不到位导致其违法生产行为得逞，又没有受到追究，其再次违法的可能性就会加大，并在多次违法没有受到追究后，违法生产将成为一种习惯，法律的威慑力也会因此大大降低。因此，今后我国有必要学习国外对农产品采取“宽进、严查、公布、严处”的监管措施[22]，提高执法人员素质，加大执法力度，以此彰显法律的威慑力，从根本上消除安全风险，从而促进农产品生产安全健康发展。

4.5 科学制定考核标准

农产品的质量安全监管与其他产业发展不同，过多的“顺势”治理效果有限，而应适当增加案件数、群众举报处理数等“反向”指标，使正反向指标合理搭配，从而有利于提升执法人员的工作积极性，避免 “不能、不敢发现问题”的现象成为常态。同时，应取消检测合格率等指标对监测人员的考核，避免影响抽样的真实性，宜从其他指标对监测人员进行考核，例如农产品质量安全案件数、通过监测发现并解决问题的数量，从而加强监测工作的实用性，避免不敢抽、定向抽等现象的发生[13］。