基于元治理理论探讨我国食品监管机构改革

2019-01-05杨玲萍,彭斌

食品安全导刊 2019年32期

一、研究背景

习近平总书记在一系列重要讲话中指出，“食品安全是民生，民生与安全联系在一起就是最大的政治。”[1]食品安全作为“五位一体”中国特色社会主义实践的重要内容，必须作为重点稳打稳抓，食品安全治理作为食品安全中重要的一环，重要性也非比寻常。而食品安全监管机构作为食品安全治理的主要执行者，其管理方式及改革都对食品安全起着非常重要的作用。

我国食品安全监管机构改革历程

我国食品安全工作经历了改革开放前阶段及改革开放后阶段，改革开放后则分为混合过渡阶段、全面外部监督阶段、科学监管阶段、治理现代化阶段[2]。

改革开放前我国的食品安全管理（1949-1978年）

早在建国初期，我国政府便建立了卫生防疫站，设立了食品卫生科（组）从事食品卫生监督管理工作。彼时的卫生部门权力有限，无权责罚违法违规的企业与单位，只提供技术性指导。但那时的国家目标是解决人民温饱问题，加上计划经济，许多企业及单位由于利益有限，追逐利润的动机小，很少会有假冒仿冒现象发生，主要问题出于工业、技术不精。

改革开放后我国的食品安全管理

混合过渡阶段（1979-1993年）改革开放后，国家的工作重心转移到了经济上来，食品行业因为其优势迅速吸引大批劳动力，食品安全风险也与日俱增。那时的食品行业监管处于政企合一与政企分化的混合过渡阶段，卫生部门与行业部门的监督职责并未改变多少，传统的行政干预作用下降，相比于经济发展，我国食品卫生监督制度已经明显落后。

全面外部监督阶段（1994-2002年）随着经济发展，食品卫生与经济等核心政治问题关系日益紧密，食品产业竞争日趋激烈，食品安全方面也出现了因利益驱动产生的人为质量问题，食品卫生与人们的生活水平越发不适应。1995年《食品卫生法》的通过标志着我国食品卫生工作正式进入法制化阶段，此时的食品安全管理部门按职能合并，废除原有的行业部门部分权力，通过建立强有力的外部独立管理机构取代行业部门内部食品卫生管理，并确立了食品卫生行政部门作为食品卫生的执法主体的地位。

科学监管阶段（2003-2011年）2001年，中国正式加入世贸组织，意味着我国食品卫生将面临更多的挑战。本阶段我国人民群众对食品的要求不单单局限于食品数量安全，更是注重食品质量安全，对食品卫生的要求也大大提高。这个时候国家采用“综合协调、分段监管”模式进行食品安全监管，但该阶段频发的食品安全问题将这种模式的缺陷显露出来：分段监管的内容未能包含所有应当监管的内容，导致监管缺失；而综合协调治理的部门因为部分监管重合，存在职责交叉、多头执法等问题，使得监管也没能达到预期效果。

治理现代化阶段（2012年至今）2009年《食品安全法》的通过明确了治理食品安全的现代化手段。我国对食品安全问题的探讨角度也由政府单方面监管变成了全社会多方面治理。在2013年中央农村工作会议上，习近平总书记一再强调：“食品安全，首先是‘产’出来的，要把住生产环境安全关，治地治水，净化农产品产地环境，切断污染物进入农田的链条。食品安全，也是‘管’出来的，要形成覆盖从田间到餐桌全过程的监管制度，建立更为严格的食品安全监管责任制和责任追究制度，使权力和责任紧密挂钩。”[3]中央党校胡颖廉教授提出“中国食品安全制度变迁的自变量是政府所嵌入的食品产业和社会需求，中间变量是政策目标，因变量是选择什么样的制度设计。食品安全理念和实践的三个历史阶段，变化的是食品领域的具体形势，不变的是其内在制度逻辑。”[2]因此，食品安全应当从内在的制度逻辑来探讨治理方向，根据国情以及社会需求进行机构改革，才能在新时代的机遇中取得更好的成绩。

食品安全监管机构改革现状

我国食品安全监管已经做到“从农田到餐桌”的全方面食品卫生监督[4]。2018年关于《深化党和国家机构改革方案》[5]中提到，组建农村农业部，将种植业、畜牧业、农产品等执法队伍整合，实行统一执法；组建国家市场监督管理总局，将工商、质检、食药等整合进行市场监管综合治理[6]……此次机构改革不仅仅局限于机构整合与精简，而是有着职能的转变需求及监管理念转变的必要[7]。从上述可以看出，我国已经正式开展综合执法，但综合执法仍存在着一些问题，例如食药方面的监管力度被削弱、各个部门之间监管理念的不同导致执法时产生的差异、奖惩机制不当导致基层执法人员积极性下降等[8]。

二、我国食品安全治理现状

监管与治理有所不同，监管是政府的基本职能，政府根据监管规则对市场主体进行引导和限制，本质是为了纠正市场失灵[9]；治理则是强调食品安全监管中所有监督者与利益相关者通过建立综合关系使用灵活手段来保证食品安全环境[10]。和西方监管型国家不同，我国并不是从自由市场过渡到现代监管体制，而是未然中建立起来的[11]。因此，市场与社会在食品安全的监督上能动性并不高，我国从监管的形式向治理转变还需要不断地探索。

食品安全治理体系

我国目前还没有一套完整的食品安全治理体系，治理也正处于食药监部门单一管理过渡到大市场监管的过程。现在最主要的方式依然是国家卫生行政部门牵头负责食品安全监督管理，多个部门协调监管。[12]治理体系中市场与社会还没有充分发挥其应有的作用。

食品安全治理现存问题

我国食品安全治理问题主要在于监管理念、立法或执法等方面。例如，传统的监管注重事前管理而轻视事中事后，注重监管而不注重与企业、消费者的反馈交流，注重生产后检验而不注重前期风险防控，立法不够完善，执法机构设置不合理、未能与市场发展相适应等。[13]

三、元治理理论相关介绍

公共事务管理中涉及了三种治理模式，分别为：科层治理（以政府为主体）、市场治理（以企业为主体）、网络治理（以社会为主体）[14]。这三种模式迥然不同，例如理论背景、治理主体、协调模式、运作方式等，随着社会发展，这三种治理模式在不同程度上出现了“治理失灵”，究其根本是由于社会成分复杂性增加，治理难度加大，治理模式无法应对新环境，不能够解决新问题。[15]因此英国著名学者杰索普在1997年提出“元治理”一词，大意为“协调三种不同模式以达到他们最小限度的结合”[16]。

元治理概念

杰索普后来以“科层治理、网络治理、市场治理三种治理方式的灵活组合，以达到其参与者认为是最好的结果”[17]来表述“元治理”。荷兰学者路易斯·慕利门认为“元治理”是“产生某种程度的协同治理的手段(方法)，通过组织和管理科层治理、网络治理、市场治理三种治理模式的明智混合，以实现对公共部门机构的绩效负有责任的公共管理者(元治理者)看来是最好可能的后果。”[18]荷兰学者路易斯·慕利门(Louis Meuleman)将元治理分为一阶元治理和二阶元治理。一阶元治理是指选定其中一种治理模式并利用其他两种治理模式的元素支撑所选模式，并使另外两种模式不会对其产生破坏；二阶元治理是指三种治理模式结合并且管理这种结合，而没有对某一种治理模式的偏向。[19]还有一种分类则是将其分为内部元治理和外部元治理，“内部元治理”是指政府内部的治理关系；“外部元治理”则是指科层、市场、网络治理关系。[20]

元治理相关介绍

元治理的出现旨在解决三种治理模式失灵而产生的一种“新的治理需求”：消除三者之间的对立冲突，促进三者之间产生协同互补。国外多年实践和学术中，政府、企业、社会共同参与治理的基本逻辑已被广泛认可。[21]

“元治理”主体

综合三种治理模式，“元治理”作为一种新的治理模式，是需要治理主体来起主导作用的，而唯一主体只能是政府[22]。原因很简单，政府作为企业及社会的管理者，作为规则制定者，是一个稳定且中立的主体结构，既能通过自身协调三者之间的关系，又能在三者冲突时合理解决矛盾。“元治理”中政府作为主体，需要具备意志力、自由裁量权以及能力。政府在工作中应当有坚定的信心，有着强烈意愿进行元治理；在全球环境日趋复杂的背景下，应当保持敏锐，有着充分的自由裁量权来权衡各种治理模式；而能力则是对政府最基本的要求，保证政府基础实力，才能进行元治理模式。

“元治理”策略

元治理是将复杂的事务简单化，也就是还原论者所支持的观点，每一种治理模式都有不同程度的失灵问题，而元治理的策略则是保留原模式中的优点，去除或者最小化其中的缺点，达到“取其精华去其糟粕”的效果。[23]

四、元治理理论对食品安全监管机构改革的启示

改革方面

我国食品安全监管来自政府，而元治理当中则不强调政府的主导地位，三种治理主体应当有一定的监管权力，达到最佳的动态平衡。元治理作为西方国家创造出的“新型治理模式”，应当在运用时考虑文化差异性，不应该急于求成，而是缓慢放权、循序渐进。食品安全监管机构应当自上而下、因地制宜进行改革。

监管方面

我国监管人员缺口大，监管力度比较弱，应当加强监管力度，提高违法成本，与此同时应当适当下放权力，让市场和网络也共同享有一些监管权力，不仅如此，更应当对全社会尽到宣传教育的义务，应当让全社会了解如何进行监管、应当信息公开透明易获取、应当使全社会转变“怕惹事，怕麻烦”等心态，知道监管每个食品经营者是自身责任而不是只靠政府。