基于剩余容积利用权交易和都市更新计划的日本城市更新实例分析

中国土地勘测规划院 北京 100068

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众所周知，日本是一个经济大国、科技强国。在战后迅速崛起并在世界上长期保持领先地位，同时地域狭窄，人口密集，资源匮乏等也是制约日本经济发展的重要因素。一直以来日本的国土政策是在为解决不同时期的不同问题的过程之中而制定和推进的。[1]。如何进一步改善城乡的生活环境，满足国民对美观国土、地方文化特色、与自然共生等更高层次的追求。日本政府相继出台了一系列有针对性的政策推动城市更新。笔者在东京进行了实地考察和探访，选取了几个典型案例在此进行介绍。

一、日本剩余容积利用权的交易实例

1.建筑物的容积限制

日本剩余容积利用权特指将某块土地的容积利用权用于其他土地使用的权利。日本都市计划就是我国的城市规划，它规定了市、街、地的用途地域，并规定了所有用途地域的容积率（总建筑面积占土地面积的比例）上限，如东京都港区虎之门附近的指定容积率为300%～1300%。

日本实施建筑基本法，建筑基准法的原则是一建筑物一用地，某块地可用于建造的使用面积只能由该地面上的建筑物使用，且一块用地上只能存在一座建筑物。都市计划对各单位土地的容积率设定了上限，原则上不可将未使用的容积转移到其他土地上使用。

2.剩余容积利用权的法律地位

日本法律没有设定剩余容积利用权这项权利，所以日本法律并不承认剩余容积利用权的法律地位。如果将其他目的的公法上的规定与现有的私法上的权利设定相结合，在实际情况中可以实现剩余容积转移，即剩余容积利用权的买卖双方通过签订协议进行容积转移是法律认可的。特例容积率适用地区制度是唯一一个以积极促进活用未利用容积为目的的制度。

3特例容积率适用地区剩余容积利用权转移实例

丸之内地区是日本唯一的特例容积率适用地区，成功实现了多次容积转移事例。以东京站用地和PALACE HOTEL转移容积土地为例，通过利用特例容积率适用地区制度，不相邻的街区间进行容积转移。其中，将东京站用地的未使用容积189200m2转移给其他5块用地。并从其出售费用中筹划出500亿日元作为的维修工程为费用，用于东京站红砖车站的保存、复原工作。

图1 东京站用地和PALACE HOTEL容积转移

为迎接1964年东京奥运会，日本政府于1962年修建东京都市区及其周边区域的都市高速道路。大部分道路已有50年的历史，急需大量资金对该高速道路进行修缮更新。目前正在讨论通过出售道路上空剩余容积率利用权筹措修缮更新费用。由于日本的道路用地原则上不被视为建设用地，因此日本政府及土地管理部门正在研讨是否可以通过修改法律，实现利用权出售，为该高速道路修缮争取资金支持。

日本剩余容积率利用权转移在一定程度上有效提高建设用地集约节约利用效率。容积转移目前作为一项保护文化遗产及公共设施的重要手段，目前受到极大关注。同时，剩余容积转移也符合都市计划理念及整合性，对提高城市综合实力可以起到积极作用。

二、都市再生计划（再开发）

1.日本城市再开发背景

2000年以后，日本开始重视可持续城市建设的区域价值提升。一方面，促进城市更新的国家战略，另一方面， 继续鼓励自下而上的“街道建设”活动和小规模更新事业。激活这座城市是21世纪日本活力的源泉.2001年就职后，日本前首相小泉纯一郎(JunichiroKoizumi)成立了城市复兴部，小泉纯一郎(Koizumi)担任大臣，并向圣提出了“城市复兴政策”。增强了城市的魅力，增强了城市的国际竞争力。作为21世纪日本城市更新规划的城市再生战略 防灾、国际化等因素已成为振兴日本经济的重要政策手段之一。

在实施实际城市更新战略的过程中，日本政府首先指定东京、横滨、名古屋和大阪四大城市作为城市更新的重点。 并随后宣布全国14个城市为城市再生区。总面积5700hm2，其中40%位于东京。日本城市复兴政策的核心不是仅限于单一建筑物的更新，而是通过提出具体的行动计划，将城市更新与城市结构转型紧密结合起来。“行动纲领”四大目标：(1)构建广域城市资源循环，即在沿海都市圈，以实现广泛、综合的方式。废物的建造21世纪资源型城市的处置、资源回收等设施建设。(2)建设安全的防灾城市，即改善大灾害p。以防灾公园为核心的救援基地和避难路径。加强防灾框架。(3)加强交通基础设施建设，即改善交通运输。港口基础设施，如环形公路、城市铁路、首都国际机场、国际海港等。(四)建设城市根据地，即利用大规模的低强度城市。 土地利用，发展城市要塞，适当更新旧公共住房，创造舒适的居住环境，建设信息化城市据点。

2.城市再开发实例

GINZA-Six地处东京繁华地带，为都市再生特殊地区。在再开发过程中，GINZA-Six采用“市区再开发事业”中的第一种市地街开发事业。两街区一体化发展，实现了银座地区史上最大规模的用地面积和商业规模。不仅增加了银座地区整体定位的项目贡献度而且提高了商业计划的自由度，更丰富了该项目的用途。主要有以下四个方面：（1）形成国际化商业环境及观光景点；（2）楼顶建造了银座地区最大的屋顶花园，有助于提高资源的再循环利用及降低环境负荷；（3）道路设计为人车分离方式，确保了行人安全、提供舒适的步行空间；（4）自然灾害发生时，可为受灾群众提供临时的庇护场所。

图2 GINZA-Six项目概况

三、对我国城市更新的启示及建议

通过此次走访，较为全面的了解了日本剩余容积率利用权转移、城市再生计划等相关政策和实例，主要有以下启示及建议：

1.关于剩余容积率转移

剩余容积率利用权交易在日本作为一种较特殊的管理手段，在改善公共环境品质、保护生态环境和历史建筑等方面免发挥了重要的作用，探索和研究容积率转移，有利于缓解城市开发建设需求与城市品质提升之间的矛盾，在有限的土地资源上更好地进行发展，促进存量规划目标的实现。其一方面保障了城市开放空间建设，提升居民的生活环境水平，另一方面实现了土地资源的集约节约利用。

剩余容积率转移在我国某些地区尚处于初期探索阶段，结合此次考察的内容，建议该政策的制定需要进一步考虑如何合理设定容积率控制上线，明确容积率奖励及转移核算方法和标准，在此基础上建立完善的容积率奖励及转移公示制度。

2.关于都市再生计划

目前，政府是我国城市更新的主体，不仅承担着沉重的财政负担，而且不利于多元化的培育和发展。市区重建的主题。日本的民间资本是城市复兴的主力军。我国可以借鉴其发展经验，鼓励更多的民间资本进入 城市更新。在政府引导的前提下，社会广泛参与的城市更新运行机制构建在政策保障层面。

建议在设计策略层面，以更新最小化原则为基础，建立可持续的市场开发模式。论城市更新的设计策略 在我国，目前还存在着一种大规模推倒重建的城市更新现象。它不仅会产生大量的垃圾，还会产生大量的垃圾。F城市资源，同时也极大地破坏了更新区的邻里结构。生活语境和文化特征。在日本城市复兴的过程中，用美国 将公共土地用作A“种子库”要替换要更新的区域，"链"类型将刺激周围区域的再生。最终，利用最少的更新来促进格勒UAL在整个地区重建旧建筑的代谢。

总体而言，日本关于剩余容积利用、城市再开发等方面的思路、做法以及实践经验对我们具有重要的借鉴意义，特别是其所经历过的经济高速发展、快速城市化进程、房地产泡沫破裂，以及正在面临的人口老龄化挑战等，均为我们正在面临或即将面临的问题。建议在总结日本成熟经验的基础上，重点分析我国发达省份及发达地区在土地利用管理过程中存在的主要问题，结合我国国情，提出更加符合我国实际的剩余容积率利用的方式、国家战略特区规划、都市再开发实施规划等，并在法律层面丰富涉及该部分的内容，在法律框架下实现以上几方面的健康发展，拓展我国土地利用管理科学化、多元化的新思路。