美国2019年高校招生舞弊事件分析及对我国的启示

马春波 庞贵明 张栋梁

(浙江大学 廉政研究中心， 浙江 杭州 310058)

一、 美国2019年高校招生舞弊案分析

(一) 事件经过简述

2018年4月，美国当局在调查一起证券欺诈案时逮捕了犯罪嫌疑人莫里·托宾(Morrie Tobin)。该嫌犯为了减轻处罚，向当局交代了一起始于2011年的美国大学招生舞弊案，由此揭开了涉及美国多所顶尖大学的史上最大招生腐败丑闻，许多家长通过贿赂、欺诈等手段，将子女送入名校，完全颠覆了一直以来人们对美国高校招生公平公正的印象。从美国联邦调查局披露的信息来看，这起招生舞弊案不仅涉及体育特招生资格问题，还涉及在美国大学入学考试(American College Test，ACT)和学术能力评估测试(Scholastic Assessment Test，SAT)中替考以及修改考生答题卷等非法行为。该案目前已波及包括哈佛大学、斯坦福大学、耶鲁大学等世界顶级名校在内的11所美国高校，查获至少50名犯罪嫌疑人，包括3名招生欺诈计划组织者、2名入学考试管理者、9名精英名校体育项目教练和33名学生家长，涉案金额超过2 500万美元，被认为是美国迄今为止规模最大的高校招生舞弊事件(1)详见“2019 College Admissions Bribery Scandal,” 2019-05-19， https://en.wikipedia.org/w/index.php?title=2019_college_admissions_bribery_scandal&oldid=897155010, 2019-10-31。。

(二) 犯罪网络梳理

美国联邦调查局(FBI)经过长达一年多的调查，发现涉案学生家庭都是通过一家名为The Key的高校入学业务咨询公司来帮助运作的。其核心组织者威廉·里克·辛格(William Rick Singer)表面上是一家非营利性基金组织——关键全球基金会(Key Worldwide Foundation)的负责人，专门为一些有钱人(比如著名演员、投资机构负责人等)提供升学咨询服务，因此，涉案人员中也包括一些社会名流和好莱坞影视明星等，如曾凭借在《绝望主妇》中的出色表演获得艾美奖的女演员菲丽西提·霍夫曼，以及参演《欢乐满屋》的女演员洛莉·路格林等，也有中国A股上市公司步长制药董事长赵某的女儿。然而，这家基金实际上却是辛格在高校招生中从事非法活动的载体和伪装。涉事学生家长在和辛格就价格等条件达成协议后，会以慈善捐赠的形式向关键全球基金会捐款作为报酬，这一方面是为了掩饰其真实目的，另一方面还可由此享受相应的收入免税，间接获取经济利益。辛格再通过关键全球基金会来经营自己的招生犯罪网络，形成了考生家长—辛格—高校招生人员的舞弊链条。

(三) 作案手法分析

辛格集团在美国高校招生中的作案手法主要包括以下两种。

一是以欺骗手段帮助学生获取体育特招资格。辛格通过金钱贿赂，与高校体育项目招生工作人员和教练合谋，伪造学生体育竞技项目特长，这些项目包括足球、网球、水球、排球、帆船等，使行贿考生获得体育特招资格，最终以体育项目特长生身份成功进入名校。不仅如此，在学生入校后，辛格集团又以欺骗手段伪造其身体不适宜体育项目训练的凭证，使体育项目特长生转为该校的“普通”学生。

二是在SAT和ACT中作弊。辛格通过向监考员行贿，雇用替考枪手偷偷混入考场代替学生参加SAT或者ACT。辛格甚至买通监考员，让他们在考场内“帮学生修正答案”。起诉书中显示，辛格每安排一场这样的考试，能够获利1.5万美元至7.5万美元。不仅如此，辛格还贿赂某些心理专家，而这些人往往具有鉴定考生心理或精神状态的资格并被美国社会和高校所承认。他们合谋给实际上不符合条件的考生出具所谓的“诊断意见书”，强调该考生存在某些方面的天然劣势或者学习障碍，从而根据美国相关法律的规定使该考生在SAT和ACT考试中获得特殊照顾，比如可以获取一定的额外答题时间，甚至改变考试地点。辛格集团通过帮助考生在SAT或ACT中作弊，达到使其进入名校的目的。

二、 美国高校招生腐败的产生原因分析

美国2019年高校招生舞弊事件表面上看是由偶然因素触发而被揭露出来的腐败，但是，其时间跨度长、波及范围广、舞弊手段复杂多样，都表明这起招生舞弊事件并非偶然发生，其背后存在体制机制和社会环境等深层次原因。进一步分析美国的招生制度和招生权力运行机制，就会发现产生招生腐败的诱因和机会一直存在，虽然有一定的内在机制和社会诚信体系约束腐败，但在巨大的招生利益诱惑下，利用招生管理监督的薄弱环节从事腐败行为也是必然的，只不过是什么时候发生腐败或者什么时候腐败被发现的问题。我们从以下四个方面剖析美国高校招生腐败的深层原因。

(一) 选拔标准的多元化掩盖了部分招生环节的权力失衡

美国大学实行自主申请、自主招生制度，各校在入学标准上呈现多样化的特点，并采取多元评价，包括SAT(或ACT)成绩、中学课程成绩、班级排名、推荐信(包括体育项目教练推荐)、特长表现、课外活动、家庭背景等。这些评价指标中，除SAT(或ACT)成绩、中学课程成绩等比较刚性之外，其他的评价因素都相对弹性，存在被包装或掺假的可能性，因此，招生管理的权力制衡因素被掩盖在“大学自治”的口号下，容易被忽视。从表面上看，美国高校采用多元化标准选拔招生，考查内容涉及学生多个方面的能力和水平；但实际上，具体到某所特定大学的招生，这些多元化的选拔标准究竟在招生决策中起到何种作用或怎么起作用，却并没有统一的标准和要求，尤其是很多高校公布的招生政策中涉及这些具体标准时，通常采用一些模糊化、概念化的表述，不愿意主动公开说清楚或者也无法说清楚，导致客观上就存在权力自由裁量的空间和可能。甚至有部分高校“把‘暗箱操作’作为与同类高校竞争优质生源的‘秘密武器’，这样一来就更加没有对外公开的动力了，还能被冠以‘大学自治’的名号”[1]14。

(二) 过度依赖社会诚信体系而缺少权力制衡制度设计

美国高校拥有很大的办学自主权，特别是私立大学，没有全国统一的招生与录取标准，没有全国统一的大学管理规则，没有全国统一的考试标准，高校有权自由挑选学生(2)详见夏伟怡《美国私立大学办学自主权状况研究》，首届国际信息化建设学术研讨会，2016年，第172-173页。。美国高校的招生录取制度实行几百年来，并没有出现严重的丑闻，主要得益于社会诚信体系以及学校招生的独立性。因此，有别于美国相关的制衡制度设计，国家并没有在顶层设计上为高校招生规划一套类似的权力分立制衡制度，而将其交由高校去落实。

然而，从披露的信息来看，美国大学招生权力被过分集中于少数高校招生考试管理人员，尤其是体育特招裁量权，几乎完全掌握在项目主教练手中。这种过分集中的权力设置一方面提高了专业领域权威人士的话语权，在一定程度上有利于提高招生工作的效率与权威，但另一方面却给某些不法集团和个人提供了明确的行贿对象，客观上给权力寻租与利益交换提供了便利。辛格集团就是利用金钱等资源攻破这些关键人物的廉政防线，将其与行贿考生利益捆绑在一起，形成利益共同体。就这样，这些人在高校招生活动中既是主要组织者，又是关键裁判员，还成了运动员(行贿考生)。因此，权力滥用便存在可能。

美国已经构建了良好的社会诚信体系，失信行为不仅面临社会公众的道德谴责，而且可能受到严重的法律制裁。在这种环境下，整个社会对这套实际上依赖个人道德自觉的诚信体系过于自信，缺少从制度上对权力进行分立制衡的设计。高校和社会公众寄希望于招生管理人员珍惜、维护自身声誉而慎用手中的权力，却没有从执行机制上对其进行限制和约束，因此在制度上留下了权力寻租的空间。

(三) 信息公开不到位而缺少社会监督

信息是决策的基础，在高校招生事务中，作为组织者，招生管理部门几乎掌握招生指标、考核方式、评价标准等各方面的全部信息。信息也是一种社会资源，信息在不公开不透明的情况下就会成为一种稀缺的社会资源，导致“暗箱操作”。一方面，参与选拔的考生在主观上会希望获取这种稀缺的社会资源，拥有相对于其他考生的信息优势，并利用这种信息上的不对称来增加自己的竞争优势。另一方面，高校招生管理部门在客观上拥有并掌握这种稀缺的社会资源，从而成为某些考生家庭和非法中介利益集团围猎的对象，存在权力滥用的可能性。此外，在高校招考违纪违规中，滥用职权的工作人员、中介以及考生家庭形成了“利益共同体”，这增加了案件被查的难度，降低了被曝光的风险，因此会助长铤而走险的心理。

在美国2019年高校招生舞弊事件中，一些不符合条件的考生在辛格集团的运作下通过伪造学习障碍的证明从而得到特殊照顾；一些不具备体育项目特长的考生在受贿主教练的帮助下骗取体育特招生资格，进入大学后又通过伪造身体不适证明而逃避相关项目训练。这些听起来近乎匪夷所思的事情显然都只有在暗箱操作中才能完成，无法在公开的信息中接受检验。如果对体育特招生的项目从资格条件到选拔标准再到入选考生的详细信息都能进行公示，那么，社会公众的监督至少可以在很大程度上缩小这种违规操作的空间。因此，招生过程中的信息公开不到位造成了社会监督缺位，在客观上提供了滋生利益交换的灰色土壤。

(四) 金钱政治下既得利益者寻求阶层代际延续

当今社会，个人受教育程度与其事业成就、社会地位越来越呈现出正相关发展，因此，“赢在起跑线”、进名校等就成为许多家庭的追逐目标。富裕阶层的孩子，虽然其家庭本身掌握的社会资源已经远远超过一般的社会群体，在教育资源上的优势也非常人可比，即便如此，高考招生制度还是留给了“平民阶层”改变自身命运的机会。

在美国，非常富裕的家庭可以通过给学校捐赠一笔巨款而使自家孩子在申请该学校时得到潜在照顾，尽管这种照顾并非事先所明确承诺的。相较于掌握各方资源的超级富豪，一部分比较富有的所谓中产阶级通常无法提供这样的巨额捐赠给高校，但也希望找到一种适合自己家庭的途径，从而使自己的孩子具有竞争优势，而辛格集团恰好给他们提供了一种承担得起的路径。根据媒体披露，超级富豪给名校的捐赠往往都在1 000万美元以上，而辛格集团的价钱因人因事而异，多则上百万美元，少则只需要几万美元，并且他们几乎还能提供承诺与保证。显而易见，比起那种没有安全感的捐赠，这种表面看起来合法的方式给了他们相当大的诱惑。

三、 对我国高校招生工作的启示

美国高校招生不把分数作为唯一标准，对学生进行综合评价、多元录取，在理论上确实是一种比较理想的方式，不会陷入“唯分数论”的窘境，有许多值得我们学习借鉴的地方。但2019年美国招生舞弊案也说明，有权力的地方就可能存在腐败，自主招生的权力如果缺乏相应的制衡机制，就存在被滥用的风险。此次美国高校招生舞弊案给我们敲响了警钟，我国在积极推进招生制度改革的同时，绝不能放松对廉洁风险的防控。

2014年9月我国《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》提出，“到2020年基本建立中国特色现代教育考试招生制度，形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式”(3)详见《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》(国发〔2014〕35号)， 2014年9月4日， http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-09/04/content_9065.htm， 2019年10月31日。。近年来我国招生改革中逐步扩大高校招生自主权，综合评价招生以及高水平运动队、高水平艺术团、运动训练等特殊类型招生不断拓宽高校和考生的选择路径，虽然我们在具体招生运作机制上与美国高校有所不同，但在招生类型、选拔方式、权力制约、廉洁风险等方面还是存在相同或类似的地方，也同样存在美国2019年高校招生舞弊案中的招生权力使用和制约等问题，最近几年我国高校招生产生的廉洁风险问题也说明了这一点。

曾引起舆论广泛关注的中国人民大学招生就业处原处长蔡某某受贿案，就是一起典型的涉及高校自主招生腐败的案件。根据检方的指控材料显示，蔡某某在2005年至2013年担任中国人民大学招生就业处处长期间，利用其职务职权以及地位，接受有关人员的请托，为44名学生在考生招录、专业调整等事项上提供帮助，并非法收受30人给予的财物，合计共2 330余万元。对这一罪名，蔡某某表示均无异议，认罪悔罪，而其主要舞弊手段就是利用自主招生中的制度漏洞进行权力寻租、暗箱操作。因此，伴随高校招生自主权的扩大，必须同时高度重视权力制衡和监督问题。如果制度建设缺失，信息公开与公众监督不到位，那么，发生类似美国高校招生舞弊案的可能性就大大增加。因此，完善招生权力制衡的制度和机制构建、规范信息公开、加强外部监督并严厉惩治招生舞弊行为，将是预防和治理高校招生腐败的重要路径。

(一) 构建决策权、执行权、监督权分立的高校招生内部权力制衡机制

党的十九大报告中强调要“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”，这为绘制具有中国特色、契合中国文化的权力分立制衡蓝图指明了方向。针对招生管理工作，首先要明确建立高校招生内部权力制衡机制，“决策、执行与监督三分是具有普适意义的权力结构和运行机制分析方式”[2]27，高校可以基于决策职能、执行职能和监督职能的分工不同，构建决策权、执行权和监督权分立制衡的高校招生工作机制。在具体权力架构设计上，将原来各高校普遍一体化运行的权力分授予不同的责任主体，由学校领导与相关部门负责人组成的学校招生工作委员会拥有决策权，为招生工作的最高决策机构，主要负责招生政策的制定。招生工作委员会下面，由招生工作办公室作为执行机构，拥有执行权，具体负责招生政策和具体工作的推进实施。学校纪检监察部门和师生代表等可组成招生工作监察小组，拥有监督权，赋予其监督职能。这是整体层面上的权力制衡，当然在实际工作中，作为招生工作的具体执行机构，招生工作办公室在行使执行权的过程中仍会涉及小范围的决策权，这需要建立明晰的权力边界以及规范化的制度流程，加强招生各环节之间的权力制约，特别是针对自主招生、体育和艺术等特殊类招生，必须加强招生各环节之间的权力制衡，避免出现“一人说了算”或“暗箱操作”，给自由裁量权套上制度的“笼子”。因此，要做实做细招生权力分立架构，确保招生过程中各部门、各环节之间分工明确而又相互配合，权力相互协调又相互制约，形成高校内部的招生权力制衡机制，确保高校招生工作高效有序进行。

(二) 推进防止高校招生利益冲突的制度建设

在我国社会诚信体系还不完善的背景下，通过完善防止高校招生利益冲突的制度建设，能够降低高校招生相关人员的权力滥用和寻租风险。“利益冲突是指国家公职人员在公共行政的过程中，受到其私人利益因素的干扰，导致价值判断和政策取向偏离公共利益的要求，发生私人利益与公共职责相抵触。在本质上，利益冲突是公共权力的非公共使用，是公共权力发生腐败的重要根源”[3]26。正如经济合作与发展组织的贝托克(Janos Bertok)所言，“利益冲突本身并不是腐败，但人们应认识到，对于公职人员的私人利益与公共职责之间的冲突，如果不能得到妥善处理的话，就会导致腐败。”(4)OECD, ″Controlling Corruption in Asian and the Pacific,″ https://www.ingentaconnect.com/content/oecd/16080246/2003/00002003/00000034/2803141e， 2019-10-31.“防止利益冲突是实现有效廉政风险防控的制度安排切入点和反腐败顶层设计的核心环节”[4]178。因此，在高校招生过程中，加强防止工作人员利益冲突的制度建设，可以有效切断利益输送渠道，降低廉政风险。在招生工作人员的配置上，对招生工作人员进行严格的利益相关性审查，明确实行利益回避制度，做到利益相关方的履职主动声明并回避。这种做法一方面确保工作人员与考生家庭不存在共同利益关系，减少“打招呼”“走关系”“靠人情”等不良现象的出现；另一方面，也降低了依靠关系在短时间内达成利益交换的可能性。因此，认真做好防止利益冲突的制度设计，可以在主观上加强对招生工作人员的提醒和教育，降低其以权谋私的寻租可能，在客观上明确权钱交易的道德和政策风险。

(三) 提高高校招生信息的公开程度，强化外部的制约监督

信息不对称是权力寻租和利益交换的重要前提，高校应完善招生信息公开制度，打破信息壁垒，压缩权力寻租和利益交换的灰色空间。阳光是最好的防腐剂，要让权力在阳光下运行，用阳光驱散腐败的阴霾。高校应通过网络媒体等方式，主动地尽可能公开有关招生政策的非涉密信息，特别是针对综合评价招生以及高水平运动队、高水平艺术团、运动训练等特殊类型招生信息，更要注重公开透明，让公众能够比较顺畅地获得信息，保障考生及公众的知情权。信息公开了，招生人员利用信息不对称来谋取私利的可能性就会降低。此外，如果涉及招生涉密信息，要严格纪律，加强教育管理，防止相关人员利用所掌握的涉密信息谋求私利。

(四) 严惩涉及招生舞弊的相关人员

在美国2019年这起招生舞弊案上，无论是行贿的学生家长还是参与舞弊的体育项目教练、招生人员以及学生本人都面临惩处。据媒体报道，“辛格招生舞弊案”至今受到指控的51人中已有23人认罪，案件的主要人物辛格已经以涉嫌敲诈勒索、洗钱、欺骗联邦政府及妨碍司法等罪名被起诉，检方称他已同意认罪。曾出演《绝望主妇》的演员菲丽西提·霍夫曼被判处14天监禁和3万美元罚金，缓刑一年，并作为志愿者提供250小时社区服务。2019年6月13日，因卷入这起高校招生舞弊案，斯坦福大学前帆船教练约翰·范德莫尔被判处2年监督释放的缓刑。2019年10月8日，联邦法院马萨诸塞州地区法院将一对涉案家长格雷戈里和玛西娅·阿伯特夫妇送入监狱，两人被判刑一个月。2019年5月6日，斯坦福大学表示，涉案的中国步长制药董事长赵某女儿因作假被开除。

我国对招生舞弊也有法律武器，《中华人民共和国刑法修正案(九)》已于2015年11月1日正式实施，其中明确规定：“在法律规定的国家考试中，组织作弊的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”“为他人实施前款犯罪提供作弊器材或者其他帮助的，依照前款的规定处罚。”“为实施考试作弊行为，向他人非法出售或者提供第一款规定的考试的试题、答案的，依照第一款的规定处罚。”“代替他人或者让他人代替自己参加第一款规定的考试的，处拘役或者管制，并处或者单处罚金。”(5)详见《中华人民共和国刑法修正案(九)》第二百八十四条。因此，刑法对招生舞弊的组织者、参与者、替考者、被替考者等的全链条打击，体现了国家在维护社会诚信和公平正义、保障招生公平公正方面的强硬态度和决心，而且要使得受惩罚者真正感到受惩罚的风险损失大于可能收益，其警示和教育意义非常明显。因此，强化考生法治教育，严格考试组织管理，净化考试环境，对涉及招生考试的违法犯罪活动保持高压惩治态势，让舞弊者得不偿失，才能更有力地保障招生工作公平、公正、公开。

四、 结 语

习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”在第十九届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的讲话再次强调：“要通过改革和制度创新切断利益输送链条，加强对权力运行的制约和监督，形成有效管用的体制机制。”总之，美国2019年高校招生舞弊案给我们带来了加强招生廉洁风险预防和治理的启示，要构建与现代大学招生体系相适应的高校招生内部权力制衡机制，推进防止高校招生利益冲突的制度建设，提高招生信息公开程度，强化外部的制约监督，压缩权力寻租空间，斩断利益输送链条，严惩招生舞弊行为，让招生权力在阳光下运行。