上海农用地整治的历史变迁及功能变化研究

王丽媛，张孝宇，马 莹，马 佳

(上海市农业科学院农业科技信息研究所，上海市农业科学院都市农业研究中心，上海 201403)

农用地整治是指在以农用地(主要是耕地)为主的区域，实施土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态环境保持等工程，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境[1]。农用地不仅被视为重要的农业生产资料，同时也是一定区域稳定其社会经济秩序、保障粮食以及生态安全、促进城乡协调发展的重要物质基础[2]。农用地的自然-经济综合体特性[3]，使得其客观具有生产、生态、生活、文化、教育等多重功能。农用地功能的显化随着人类需求的变化而变化，而人类需求的变化则随着生产力水平的发展而变化，因此，伴随着社会经济等生产力水平的不断发展，人类对于农用地功能的需求在不断变化，农用地整治目标也相应地发生了改变。农用地作为重要的有机组成部分，是上海大都市发展的基础和依托。作为一种有限和难以再生的自然资源，开展农用土地整治是都市多功能农业发展的重中之重。然而，自开展都市功能农业发展研究以来，相关的研究主要集中在农用地利用类型变化[4]、农业产业结构调整[5]、都市农业发展模式演变[6]、城市化进程[7-8]等几个方面。农用地整治研究成果虽然颇为丰硕，但主要是从生态、经济、社会等不同角度对土地整治的项目规划[9]、特色模式[10]、技术改良[11]、效益评价[12]等进行研究。综合来看，一方面，目前的研究工作缺乏对耕地保护和农用地利用等农用地整治历程变化与都市农业多功能变化内在联系的关注，另一方面，上海农业的发展又具有较强的政策导向性[13]，因此，开展以耕地保护和农用地利用变化为前提的农用土地整治目标变化研究，对上海都市多功能农业的发展具有重要意义。

上海作为中国乃至世界的金融中心和中心城市，农用地资源弥足珍贵，耕地保护和农用地节约集约利用等农用地整治制度在不断调整，上海农用地的功能也随之发生了翻天覆地的变化。随着生态文明建设上升为国家战略，上海土地资源又将承载哪些功能，如何更好地为上海大都市未来发展服务，这些仍是亟待解决的问题。本研究以土地整治历程和功能变化为依据，梳理上海农用地整治制度变革过程，探寻变革过程中功能变化规律与特征，预判未来农用地功能变化与农用地整治趋势，以期更好地为上海大都市发展服务。

1 上海农用地整治制度变革

农用地利用制度是涵盖与耕地保护相关的政策、法律、法规等多套规范的综合体系，并非只局限于某一制度或政策的约束[14]。根据土地整治过程中耕地保护和农用地节约集约利用目标的演变，上海农用地整治经历了从单一的数量保护阶段(1949—1997年)，到数量和质量并重阶段(1998—2011年)，再到数量、质量、生态平衡的“三位一体”阶段(2012—2016年)，而后迈进耕地数量、质量、生态、人文“四位一体”阶段(2016年至今)。

1.1 关注耕地数量保护阶段(1949—1997年)

1949年之后，恢复生产成为当务之急。1950年2月，上海积极响应中央政府关于“调动农民恢复和开垦战后废弃农地”与“开展土地改革，实现‘耕者有其田’”的政策号召，首次召开上海市农民代表大会，决议通过生产备荒和准备土地改革两项重要的耕地保护措施。1951年，上海市政府进一步贯彻落实《发展农业生产十大政策》，颁布实施上海市近郊区土地改革实施办法。1958年，我国开展实施人民公社制度，上海城郊共建立了122个人民公社，并通过大举开荒造田扩充农民耕地面积。1961年，上海市政府贯彻中央调整农业税负担的方针，通过减税来调动农民生产积极性，进而扩大耕地的生产。1962年，上海市农业局和上海市人民委员会农业办公室获批设立。次年，上海市农垦局宣布正式成立，专门负责开展农地复垦工作。20世纪70年代末，上海市城郊建立了“家庭联产承包责任制”，以大力释放土地产能，保证农民耕地的持有量。

随着改革开放逐步推进，城市开发建设等对土地资源需求急剧增长，造成耕地数量快速减少。为此，上海市各级政府在国家政策的指引下因地制宜出台多项政策，以切实保护耕地数量，保障粮食安全。

1978年，中央政府工作报告提出要“有计划的开垦荒地，使耕地面积逐年有较多增长”。1980年，上海农村地区依照《农村土地承包法》开展实施农用地承包经营，以增加有效耕地面积。1982年，土地管理局于农业部设立。1986年，我国第一个土地管理的国家机构——国家土地管理局由国务院宣布正式成立。随即，《中华人民共和国土地管理法》颁布，国家正式实施占用耕地补偿制度，提出耕地占用要严格遵照“占多少，垦多少”的占补平衡原则，并拨专款用于开垦新的耕地。同年，《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》出台，将“十分珍惜和合理利用每一寸土地、切实保护耕地”纳入基本国策。随后，上海市房屋土地管理局也宣布正式成立。

1994年，上海市依据国家出台的《土地管理法实施条例》，正式发布了《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，明确禁止闲置、荒芜耕地等行为。1996年，《上海市基本农田保护的若干规定》颁布，将落实基本农田保护的管理等确立为各级部门今后的工作目标。1997年，“破坏耕地罪”被纳入我国刑法条文，这也标志着耕地保护的制度体系至此迈向法制化进程。

1.2 耕地数量和质量保护并重阶段(1998—2011年)

因关注耕地数量保护阶段，农用地整治较为单一化，仅仅是追求耕地数量的占补平衡，占水田补旱地、占优补劣等问题频发，在多重因素影响下，耕地质量开始不断下跌，粮食生产安全受到严重威胁。因此，在保证耕地数量的基础上，提高耕地质量成为农用地整治的又一重要目标。至此，农用地整治工作迈向耕地数量与质量保护并重的阶段。

1998年，国土资源部宣布成立，《土地管理法》进一步完善。在国家层面下，耕地质量保护目标初步确立。2000年，上海市政府再次修订《上海市实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，标志着上海地区的耕地质量保护目标正式形成。2004年“中央一号”文件《上海市土地储备办法》及其相关“实施细则”中，明令禁止将包括潜在优质耕地在内的增量土地纳入储备范围。2006年，上海市颁布实施《上海市区(县)政府耕地保护责任目标考核办法》，以贯彻落实“中央一号”文件《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，明确了各级政府在其所在辖区的耕地保有量以及基本农田保护面积的具体责任目标。2007年，上海市响应国家号召，积极探索创新土地利用的模式，在《上海市土地资源节约集约利用“十一五”规划》中，提出了“按照‘以建设促保护’的新思路，确保全市现有基本农田数量不减少、质量不降低”的目标。2008年，上海市农业委员会协同上海市房屋土地资源管理局开展上海市农用地分等定级工作。同年，上海市规划和国土资源管理局正式成立，标志着上海市土地管理进入耕地数量与质量严格管控阶段。2010年，市、区(县)两级政府均正式签订了耕地保护责任书，以此明确并严格履行各自在耕地保有量以及基本农田保护面积中担负的责任及义务。2011年，市规土局又依照《2010年度上海市区(县)政府耕地保护责任目标考核实施细则(试行)》对各区县的耕地以及基本农田保护责任目标的履行情况进行了全面严格考核。

1.3 数量、质量、生态“三位一体”阶段(2012—2016年)

通过前两阶段努力，“十一五”规划耕地红线定量指标勉强完成。但随着社会经济迅速发展，城市建设占用、生态退耕还林以及农业结构的调整等问题导致耕地面积逐年减少，质量退化，并出现严重的生态环境问题。因此，农用地整治也进一步从注重耕地数量和质量保护并重阶段，转向至数量、质量、生态三者并重的“三位一体”阶段。

2012年，依据《全国土地整治规划(2011—2015年)》提出在耕地保护中注重质量、生态环境建设的目标方向，《上海市土地利用和土地资源保护“十二五”规划》提出了坚持耕地保护与生态建设相促进。2013年上海市首次发布实施市级土地整治规划《上海市土地整治规划(2011—2015年)》，确立了“增加耕地数量、完善生态网络”等战略目标。2015年，上海市农委制定《上海市农业生态环境保护与治理三年行动计划(2015—2017年)》，并细化耕地保育和修复、耕地地力及农业面源污染调查与评价、农业环境保护治理等专项实施方案，以减少化肥农药施用，控制面源污染，从而改善农业生态环境，推动农业可持续发展。与此同时，在耕地质量保护层面，2016年《上海市耕地质量保护与提升实施方案》提出坚持“保量与提质并举，生产与生态统筹”的原则，构建耕地质量保护与提升长效机制，并对系统开展耕地数量、质量、生态保护作出重要部署，以确保农业生态环境不断改善，进而促进农业在生态和生产等方面的协调可持续发展。

1.4 数量、质量、生态、人文“四位一体”综合整治阶段(2016年至今)

随着经济的快速发展，2016年上海市人均GDP突破11万元(人民币，下同)，远超中等发达国家水平；上海市对于耕地的教育、文化、休闲、娱乐等功能需求日益增加。上海作为国际化特大型都市，借助雄厚经济实力、高效政府运转、国际经验交流等优势，率先响应国家号召，切实贯彻“保留乡村人文风貌、保护乡愁，打造山水林田湖生命共同体”的农用地整治理念，因此，上海农用地整治进入耕地数量、质量、生态、人文综合保护的“四位一体”阶段。

2016年底，《关于支持本市休闲农业和乡村旅游产业发展的规划土地政策实施意见(试行)》提出，在严格耕地保护等前提下，挖掘乡村生态休闲、民俗文化等资源，积极开展多种形式的休闲农业和乡村旅游活动。2017年，《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》提出“深化耕地资源保护，全面树立空间、质量、资源、生态、景观‘五位一体’耕地综合保护新理念，确立耕地空间和资源并重”的管护方式。2017年上海市政府发布《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》，提出对包括农耕文化在内的历史文化名城、名镇、名村以及历史文化风貌区开展保护工作。2017年7月，《土地整治工程建设规范》发布，旨在通过发挥土地整治的载体和平台作用，落实耕地数量、质量、生态和人文的“四位一体”整治和保护。

2 基于农用地功能的整治目标演进

与不同阶段上海农用地整治制度演变的所对应的是土地功能需求的变化。不同自然、经济和社会发展时期，都市农用地的功能发生变化，意味着对上海农用地整治工作提出不同的发展要求。

2.1 发挥土地生产功能是农用地整治的基础目标

生产功能是土地的最根本最重要的功能，也是上海地区农用地整治长期以来的首要任务，同时也是未来上海土地资源支撑大都市发展的基础。1949年后，上海市人口的急剧增加，对农副产品的需求不断增长，需要一定数量的农用地来保证农产品保有量。改革开放以来，伴随着上海城市化进程的不断加速，城市规模不断扩充，建设用地需求激增，对土地利用提出了严峻的考验。统计数据显示，近几年来，耕地面积呈现每年减少5%的下降态势，且后备土地数量明显不足。任何一个现代都市都必须保有一定数量的耕地，保证一定的粮食和果蔬供给量，以提升城市的稳定性和弹性。所以，保证上海农业用地的生产功能是开展农用地整治工作的基础目标。

农用地是上海农业发展的根本和立足点，耕地数量是确保粮食生产安全，保障农民经济增收，发挥上海农业基础生产功能的根本。2017年，上海市政府印发了《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》，提出了截至2020年底，上海市永久基本农田和耕地保有量分别不得低于249万亩(16.6 hm2)和282万亩(18.8 hm2)的保护目标。目前来看，上海耕地现状与目标要求仍存在一定差距。由此表明，进一步开展上海农用地整治工程迫在眉睫且任重道远，上海市土地资源必须在满足上海日益增长的社会经济发展用地需求基础上，切实坚守保护耕地数量目标，以保证一定数量的农产品供给，保障城市粮食安全。

2.2 实现经济创汇功能是新时期农用地整治的重要目标

农用地作为上海农业开展经济生产的基本要素，耕地的数量和质量一定程度决定了其农业经济价值的大小。由于对耕地数量进行了有效的保护，上海农产品的产量有所保证。1998年，上海农副产品商品率超八成，人均农副产品收购额约为2.5万元，10年间增长近20倍；同时，农业出口产品收购额为7.66亿元，较上年增长32.3%[15]。上海不仅基本解决了市民长期对肉、蛋、奶、蔬菜等基本农产品的需求困境，其经济创汇功能也日趋突显。随着上海市居民生活水平不断提高，绿色、无公害、有机等特色优质农产品的消费市场不断增长，发展以绿色、有机产品为主体的都市生态农业成为发展上海大都市经济的重要组成部分。1998年前后，上海郊区就利用自身优势吸引外资逐渐形成特色的创汇农业项目。如朝阳农场等建立了以蔬菜为龙头的出口创汇基地；金山、奉贤、松江、南汇等建立了以花卉产业为导向的创汇基地；宝山、嘉定等恢复扩大了香菇、白蒜等农产品的收益能力。然而，因只考虑耕地数量的平衡，导致占水田补旱地、占优补劣等问题频发，耕地质量不断下降，这不仅威胁到粮食生产安全，而且严重制约了以名特优和高附加值为主体的都市农业驱动上海经济发展的步伐。因此，新时期进一步实现经济创汇功能亦成为农用地整治的重要目标。迈入经济创汇功能阶段，上海市农用地整治除了要支撑最低农产品保有量生产目标之外，还需要着力于对高标准基本农田的建设以及高质量耕地的保护等工作，保障特色名优农产品生产，促进多元化农业、园艺业的发展，不仅为市民提供高品质、多样化的农产品，同时依托上海高新科技的发展，形成“互联网+”都市农业格局，延伸农业产业链条，提升农用地的附加值，帮助农民增加收益，实现都市农业的经济创汇功能。

2.3 实现生态保育功能是农用地整治的核心目标

农用地的生态服务价值远远高于粮食和经济作物创造的价值，但其生态保育功能却长期未得到重视。对于上海这样的国际化大都市，农用地的生态服务价值将越来越重要。《上海市城市总体规划(2017—2035年)》中明确提出把生态环境要求作为城市发展的底线和红线，锚固城市生态基底，确保生态用地只增不减。未来，发挥上海农业生态保育功能是农用地整治的核心目标。

上海农用地承载的已不仅仅是经济生产功能，还包括生态保育功能。以往上海农业只注重经济生产功能，为提高耕地的产出水平，农药及化肥等施用泛滥、农用地管理粗放、畜禽粪便排放、农业生产废弃物残留等问题凸显，农田水土流失、耕地占优补劣、土壤酸化等现象频现[16]。在多重因素的综合诱导下，耕地质量呈现出明显下降趋势，农业面源污染严重，耕地生态保护面临严峻的考验。此外，城市有限的生态空间面临严重挤压。一方面城市建设用地等需求旺盛，严重挤压了稀有的湿地、绿地等生态资源，另一方面位于远郊区的崇明、横沙等生态岛屿以及在建的嘉宝、青松、黄浦江上游等生态走廊，在空间上呈现出与城市空间分割和分散的现象。如何解决这些问题，是开展耕地数量、质量、生态以及人文综合保护并重的土地综合整治面临的新挑战。

在发挥生态功能阶段，上海市土地整治的方向主要是进行生态治理以及生态规划，生态廊道、缓冲区等绿色基础设施建设，以促进耕地涵养水源、固碳，提高生物多样性和提供城市绿色空间为立足点，通过维护生态岸线、修复水网格局、打造郊野公园湿地链等，营造生态宜居绿色家园，促进耕地生态功能的发挥。

2.4 实现农业休闲、文化娱乐功能是新时期农用地整治的特定目标

发挥上海农业休闲、文化娱乐功能，是上海农用地整治在特定发展时期的需求。农耕文化是人类通过长期农业生产和生活实践创造并继承下来的涵盖历史文化、景观生态等内涵的宝贵物质精神财富[17]。上海不乏农耕文化的代表，如上海农耕文化发源地——闵行召稼楼垦荒文化、上海农耕文化发祥地——青浦区朱家角礼耕文化、上海农耕文化之根——松江广富林文化等。休闲农业旅游作为依托郊区农用地资源以及传统农耕文化，向市民提供休闲游憩、农事体验、文化旅游等方式的出游活动，有效发挥了上海农业休闲文娱的功能。近年来，上海市人均GDP已突破11万元。按照国际惯例，当人均GDP达到3 000美元时，人们休闲度假的需求达到旺盛时期，当今上海早已迈入休闲旅游高需求阶段。2012年以来，上海市郊野单元项目，上海休闲农业与乡村旅游发展迅速，但由于起步较晚，与发达国家存在不小差距。现阶段规模化不足、规划滞后、同质化等问题制约着上海都市休闲农业整体实力的进一步提升，如何在严格保护耕地资源的同时，深度挖掘当地农业自然资源、人文特色，因地制宜地实现区域差异化、规模品牌化发展，最终打造有区域特色的山水林田湖生命共同体，是上海各个区域农用地综合整治工作在新时期的特定目标指向。

在人文功能建设阶段，上海农用地整治主要是围绕农耕体验教育、农耕文化、休闲娱乐等进行作物农田色彩配置、景观美学、文化体现、娱乐休憩等建设，在提升乡村风貌的基础上，打造集美丽田园、农学艺馆、田间学堂、手工作坊、花卉艺社、农贸交易等多载体的田园体验活动，丰富田园生活内涵，发挥耕地的人文功能。

2.5 实现农用地社会保障功能是农用地整治的重要目标

发挥上海农业防灾避险等社会保障功能，是上海农用地整治更高层次的外延需求。上海作为特大城市，庞大的城市人口，密集的居住环境，隐藏着巨大的社会安全隐患[18]。尤其是近年来，居住区火灾事件频发，引发人们对城市社会保障功能的重视。此外，全球气候异常现象频现，上海濒临海域可能发生的台风、暴雨等恶劣天气也给城市防灾减灾带来新的挑战。耕地是大都市的有机组成部分，要实现对耕地资源的充分保护利用，可通过合理布局农田林网、隔离密集居民区、设置防灾避难场所等措施，发挥上海农业的社会保障功能。

在实现农用地社会保障功能阶段，上海市农用地整治应更多考虑未来大都市所面临的社会发展需求，以规土合一为支撑，合理布局农林绿网、农田水系、郊野公园等，打造城市减灾绿化带，拓展城市社会保障空间，融合城市与乡村边界线，提升土地整治内涵，发挥农用地潜能。

3 结论与展望

随着上海的历史变迁和未来城镇化进程的加快，上海农用地的功能从单一趋向多元，从以生产功能为核心迈向以生态功能为重点。至2050年，上海要实现全面建设 “卓越的全球城市——创新之城、人文之城、生态之城”的总体目标。 上海农用地整治已经不仅仅局限于发挥上海农业生产功能和经济创汇功能。未来，上海大都市农业迫切要发挥生态保育、农业休闲文化和娱乐以及社会保障等融为一体的多功能需求，这对上海农用地的整治提出了更高的要求。因此，需要相关部门进一步明确新时期农用地的整治理念，洞悉上海农用地整治内涵，在汲取已有农用地整治经验基础上，不断完善“土地整治+”框架体系，创新土地综合整治模式，提升上海农业多功能水平，实现上海农业绿色、健康、可持续发展。