新时代社会治理法治化的认知与创新

(1.浙江工业大学 文化与法制研究中心，浙江 杭州 310014；2.河北省委党校(行政学院) 法政部，河北 石家庄 050082)

党的十九大以来，对于社会治理法治化的学理研究日渐升温。在十九届四中全会重要决定就国家治理、社会治理理念、方向与路径昭示之下，必将更为丰富和深入。总体上，现有研究可归纳为以下三个方面：一是社会治理法问题研究。有学者对社会治理法治化的意义、原则、格局、举措和策略等进行论述，提出“社会治理法应该且可以成为一门独立的法学二级学科”[1-4]。有学者强调，“社会治理法学恰恰是一门新兴交叉学科。”“以社会治理及其法治化为主要研究对象的社会科学，是一个多学科交叉融合与实践应用的理论体系和知识体系”[5]。有学者研究习近平总书记有关讲话精神，概括为国家与社会治理战略论、社会治理性质论、社会治理格局论、社会治理主体地位论、社会治理动力论、社会治理基本原则论、社会治理体系论、社会管理体制改革论、社会治理机制论、网络社会治理法治论等[6]。还有学者对社会治理与法治社会之间的关系进行辨析[7]。二是社会治理法治化实践样本研究。其中最具代表性的研究对象与成果，是对新时代“枫桥经验”这一基层治理典型，以及关于中央政法委有关要求的研究[8-11]。有学者指出，“枫桥经验”的意义在于“形成自上而下和自下而上相结合的基层社会制度供给状态。”“充分发挥各类社团组织章程、村规民约(社区公约)、风俗习惯等社会规范的作用，实现最大限度整体性预防化解矛盾纠纷的效果。”由此梳理出基层社会治理法治化的经验、规律与进路。三是对某一领域社会治理主体、社会治理职能及其有关机制与评价标准等进行研究，如瞄准网格化社会治理、网络社会治理、边疆社会治理进行分析研究等[12-15]。我们认为，在新时代历史背景下推进社会治理法治化，应当基于新时代总体形势，瞄准“两个一百年”奋斗目标、围绕社会治理及其法治化的本质属性，把握社会治理突出问题与薄弱环节的症结、挑战所在，对社会治理法治化的体制短板、机制空白、规范供给等进行全面分析与制度完善，为社会治理法治化理念思路、体制机制、方式方法、考评标准等“四个创新”提供切实有力的理论支撑。

一、新时代社会治理法治化的症结与挑战

(一)社会问题的感知与聚焦是有效治理的前提

本研究前期，在《加强和创新社会治理》课题调研中，对某省11个设区市和国家级新区的党政干部、政法干警、村(居)党组织负责人等，发放调查问卷4000份。收回的3606份有效问卷反映，对“当前最突出的社会基层矛盾有哪些”选项的调查中，有56.79%的人勾选“征地、拆迁补偿安置问题”，有48.75%的人勾选“养老保险、医疗保险问题”，勾选“农村土地权属纠纷”“教育公平问题”“困难群体社会救助问题”的也均在三分之一多。对“社会治理应当严厉打击的行为”选项的调查中，第一位的是“涉黑涉恶行为”，有73.66%的人勾选；第二位的是“拐卖儿童、妇女”，有63.34%的人勾选；第三位的是“吸毒”，有51.05%的人勾选。在严厉打击行为对象选项的调查中，以往对社会治安和社会稳定影响最为突出的“两抢”犯罪勾选比例为40.88%，较以往大大下降。这些数据充分说明，社会治安状况发生了重大变化。

(二)思想观念的转变与深化是提升质效的焦点

调研发现，很多地方存在“四个滞后”即理念滞后、思想僵化、思路狭窄、动力不足问题。在体制机制上，主要表现是政府主导和社会协同之间的匹配度较低，县区、街道、乡镇的上下联动、横向整合以及与社会公共组织之间的支撑配合还不够。政府尤其是设区市、县市区层级政府及其有关部门，仍然惯用“管理”思维、“责任状”形式向基层干部转移压力。在方法手段上，主要表现为对社会突出问题的回应不及时，对大量社会问题进行源头治理的手段单一、形式落后、方式简单粗放，尤其在资源投入、组织孵化与公众认同和法治规范之间存在紧张关系，社会公众的参与度、共治度有待提高。在基层基础工作上，主要表现为群众路线与法治方式有机结合不够、充分运用法治思维和法治方式的积极性与创造性不高、落实“两办”《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出的通过强化自治增活力、完善法治定规矩、弘扬德治扬正气力度不够等问题。这些重点难点问题，需要进一步强化和用好“治理”理念，不断健全共建共治共享“三共结合”的治理体系。

(三)体制机制的改革与健全是治理创新的基础

当前推进社会治理法治化面临的问题很多，既有社会发展中矛盾复杂、纠纷多发、风险难控等客观问题，也有体制机制上思想认识不高、能力水平不足、法治方式不够、保障支持不力等实际问题。分析其表现，主要有民生领域的大量短板、社会矛盾和问题的交织叠加、国家治理体系和治理方面的能力有待加强等。从薄弱环节实质讲，社会治理法治化能力不足、水平不高等，应当作为提升治理能力的重要切入点，既解决好领导干部和职能部门思想认识、理念观念、重点聚焦点的制约问题，更推进社会治理体制机制运转取得实效。应当更加自觉地投身改革创新时代潮流，通过推动理念思路创新、推进体制机制创新、深化方法手段创新破除社会治理工作中的顽瘴痼疾，通过系统深入的研究改进与社会治理有关的多个方面工作的关系(1)如社会治理与国家治理的关系、社会治理与改善民生的关系、社会治理体系和社会保障体系的关系、社会环境与法治环境的关系、政治环境与法治环境的关系、司法环境与法治环境的关系、服务环境与法治环境的关系以及社会治理法治化与其他“三化”的关系等。，有力推进社会治理能力和水平的提升。

(四)时代命题的目标与方向是“六个方面”回应

习近平总书记在2019年中央政法工作会议上，提出了“加快推进社会治理现代化，努力建设更高水平的平安中国”的时代命题。关于加强和创新社会治理的总体目标，可以细化为六个方面的目标任务，分别推出相应的举措：其一为加强党的领导，打造共建共治共享“三共结合”新格局；其二为坚持以人民为中心，努力满足人民群众美好生活新期待；其三为优化治理方式，构建政治、法治、德治、自治、智治“五治融合”的社会善治新关系；其四为聚焦预测预警预防，努力打造社会风险综合防控新模式；其五为巩固基层基础，努力激发社会治理新动能；其六为强化工作保障，努力创新齐抓共管新机制。

(五)主要矛盾的调整和平衡是解决问题的指向

着力解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，是新时代中国特色社会主义建设的中心任务。社会治理是推进社会建设的重要载体，是解决社会主要矛盾的一个重要手段。

社会治理应当着力解决人民群众的需要、期盼与社会建设的能力、成效欠缺之间的矛盾，尤其是解决人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安“三大目标”与有力解决社会主要问题的能力水平之间的差距，影响人民群众获得感、安全感、幸福感的各类矛盾，力所能及地促进平衡发展、充分发展。应当围绕满足人民群众“在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长”实际需要，密切关注社会关系更趋多样化、人民利益诉求更加多元化、国际格局更为错综复杂等社会形势新特点，不断加强创新社会治理和推动社会治理法治化(2)法学法律界近年来对于社会矛盾和社会治理法治化的研究日盛，如中国法学会对全国7个区域法治论坛2017、2018两个年度一等奖优秀论文的汇编《全面推进依法治国的地方实践》中，2017年度有14篇是社会民生问题法律对策的，占到总数44篇的31.8%；2018年度有18篇，相对总数48篇占比39.1%。。

二、新时代社会治理法治化的审视与规范

(一)社会治理的属性、特征与政策导向

社会治理具有浓厚政治属性。推进社会治理法治化应当坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略“十个坚持”(3)即：一要坚持加强党对依法治国的领导，二要坚持人民主体地位，三要坚持中国特色社会主义法治道路，四要坚持建设中国特色社会主义法治体系，五要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，六要坚持依宪治国、依宪执政，七要坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，八要坚持处理好全面依法治国的辩证关系，九要坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍，十要坚持抓住领导干部这个“关键少数”。。应当与全面推进依法治国一体谋划，着力增强社会治理中的法治要素。应当作为加强和创新社会治理的一项重要举措，着力提升社会治理法治化能力水平。

社会治理法治化的强烈时代特征，要求我们善于应用法治建设方法论，即贯彻全面依法治国“新十六字方针”，坚持社会治理法治化中的党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，有效促进治理模式在法治轨道上多元化转变，催生出更多有力提升社会治理实效的新模式。应当完善健全社会治理规范体系，深入广泛开展法治创建活动，更加有力地推动形成依法决策、依法办事、循法做事的浓厚氛围，在新的变革前行中推动社会治理法治化。

社会治理法治化的鲜明政策导向，提示我们善于运用“两大制度优势”。党的十九大深入分析的党的领导制度优势、社会主义制度优势，是加强和创新社会治理的两个最大制度优势，为社会治理体制、机制、体系、格局的改革完善，提供了制度保证、制度基础和制度创新的坚实基础。

(二)社会治理法治化的意蕴、定位与规范供给

社会治理是针对社会结构状况、社会运行规则、社会发展方向、社会矛盾风险等采取的一种主动干预方式。这些干预方式涉及一系列的价值观、方法论和制度规范，既包括针对社会治理建构体制、完善机制、打造格局、制定政策、实施决策、进行评估的实践过程，又包括防控社会风险、化解社会矛盾、解决社会问题的作用方式，还包括理念升华、体制改革、机制完善、方式创新等所需的思想创新。

新时代的社会治理法治化是指在中国共产党领导下，以人民根本利益为出发点，以依法执政、依法治国、依法行政共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设为基本方法论，以法治思维和法治方式为基础理念和核心评价标准，推动社会治理的体系和能力不断增强法治要素的行为方式、行为过程与行为结果。其行为过程，主要体现全面依法治国“新十六字方针”和社会建设有关要求在社会治理工作中的贯彻实施。其最终效果的体现，是法治化基调彰显、法治社会加快形成。其成效的评判尺度，是法治确实成为社会治理的价值取向、思维方法和基本途径。

社会治理法治化所依据的“法”应当是广义的，包括国家法律、行政法规、地方性法规，更包括有关的党内法规和社会组织制定的某些规范[5]。我们认为，可将社会治理的规范依据统称为“社会治理规范体系”。在规范体系上，主要强调治理国家、治理政府、治理社会的法律规范相互衔接。在规范内涵上，主要强调社会主体按照法律这一最有权威的社会规则赋予的主体地位、赋予的权利内容、确认的义务职守、厘定的行为边界开展社会活动，尤其要按照法律规范承担义务责任。在规范重点上，主要是对各类社会主体参与社会治理的方式作出明确运用法治思维和法治方式来规范社会运行、调整社会关系、推动社会创新、助力社会发展，运用法治思维和法治方式依法处置社会问题、依法维护社会稳定。

(三)社会治理法治化的内容、路径与制度整合

社会治理法治化的核心支点是“法治化”[16]，建立健全法律规范体系是第一内容。应当抓住社会治理法律规范需求与法律法规规定不足这一矛盾，从做好立法供给侧改革入手，及时填补国家法律体系和党内法规体系关于社会治理某些方面法律规范的空白。可以在甄别遴选基础上，将低位阶但行之有效的制度规范提升为更高位阶的制度规范(4)如社会信用体系建设缺乏法律规范。2013年的《征信业管理条例》、2014年的《企业信息公示暂行条例》和上海、湖北、浙江、河北等地方性法规以及《国务院建立完善守信联合激励和信用联动惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》和最高人民法院、国家发展改革委等部门一系列规范性文件提供了实践依据，可以研究上升为人大常委会立法，进一步推动社会信用法治化。，包括将社会治安综合治理“一票否决”及综治警示制度等上升或转化为地方性法规的内容。在区域治理层面上，自2012年3月1日起施行的《深圳经济特区社会建设促进条例》，是较早主动促进社会治理主体要素发育、机制衔接协调、社会治理自主能力提升的一部具有示范性功能的特区法规。在社会治理主体上，南京市2018年制定出台的《南京市社区工作者管理办法(试行)》《关于规范城市社区工作者薪酬管理的指导意见(试行)》，则颇有借鉴意义。

拓展社会治理立法的视野。应重点在诉源治理、多元纠纷解决机制和信访程序、综合治理、突发事件应对、未成年人权益保障、校园安全、社区矫正、业主委员会治理、集体经济组织监督管理、在华外籍人员社区教育等的省级地方性法规以及政府数据信息归集与安全保障、社会稳定风险评估办法等省政府规章的层面，健全和完善社会治理的制度规则，克服制度赤字尤其是基层社会治理中的体制调整方面的制度供给应当予以及时跟进。还应研究赋予村规民约等“软法”一定的激励约束权。

清理调整旧有法规和规范性文件是推进依法治理的基础工作。随着多个层级党政机构改革的完成、多个系统综合行政执法队伍的组建或新建，以及政法系统、政法领域、社会治理工作改革的深化，一部分关于社会治安综合治理、社会治理行政执法的法律法规、规范性文件，应需要根据新的体制机制进行修改完善。应当把明确新组建或改建部门的社会治理职能作为一项重点，一方面及时跟进纳入社会治理的统一格局；另一方面加强部门之间的衔接协调。

(四)考评机制的优化、创新与导向作用

新时代的平安建设与社会和谐，在本质上是对中国特色社会主义制度的坚持和巩固，是对公共秩序的维系和保障，是对公众安全权益的尊重和实现。这样一个思维方式与实践样态，既是形成和确立社会建设中所要对应法治形态的前提和基础，又是在法制的调整与保障之下推动有关工作的基本要求。这一法理逻辑的核心思维是，“法治”不能仅仅停留在言语的价值宣示和原则重申上，不能仅仅止步于抽象的权利张扬与权力制约，而必须在其所依存的社会运行之中，获得被定义的制度基础、规范内容和成效检验。换言之，即法治的精神必须被还原到真实的社会之中。由此，可以达到对社会治理的历史逻辑与社会治理法治化的法理逻辑的统一揭示。

“有力的”“到位的”法治保障，最终要落实到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法各个环节。有关社会治理法治化的考评标准应当体现为“六个实现”，即从封闭向开放、从粗放向精细、从分割向联动、从维稳向维权、从单一向多元、从垂直向扁平尽快转变。考评机制的设计应当更加尊重民意，增加社会公众满意度调查和第三方评估权重。

在基层治理中，应当充分肯定各类非正式规范的作用。可以将约定成俗、形成共识的风俗习惯、行为规则上升为明确具体的基层治理行为规范。还可以推动在家庭教育促进、家规家训家风弘扬上予以鼓励的制度保障以及提倡的示范创建。还应当加强公共法律服务体系建设，如建设全省统一的法规规章规范性文件数据库，使法治化、智能化、智慧化服务的可及性显著改善。

三、新时代社会治理法治化的双重动力源

(一)本源的动力：人民权益及其维护

坚持以人民为中心，努力满足人民群众新期待。构建基层党组织和综合服务站、专业合作社、保安保洁队伍等社会组织协调联动的基层治理新机制，创新组织群众、发动群众工作机制。大力推广“正定常山红”“唐山红袖标”“红枫义警”“洋娘舅”等基层治理经验，推动开创专群结合、群防群治新局面。完善人民陪审员、人民监督员、人民调解员等制度，拓宽公民参与社会治理渠道。

让群众在最关心的收入、住房、医疗、教育等重大利益中最大限度享受改革发展红利。采取信息发布、网络听证、网络直播、网上民生等多种方式，推进议事协商有序化、制度化。征地拆迁和安置补偿中按照民主决策要求制定符合市场规律、广大群众认可、确实公平合理的安置方案，按照市场经济实际合理确定补偿标准。修改完善幼儿入园、儿童就学、“小升初”等“划片”标准和程序，尊重和落实公众知情权、参与权、表达权和监督权。围绕实现更高质量和更充分就业，改进机关事业单位招录中的职位设定与专业要求。

构建和谐劳动关系，畅通劳动力和人才流通机制、按要素分配的体制机制，推动劳动报酬逐步提高。整合卫生医疗资源，充实特色医院、基层卫生机构医护力量，运用多元化解机制解决医患纠纷。对污染环境、妨碍出行等影响群众安全感、获得感、幸福感的现实问题，迅速提出解决方案，推动形成良性互动局面。加快消除地区之间、行业之间、城乡之间以及身份之间差异的制度改革，从根本上调整社会心态、减轻社会压力、减少社会隐患。围绕提供优质、便捷、高效的便民利民服务，深入推进“互联网+政务服务”。深化“放管服”改革，在各层次全面深化“最多跑一次”“马上办”“网上办”“一次办”“不见面审批”等措施。

(二)对策的因应：治理方式及其运用

针对深层次问题依法进行源头治理。依法治理必须与其他治理方式相结合。在多发矛盾纠纷的化解上，强调运用法律规范和多元机制化解矛盾纠纷的同时，更加积极有力地改善民生，预防和减少社会矛盾纠纷。在面对隐含的重大风险上，增强社会稳定风险预防化解机制法治元素的同时，依法严格地开展风险评估、研判、防控与化解工作。在治理重大的民生短板上，切实抓好有关部门法修改完善与贯彻实施的同时，依法做好教育、就业、分配、保障、脱贫攻坚、食药安全等民生工程(5)参见党的十九大报告第八部分。笔者研究认为应当引起更多注意的有公务员和事业单位职员招录中职位条件设置(如同类职位无充足理由设定不同专业)、经过考录跨区域就业人员调动流转渠道不畅、农民工权益保障不到位等。。

针对突出社会问题依法专项治理。各地区的“突出社会问题”有各自的情况，不同方面的治理重点应当做到因地制宜、与时俱进。针对治安状况较差问题，重点完善社会治安防控体系。针对扫黑除恶斗争效果人民群众不满意问题，主要是深入开展扫黑除恶专项斗争。针对矛盾纠纷多发问题，重点是加强预防化解。针对安全生产形势严峻问题，重点是抓好安全生产及监督管理方面法律实施。针对房地产领域乱象和非法集资问题等，重点是开展依法整治并规范管理、加强监督。

(三)目标的引领：治理效能及其实现

社会治理法治化强调治理效能的法律导引。其内在逻辑在于，由“法”规范，显性化为“治”实践；由“治”行动，外在化为“理”效能。作为“四个全面”战略布局之一的“全面依法治国”，在社会治理中的体现和贯彻是将“法治”这一核心性、根本性理念体现为依法治理实际行动，依法治理突出的社会问题、多发的矛盾纠纷、隐含的重大风险、重大的民生短板等“四类问题”。

源头治理应当特别注意农村村务管理工作引发问题。村级组织建立运行应当遵守相关法律法规，特别是“四个民主”制度。如2019年5月，德清县实施《关于进一步加强和完善城乡社区治理高质量打造“五治一体”幸福社区的实施意见》，其“五治一体”社区治理新模式强调完善基层治理体系、制订修订村规民约、推行百姓议事会、乡贤参事会、法律服务团，成为在“三治合一”基础上创造性地推动法治实践的一个鲜活样本。

社会治理法治化并不是片面强化法律刚性，而是要还原公众、公民受益权、评价权，让群众成为最终评判者。应当以坚持人民满意为根本标尺，健全“三位一体”考评机制系。应当科学制定分别适用于市县乡三级的考评指标体系，将治理目标实现程度、治理机制依法程度、治理专业化水平等作为重要内容。应当逐步建立村(社区)治理公开评价机制，以村(居)民知晓度、参与度和满意度为重要指标，真正尊重人民群众主人翁地位与权益。还可以创造性地建立健全公众合理化意见建议采纳机制、政务舆情回应机制以及法治监督员机制等。

(四)统领的动力：党的领导及其保障

加强党的领导是完善社会治理体制至关重要的要件。中办、国办印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》，使得社会治理法治化具备了党内法规基础。《河北省党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施办法》将“扎实推进依法治理”细化为“统筹谋划法治建设、平安建设和精神文明建设”“统筹推进法治创建活动、依法治理工作和精神文明创建活动”“着力完善以党组织为核心的多元化社会治理体系”等，具体执行中应将“三项建设”衔接起来，把法治状况、法治成效作为考评内容，衔接运用法治建设与精神文明建设等考评结果。

丰富完善党内法规是社会治理法治化不可或缺的规范要件。十九大以来陆续颁布的一部部党内法规，有力推动了国家治理和党的领导法治化。如《中国共产党政法工作条例》将“推进平安中国、法治中国建设”明确为政法工作主要任务之一，将“维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业”明确为政法工作重要职责，将“四大环境”即安全的政治环境、稳定的社会环境、公正的法治环境、优质的服务环境作为政法工作任务目标，特别是明确了地方党委“完善党的领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”和“统筹维护社会稳定工作”“统筹规划平安建设、法治建设与经济社会发展”“完善社会治理体制”等职能职责，明确了党委政法委员会“在党委领导下履行职责、开展工作”原则性要求和“创新完善多部门参与的平安建设工作协调机制”等领导社会治理的具体规范(6)参见《中国共产党政法工作条例》第十二条第四项、第五项、第八项、第九项等规定。。其他方面的党内法规也有涉及社会治理。如《中国共产党党支部工作条例》对基层党组织提出了“密切联系群众、了解群众诉求、维护群众的正当权利和利益、领导村级(基层)社会治理的规范和制度”等职责任务(7)参见《中国共产党支部工作条例(试行)》第九条第四项、第十条第一、二项等规定。；《中国共产党农村基层组织工作条例》专章规定“乡村治理”问题，强调“形成共建共治共享的乡村治理格局”和“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。应当不断完善社会治理法治化的党内法规，按照党内法规工作机制要求清理和修订原有社会治安综合治理规范性文件，把党的政策优势转化为社会治理法治化的法规规范优势，着力实现党对社会治理工作领导的制度化、法治化。

党的十九届四中全会强调要推进国家治理体系和治理能力现代化，其中一个重要抓手是完善各方面各领域各环节包括社会治理的法律制度。《决定》对社会治理目标愿景与治理体系给予了深刻归纳，提出社会治理法治化的最终目的是“建设更高水平的平安中国”。在着力推进的机制制度建设中，应当将社会治理法治化融入中国特色社会主义建设全局，对社会治安防范控制机制、社会风险研判化解机制、社会矛盾预防化解机制、社会秩序维护提升机制等进行统筹谋划、科学规划、协同推进，把政治、法治、德治、自治、智治“五治融合”和社会治理社会化、法治化、智能化、专业化“四化合一”以及人民群众获得感、安全感、幸福感“三感提升”作为平安建设考核评估的重要标准，推动在促进社会公共利益、公共安全和公共秩序中积淀法治信仰、法治思维，将社会治理法治化各项工作融入新时代推进全面依法治国的洪流之中。

(本研究运用了作者参加的《加强和创新社会治理》专题调研部分数据，对领导支持和团队配合深切致谢。)