落实“四个优先”贯彻农业农村优先发展战略

_罗明新

中央农村工作会议于2018年12月28日至29日召开，习近平总书记会前对做好“三农”工作作出重要指示，强调坚持农业农村优先发展，会议讨论了《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见（讨论稿）》。习近平总书记在中央农村工作会议中提出“四个优先”：“在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在公共财政投入上优先保障，在公共服务上优先安排”。当前，我国发展迈入新阶段，已经具备农业农村优先发展的经济社会条件。只有不折不扣做到“四个优先”，才能实现工业农业一起抓、城市农村一起抓，才能推动乡村走向全面振兴。

一、干部配备优先考虑

农业农村优先发展是党中央、国务院确立的重要战略原则和政策导向，政策定了之后干部就是决定因素。习近平总书记在中央农村工作会议召开前的指示中要求，强化五级书记抓乡村振兴。鉴于当前“三农”领域的干部队伍存在许多薄弱因素，诸如人员不足、年龄老化、视野不宽、能力不足、发展受限等，锻造“三农”领域的攻坚队、战斗队十分紧迫。

优先配备干部要加强选拔、培养、使用、考核、流动等五个环节。在选拔环节，注重选拔政治过硬、能力过硬的干部，把懂农业、爱农村、爱农民作为基本素养。注意拓宽来源渠道，特别是拓宽县级“三农”工作部门和乡镇干部来源渠道。健全从优秀村党组织书记中选拔乡镇领导干部、考录乡镇机关公务员制度。注意利用“大学生村官”招录、基层遴选、事业单位人才引进等政策，有计划引进高学历和短缺专业“三农”人才。在培养环节，既注重党委政府主要领导和分管领导“三农”工作能力水平提升，也注重一般干部的能力培训。把乡村振兴战略作为干部培训的重要内容，通过多渠道、多层次、多样化培训提高“三农”工作水平。在使用环节，注重提拔使用实绩优秀的干部。务必解决人员不足、编制不足的问题，配强县乡两级党政领导班子和农业系统干部。破除制度壁垒，完善编制、职务、职称等方面制度，调动广大基层干部的工作积极性激发其担当精神。在考核环节，加快构建农业农村优先发展指标考核体系。注重考核实效，注意考核领导干部、考核党政“一把手”。注重利用实绩考核结果，选出实干会干的领导干部。在流动环节，推动干部和人才向农村基层一线流动。推进干部交流，有计划地选派优秀、年轻干部人才到县乡锻炼。建立健全第一书记选派长效机制，加强贫困村、基层组织软弱涣散村和集体经济薄弱村党的领导。坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重，加强“三农”干部管理监督。

二、要素配置优先满足

农业农村发展需要足够的资源要素支持。但是，由于城乡二元经济结构，各项要素主要流向了收入高、效益好、发展快的工业和城市。农业农村难以吸引亟须的人才、资本、技术等各项要素，土地利用也十分紧张。事实上，农村实现产业兴旺、发展经济最为紧缺的就是生产要素。激活和开发乡村的经济资源、社会资源、文化资源，都需要各种生产要素支持。推动农业农村优先发展，就必须推动要素由乡村向城市单向流动转为城乡双向流动。只有推动资本、技术、人才、管理等要素源源不断地向乡村流动，才能推动乡村振兴。推动要素向乡村流动需要基本条件，就是激活农村集体土地，明确设置各项产权。集体土地的产权制度改革有助于调动农民、新型经营主体的积极性，有助于调动工商资本的积极性。为此，必须完善农村产权制度，推进城乡全面融合，发挥政府的积极作用。通过政策引导逐步激活市场机制，引导资本、人才既获得必要收益，又助力乡村振兴。政府与市场共同发力，实现看不见的手和看得见的手“握手”，就能推动农业农村发展所需要素的优先配置。

通过改革完善体制机制，推动各项要素加快流向乡村。农村土地这项要素十分重要，牵一发而动全身，必须首先激活。激活了承包土地、闲置农房、集体经营性资产，就能形成资本积累和资本流动。通过加强制度供给，完善土地的三权分置产权制度，合理设置承包地、宅基地、集体建设用地的产权。通过稳定土地承包权预期，有助于培育新型农业经营主体，发展多种形式适度规模经营。赋予农村承包地经营权融资功能和投资功能，既可以进行融资担保，也可以作价入股。适度放活宅基地和农民房屋的使用权，利用闲置农房发展旅游休闲服务业。新增建设用地计划优先满足农业农村发展需求。预留建设用地，保障单独选址的农业设施和休闲旅游设施建设，推进一二三产业融合发展。系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地进入市场交易的试点经验，为发展提供必要的土地条件。

人才是农业农村优先发展的引领力量。吸引人才、培育人才、留住人才就要破解乡村人才瓶颈。把人力资本开发放在首要位置，大力培育新型职业农民。实施职业农民培育工程，把农民培育成有文化、懂经营、会管理的现代农业人才。提高农业专业人才服务保障能力，保障基层用人主体的自主权。畅通智力、管理、人才下乡通道，灵活引进科技人才到乡村挂职、兼职、离岗创新创业，发挥科技人才支撑作用。建立有效的激励机制，吸引各类人才到乡村发展。加强对下乡人才的管理和服务，解除后顾之忧，为人才发展提供广阔舞台。

三、财政投入优先保障

农业农村优先发展需要大量的资金支持。没有资金支持，乡村振兴将成为无源之水、无本之木。解决钱从哪里来的问题，是一项系统工程。2018年中央一号文件提出：“加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。”政府公共财政投入具有引导和示范作用，可以起到“四两拨千斤”的效果。实际上，目前全国普遍存在县乡两级财政资金紧张的情况，财政仅仅能够维持县乡两级政府运转。必须多措并举，健全投入保障机制，确保落实存量投入和增量投入。推动中央和省市财政支出向乡村流动，实现乡村事权与财权相匹配。只有不断增加财政投入，带动源源不断的金融和社会资金投入，才能支持乡村稳步振兴。

确保公共财政向“三农”投入持续增长。保障公共财政的思路是存量资金加大向“三农”倾斜力度，增量上拓宽资金筹集渠道。存量财政资金要加强统筹协调，建立长效机制。可将财政安排的性质相同、用途相近的涉农资金纳入同一资金池，统一设计方案、统一资金拨付、统一组织实施、统一考核验收。进一步改革财政支农资金分配管理方式，调动县一级政府的积极性。创新财政支农机制，加快构建政策性农业信贷担保体系，强化融资担保增信功能。支持地方政府发行一般债券、专项债券，注意规范地方政府举债融资行为，防范金融风险。积极拓宽资金筹集渠道，在土地增值收益分配、耕地占补平衡等方面进行政策创新。改变土地出让收益“取之于乡、用之于城”的状态，实现更高比例的“取之于乡、用之于乡”。通过土地增值收益的分配政策调整，可以筹集更多资金用于乡村振兴。

引导金融机构更好地服务“三农”。推动金融机构将金融资源进一步向“三农”倾斜。引导金融机构面向农村经济社会发展的重点领域、薄弱环节，加大金融对农业供给侧结构性改革的支持，提高金融服务水平。引导银行业金融机构创新金融产品和服务方式，在信贷投放计划、网点布局上向农村倾斜，从农村吸储的资金主要用于乡村振兴。积极应对“三农”金融的风险大、成本高难题，政府和社会各界要为金融机构降低风险、降低成本做好服务。充分发挥政策性金融、开发性金融、商业性金融、合作性金融的作用，促进普惠金融的发展。适应“三农”金融的特点和独特需求，推动小额贷款、融资性担保、融资租赁等机构有序发展，推动开展电商、便民服务等领域多元化融资服务。促进担保机构加快机制和业务创新。注意支持收益较好、运作市场化的农村基础设施重点项目开展股权和债权融资。推动农村金融体系广覆盖、多层次、可持续、风险可控。推动农村金融机构回归本源，防止脱实向虚。

四、公共服务优先安排

城乡差距的突出表现是公共服务差距。目前，农村公共服务的“四梁八柱”基本框架已经搭建形成，但是公共资源和服务供给仍显不足，农民享受的服务偏少。提高公共服务的财政投入力度，保障服务覆盖面和服务质量已经成为迫切需求。实现公共服务人人享有，必须扭转重经济发展、轻公共服务倾向，必须扭转公共服务的城市偏向。逐步实现公共服务均等化、标准化，乡村和城市生活将逐步等值化，农民生活和就业就有了更多选择。提高农村教育水平、医疗卫生水平，有助于开发利用农村的人力资源。建设更好的农业农村基础设施，保护和利用农村文化资源，可以更好地提供经济发展环境。提升人居环境水平，提供城乡统一的医疗、就业、住房、养老等社会保障，可以提高农村居民的幸福感、获得感、安全感。公共服务做好了，将为发展奠定基础、积蓄动能。公共服务的阳光普照农村和农民，需要在乡村与城镇之间优先作出政策安排。

乡村公共服务优先安排需要加强体制改革、规划设计、设施建设、配套服务。从体制机制上明确政府的主导责任，明确政府公共服务的清单，明确服务标准。构建公共服务多元化供给主体，完善政府购买公共服务制度设计。优先发展农村义务教育，普及高中阶段教育，加强职业教育。推进公共就业服务体系覆盖城乡、覆盖农民，促进农民就业创业。加强规划设计，在国家基本公共服务的底线标准基础上，各地因地制宜提出地方标准。强化为民导向，关注农民需求，关注弱势群体。加强基础设施建设，完善公共服务设施网络。中央提出，把基础设施建设重点放在农村。加快各类生产设施、生活设施、生态设施、医疗健康设施、文化设施建设，促进城乡基础设施互联互通。持续改善农村人居环境，抓住关键小事、民生痛点，补齐农村垃圾处理、污水治理、村容村貌几大短板。完善配套服务，尤其是搞好农村居民医疗服务、医疗保障、养老保障、关爱服务。完善公共服务财政保障，建立完善全国公共服务均等化的财政转移支付制度。完善公共服务的绩效评价机制、社会监督机制、问责机制。