基于国家审计的精准扶贫保障机制研究

雷俊生

联合国将贫困问题列为当今世界的主要问题之一，且处于核心和首要地位[1]。中国高度重视解决贫困问题①在党的十九大报告中，强调必须坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战……确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。，自2015年以来，国家出台了系列政策措施，通过输血与造血并行，财税手段、金融手段并用，产业扶贫、教育扶贫、卫生扶贫等多措并举，使贫困人口迅速减少②2018年3月5日国务院总理李克强所作的政府工作报告显示，五年来，中央财政五年投入专项扶贫资金2800多亿元，贫困人口减少6800多万，易地扶贫搬迁830万人，贫困发生率由10.2%下降到3.1%。截止2018年5月5日，2018年中央财政补助地方专项扶贫资金1060.95亿元财政部已全部拨付完成。，成为世界上减贫人口最多的国家。随之而来的是全面扶贫迈入到精准脱贫，精准扶贫成了攻坚手段③精准扶贫与大水漫灌式扶贫相对，2015年6月18日，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平在听取对“十三五”时期扶贫开发工作和经济社会发展的意见和建议时强调，精准脱贫,重在精准,成败在精准,并提出了“六个精准”，要求各地在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人（第一书记）精准、脱贫成效精准上想办法、出实招、见真效。见习近平在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上的讲话，http://www.china.com.cn/lianghui/fangtan/2016-03/01/content_37908434.htm，2016-03-01。。扶贫措施、扶贫资金、扶贫项目运行到哪里，审计就应跟进到哪里。国家审计正以其独立性④审计机关是独立的经济监督部门，既不是扶贫资金的分配和管理部门，也不是扶贫项目的审批和实施部门，能够以相对独立的第三方监督扶贫情况，给治理层提供被审计单位履行扶贫职责的鉴证信息。、专业性⑤扶贫资金是贫困对象的“保命钱”，审计机关以扶贫资金为主线，将扶贫资金审计与扶贫项目审计、扶贫政策措施跟踪审计结合，从具体的资金运动中发现扶贫资金管理中的漏洞、扶贫体制、机制中的问题，揭露和查处扶贫领域的违纪违法，并提出审计意见和建议，从而给精准扶贫增添了一道“防火墙”。、主动性和全面性，成为精准扶贫的重要保障⑥精准扶贫贵在精准，也难在精准，它强调因地、因人施策，精准发力。如何才能提高扶贫的精准性，审计全覆盖能给扶贫主体的精准决策、扶贫资金的精准分配、扶贫问题的精准研判提供借鉴。。

一、问题提出：精准扶贫审计保障不足

贫困⑦贫困有相对贫困和绝对贫困之分，本文的贫困指绝对贫困，即某些人员获取的经济供给低于我国现行标准，与其物质生活需求之间存在较大差距，而使自己陷入生活困难的状态。源于人的差异性、资源禀赋、市场竞争等多种因素，是市场失灵、需要政府兜底的区域。党的十八大以来，国家审计抓住扶贫工作的“牛鼻子”——扶贫资金的管理和使用、扶贫政策的贯彻和落实等①联合国开发计划署的5项主要工作之二就是减少贫穷，其重点关注的领域有性别与贫穷、包容性发展、贫穷评估与监测等。，查处了一批扶贫中的不作为、乱作用，挪用、贪污等违纪违法行为②2018年1月至3月，审计署对145个贫困县2017年扶贫政策措施落实和扶贫资金管理使用情况，以及部分东部省份落实东西部扶贫协作相关政策情况进行了审计，发现一些基层部门在扶贫工作中失职渎职造成财政资金损失流失，个别基层干部利用管理扶贫资金项目的便利牟取私利、侵害群众利益等违纪违法问题线索84件。详见审计署2018年第46号公告：145个贫困县扶贫审计结果，http://www.audit.gov.cn/n5/n25/c123562/content.html，2018-06-20.。可实践中，受制于审计职能、审计环境及审计人员的职业能力等因素，扶贫审计存在制度漏洞、衔接不畅、内容较窄，导致扶贫保障不足③《最高审计机关国际组织审计准则》对审计机关的基本要求之一是确立责任程序并使其行之有效。可见，审计不是目的，而是通过审计这一他律，查出违规行为，鉴证相关责任，确保控制有效，防止治理失灵。。

（一）审计保障制度存在缺失

精准扶贫的精准是动态精准，需要扶贫职能部门跟踪调整,审计机关跟踪监督。依法履职是这些主体的根本原则，但检索中央及各地④《中央财政专项扶贫资金管理办法》(财农〔2017〕8号)第四章共6条，规定了“资金管理与监督”，设定的监督主体是各级扶贫、发展改革、民族、农业（农垦管理）、林业等资金管理和使用部门，监督实质为检查督促；只有第二十条笼统规定，要配合审计、纪检监察、检察机关做好资金和项目的审计、检查等工作。各地也出台了许多扶贫制度，以广西为例，先后出台了《广西壮族自治区扶贫开发条例（2010修正）》《广西壮族自治区扶贫到户贷款实施管理办法（试行）》《广西“十百千”产业化扶贫示范工程项目管理办法》《广西财政扶贫资金报账制管理办法实施细则(试行)》《广西贫困村扶贫开发管理办法》《广西壮族自治区财政扶贫资金支持贫困村重点产业开发项目管理办法(试行)》《广西壮族自治区财政专项扶贫资金管理办法》《广西壮族自治区扶贫资金项目公告公示制实施办法（试行）》等30多项法规、制度，涉及扶贫资金的安排、扶贫项目的管理、扶贫工作的布置等诸多方面。出台的扶贫制度、办法等⑤这些制度多规定了扶贫办、发展改革委、财政等行业主管部门的扶贫监管职责，很少规定监督主体的职责，直接规定要接受审计的更少。，很少发现审计的身影，如《财政扶贫资金管理监测信息系统管理暂行办法》（财农〔2007〕43号）、《关于建立和推行扶贫资金项目公告公示制的通知》(国开发〔2004〕2号)等。扶贫资金审计权⑥审计法第二十三条:审计机关对政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支，进行审计监督。被具体的扶贫制度架空，给扶贫保障留下了制度间隙，在一定程度纵容了扶贫懈怠、违规。

（二）扶贫审计内容局限于资金

审计机关的强项是沿着资金查问题、用数字说话。据调查，目前各级审计机关的扶贫审计项目名称中皆含有“资金”“财务”等，如财政扶贫资金审计、财政扶贫资金分配管理和使用情况审计、专项扶贫资金审计、社会保障资金审计、社会保险基金审计……审计计划的编制；被审计单位的选取也多依据扶贫资金使用量、扶贫资金管理中的薄弱环节；要求被审计单位提供的资料主要为扶贫资金分配情况(是否符合规定、是否精准分配)、资金管理情况、资金使用情况（是否按期如数施扶，是否存在假扶贫、扶假贫等违法违规行为）等，所设计的扶贫审计表格、扶贫审计评价标准中，资金指标或与资金直接相关的指标占绝大多数。而对于一些非货币指标（如实物指标、扶贫政策落实）、不便量化的指标（如群众获得感、生态效益）等，审计关注不多；缺乏扶贫审计的效率、效益指标，在一定程度上导致扶贫政策措施的审计失灵。

（三）扶贫监督各自为政

精准扶贫的主体有扶贫办、发展改革委、财政、人社等扶贫职能部门，还有审计机关、纪委、监察委员会（以下简称“监察委”）等专门的保障主体，这些主体皆有监督之责，但它们的监督目标、方式、范围各不相同。以专门监督主体的权力清单⑦以清单方式限制行政权力已被广泛采用。在精准扶贫过程中，依法给扶贫职能部门和监督部门列出责任清单，明确责任主体和责任内容，有助于形成分工负责的扶贫工作体系，促使扶贫主体依法履责，提高扶贫工作成效。为例，审计机关的权力清单主要包括对被审计单位财经违法行为的处罚，如对违反规定，转移、侵占和挪用，偷工减料、虚报冒领，隐瞒、截留等的处罚；根据《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例（试行）》等，纪委主要是对党的路线、方针、政策贯彻落实情况，党风廉政建设责任制的落实情况等检查与考核，而且《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，还对纪委监督开出了负面清单；而监察委的主要职责在于监督调查，查处扶贫职能部门及人员在扶贫中的职务违法行为，对扶贫工作绩效关注不多，而且监察法第五章专设监察程序，通过程序规制对监察权进行约束。但没有发现这些监督主体间协同监督的条文⑧监察法第四条第二款，虽然规定了监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，但该协同局限于办理职务违法犯罪案件。。

二、研究综述：扶贫审计研究存在不足

精准扶贫通过将扶贫资金、项目和工作等聚焦于准确的扶贫对象，实现精准脱贫。但怎样才能掌握这个动态精准、实现精准助脱，值得深入探讨①据调查，近20多年来，我国以扶贫为主题的国际会议就达几十次，如2006年9月的“第二届东盟与中日韩（10+3）区域扶贫高层研讨会”，2007年以来召开的中国—东盟论坛，每年均有研讨减贫的论坛，内容包括减贫的区域协作、抗自然灾害与减贫、自由贸易与减贫、增长质量与减贫、包容性发展与减贫、金融创新与减贫、“一带一路”与减贫合作、精准扶贫方略与多维贫困指标等。。检索中国知网期刊全文数据库发现，自2012年党的十八大以来，随着扶贫攻坚的推进，2016年开始对扶贫审计的研究激增（见图1）、核心期刊上的成果也相应增加（见图2）。

图1 2012年以来扶贫审计研究论文统计

图2 2012年以来核心期刊中的扶贫审计研究论文统计

梳理现有研究内容，大致分为两类：

1.研究审计促进扶贫的方法。如杜永红等（2017）建议发挥审计监督全覆盖对精准扶贫的保驾护航作用，通过事前参与立项咨询审计，事中实时联网跟踪审计，事后开展绩效评估审计，促进实现精准扶贫[2]。刘静（2016）建议关注绩效、扩展审计内容，充分利用大数据、提高审计成果利用率，强化审计整改、加大审计结果公告力度和逐步构建扶贫审计工作长效机制等七个方面提出审计促扶贫的对策[3]。

2.研究扶贫审计拓展内容。建议扶贫审计从两个向度拓展：一是从扶贫资金合法、合规性审计，向鉴证扶贫资金绩效拓展，如寇永红、王善平等建议强化扶贫资金绩效审计意识、加强与其他专业性审计的结合、深化绩效审计的深度和力度等,提高扶贫资金绩效审计工作质量[4][5]；二是向扶贫政策审计迈进，如朱智鸿建议扶贫专项审计要重点关注扶贫政策措施与扶贫对象的精准匹配度、各类扶贫资源对实现脱贫目标的保障度、扶贫政策内部各环节配合的契合度、扶贫职能发挥对扶贫效果的支撑度、脱贫对象对扶贫跟踪的满意度等五个维度[6]，对扶贫政策的贯彻落实情况进行鉴证。

分析文献检索结果同时也发现：

1.研究成果不多，经典成果稀少。虽然目前对扶贫审计的研究成果呈增长趋势，但数量仍然很少，多数年份只有几项成果，最多的年份也只有70篇左右，而且成果作者多为审计学研究者或审计实践者。此外，发表在核心期刊上的成果也不多，对扶贫审计工作的理论指导作用十分有限。

2.法学研究缺位。从经济法视角看，贫困是市场失灵和政府失灵的双重叠加，迫切需要完善经济立法，加强扶贫保障。但扶贫的审计保障机制研究横跨经济法学、审计学等学科，位于经济法学中的经济监督法，经济法学者关注较少；而审计学方面的学者更多关注扶贫审计的内容、方法、绩效和评价标准等，对审计监督责任和协同监督机制关注不多，以致当前存在扶贫审计的机制研究缺位。

三、原因剖析：扶贫审计协同不畅

（一）审计协同制度不完善

目前的扶贫制度中，多数没有提及审计，更谈不上协同审计保障扶贫；对扶贫审计作出规定的皆为审计署主导或参与制定的，如《审计署、国务院扶贫开发领导小组办公室、国家发展和改革委员会、财政部、中国农业银行关于进一步做好扶贫资金审计、监督工作的意见》（审农发〔2004〕60号）、《审计署办公厅关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》（审办农发〔2016〕68号）。分析这些制度发现，它们的侧重点在明确扶贫审计目标、内容、方式、方法等，没有发现给审计机关配置责任的条文。以《中央财政专项扶贫资金管理办法》（财农〔2017〕8 号）为例①该办法第二十条规定，各级财政、扶贫、发展改革、民族、农业（农垦管理）、林业等部门要配合审计、纪检监察、检察机关做好资金和项目的审计、检查等工作……创新监管方式，探索建立协同监管机制，逐步实现监管口径和政策尺度的一致，建立信息共享和成果互认机制，提高监管效率。，第二十条虽然规定了扶贫资金的监督主体有审计、纪检监察、检察机关和财政专员办……并提出了要创新监管方式，探索建立协同监管机制……却没有给不协同、怠于协同等配置责任，导致协同失序。

（二）权利主体参与不足

党的十九大报告44次提及“治理”，完善的治理需要多方参与。根据不同主体参与扶贫的依据和应承担的责任，可以将这些主体分为权利主体和权力主体。前者是指依法享有受资助权、检举权、控告权、举报权等权利的公民或法人，特别是生命健康权受到威胁的困难群众，自觉参与扶贫工作，即使不行使这些权利也不会因此而承担不利后果；后者是指国家机关或法律法规授权的组织，依据相关法律法规，必须履行自身的扶贫职责，否则会承担相应的法律责任，主要包括扶贫职能部门或基层群众自治组织等。以审计结果公告为例，审计披露的困难学生未能按规定享受教育资助、医疗救助政策落实不到位、易地扶贫搬迁项目不配套等问题,与群众利益息息相关。困难群众作为终端消费，对扶贫工作质量的感受最直接也最有发言权；但受制于所拥有的扶贫信息不足②以扶贫工作主体以及监督主体，掌握的对象信息、扶贫政策信息、扶贫资金信息、扶贫项目信息等信息相对丰富，可却没有给其配置信息公开义务和责任，从而使却没能配置，从而使权利主体的信息获取权失去保障。、实施监督的机会较少、参与监督的平台空缺，无奈或被迫在扶贫工作中失音。可喜的是，目前一些立法正在完善中，国务院扶贫开发领导小组印发了《关于建立和推行扶贫资金项目公告公示制的通知》（国开发〔2004〕2 号），2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推进政务公开工作的意见》等制度，有力促进了扶贫信息公开，有效保障权利主体的知情权，方便群众参与监督。《国务院扶贫办政务信息公开管理办法（试行）》，构建了其他主体参与扶贫的通道③为了及时收集、方便权利主体参与扶贫，国家扶贫开发领导小组还设置了举报电话12317，给群众参与扶贫监督提供平台。2018年3月30日召开的各民主党派中央脱贫攻坚民主监督工作座谈会中，汪洋表示，民主党派开展脱贫攻坚，是民主监督的重要形式，是对脱贫攻坚的有力促进。见“汪洋出席脱贫攻坚民主监督工作座谈会并讲话”，http://www.gov.cn/xinwen/2018-03/31/content_5278918.htm，2018-03-31。，但由于这些制度多限于特定权力主体内部，对相关主体的权利关注不足，对告知的程度、内容没有具体要求，再加上监督措施不配套（公告公示制没能与行业主管部门的事前审核、行业监督部门的事中监督相衔接），贫困群众的心理障碍（羞于舆论的心理负担、担心权力主体报复）等，权利主体参与监督的积极性仍然不足。

（三）权力主体协同不力

党的十九大报告35次提及“监督”④有时一句话就使用“监督”一词8次，如“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。，涉及不同监督主体、监督方式，要求完善监督体系，增强监督合力。在精准扶贫中，涉及到审计机关、监察委、纪委以及扶贫职能部门等诸多权力主体。审计机关能主动获取扶贫资金、项目、政策措施等方面的信息，且有一定的处理处罚权；扶贫职能部门掌握大量的第一手扶贫信息，但公正性不足；监察委和纪委拥有强力的违规违纪处置权，但有被动性和滞后性，这说明它们有较大的合作空间和协同愿望。监督实践中，审计权的功能空间受限。一方面，审计监督是对职能监督的再监督，因此需要与扶贫职能部门的职能监督相衔接，加强与扶贫办、发展改革委、财政、民政、人社及农业、林业等职能部门沟通，借助这些职能部门的专业知识和扶贫信息，为“精准审计”奠基，但实践中，扶贫职能部门对扶贫工作监督时，很少提及审计。另一方面，审计机关应与其他专门监督主体协作，特别与纪委、监察委等主体合作，分工负责，共同把好扶贫工作风险点，形成协同问责，但实践中，审计机关承担扶贫保障的侦察职能后，由于主客观因素的影响，监督主体并不一定协同跟进，导致“只听雷声未见雨”现象，挫伤了审计机关的协作积极性，也给扶贫保障的“防火墙”留下了漏洞。

以上原因根源于审计机关与其他监督主体间的协同监督机制粗疏⑤协同监管是分权后实现制衡的必然路径，近20年来，审计机关与相关监督主体开展了协同监督，也建立了一些协同制度，如《中共中央纪委、监察部、审计署关于纪检监察机关和审计机关在查处案件中加强协作配合的通知》《最高人民检察院、审计署关于进一步加强检察机关与审计机关在反腐败工作中协作配合的通知》等，但协同范围局限于审计案件线索的查实与移送，且协作条文简单，协作行为具有临时性、个体性、碎片化特征。。

四、机制再造：完善扶贫审计协同平台

精准扶贫的点多、线长、面广，涉及主体多样，参与依据不同，运行方式各异，共同构成扶贫保障机制。扶贫信息畅通是该机制运行有效的前提，可一些主体在法定范围内选择性输出扶贫信息甚至不输出扶贫信息，导致精准扶贫的协同监督举步维艰。就扶贫资金监督而言，由于国家审计的独立性和专业性，其鉴证过的扶贫信息可靠性高，所以本文以国家审计为基础，尝试再造协同监督机制，突破扶贫信息内部运行，消除信息流动梗阻，为贯通各类监督、整合监督资源提供借鉴。随着公共管理向国家治理的演进，透明、责任、问责逐渐成为治理的保障。审计协同机制可以从这三个方面契入，构建以扶贫审计为纽带、以保障脱贫为目标的多主体联动格局，破解以往协同监督无基点、协同平台不结实、联动监督不灵活等问题，保障精准脱贫顺利实现。

（一）剖析扶贫监督的协同空间

剖析协同空间是再造协同机制的前提。当前中国的扶贫监督机关主要有审计机关、纪委和监察委①根据《深化党和国家机构改革方案》，将监察部、国家预防腐败局的职责，最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合，组建国家监察委员会，同中央纪律检查委员会合署办公，履行纪检、监察两项职责，地方也多采用类似做法，所以这里仅比较审计机关与监察委的功能差异。，共同构成了扶贫保障的“三驾马车”。通过比较审计法、巡视工作条例和监察法等，可以发现审计机关与监察委在机构性质、监督目标、内容、对象、手段等方面存在差异（见表1），导致其保障脱贫的着力点上有差异，需要开展协作，才能形成监督合力。

1.独立程度有差异。在中国，审计机关属于政府组成部门，审计权隶属于行政权；而监察委属于行政权以外的权力机关，对政府实施扶贫情况监督，监察委的独立性更强。

表1 审计机关与监察委在扶贫监督中的功能差异

2.监督目标有不同。审计机关着眼于扶贫资金、项目，重在维护经济安全、促进经济发展，目标更实；而监察委监督内容广泛，不仅监督资金项目，更监督公务人员的道德、节操，着眼于反腐、治理，目标更高。

3.监督对象有交叉。审计机关的主要监督对象是单位，即扶贫工作单位，兼及这些单位的主要领导和公职人员；而监察委侧重于监督自然人，特别是拥有扶贫职权、履行扶贫职责的扶贫工作人员，其监督的人员范围更广，但在扶贫资金监督上能力不足。

4.监督手段能互补。审计机关的手段主要是针对资金、财产，其对人的监督手段有短板；而监察委的监督手段多样，且更直接、速度更快、力度更强。

基于以上差异，需要完善基于国家审计的扶贫监督协同机制，取长补短。如通报监督主体自身的扶贫保障工作情况，包括扶贫监督发现的问题，分享扶贫监督经验，特别是互通扶贫监督中发现的违纪违法线索，研讨协同查处扶贫违规的思路和方法，夯实扶贫保障协同平台——联合办案工作机制。

（二）强化扶贫保障中的信息共享

精准扶贫，事关群众切身利益，落实脱贫在基层，因此审计重心要下沉，要充分调动群众特别是贫困群众的积极性，依靠他们实施精准立项、精准核查，保障审计成果能精准应用。在这个过程中，要完善审计信息公开机制，即通过立法手段给审计机关配置扶贫信息公开的权力和义务，打破扶贫信息垄断。根据信息公开的动因，审计机关的扶贫信息共享分为三种：

1.审计机关依法主动公开扶贫信息。宪法确认了公民对于国家机关及其工作人员的批评权和建议权，对其违法失职行为的申诉权、控告权和检举权。但这些权利行使的前提是知情,而该权利有待部门法及其配套规定来落实。目前的村民特别是扶助对象，在扶贫政策、资金分配等方面处于信息弱势，但在受资助方面，又身处其中，占据着信息优势，在这一弱一优之间，需要审计机关强化信息公开，弥补其信息短板，提高其参与扶贫、监督扶贫的能力①中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组完成的《政府信息公开工作年度报告发布情况评估报告（2017）》（中国社会科学出版社2017年版）指出，无论是省级政府还是国务院部门的年度报告，普遍未公开工作人员及经费投入情况，且对社会关切缺乏主动回应的理念和机制。。参照《国务院扶贫办政务信息公开管理办法（试行）》②该办法虽然只适用于国务院扶贫办机关政务信息公开工作，但对其它扶贫工作主体的信息公开行为有借鉴作用。第五条，审计机关应主动公开鉴证后的扶贫政策、措施及其实施情况，以及重大扶贫项目的实施情况、扶贫资金使用情况等；还可利用中国国际扶贫中心网站、中外减贫案例库及在线案例分享平台等，分享精准扶贫的审计保障案例。据调查，2013年12月，审计署公告“19个县2010年至2012年财政扶贫资金分配管理和使用情况的审计结果”时，曾被中央和地方多种媒体第一时间转载，一些网站的评论达数千条，跟帖数万人次。此后，审计机关进一步加大扶贫信息公告力度，2018年6月，审计署主动公告了145个贫困县扶贫审计结果，还就此接受了《人民日报》的专访，为整合监督资源提供信息支持。

2.审计机关依申请公开扶贫信息。《国务院扶贫办政务信息公开管理办法 （试行）》从正反两方面，规定了应主动公开和不予公开的扶贫信息。但实践中，如果审计机关可以主动公开但未主动公开自己的扶贫审计信息，一方面可以给审计机关配置必要的责任，将审计法第三十六条的审计机关“可以型”公开修改为“扶贫审计信息应当向利益相关人公开”；另一方面，应当给权利人（主要是困难群众）配置一定的救济权，如获取扶贫审计信息的申请权，即群众或贫困对象可以根据自身需要，申请审计机关在收到申请的规定期限内公开或提供相关信息，否则权利人可以提起行政复议或行政诉讼。同时，审计机关应按照《审计署、国务院扶贫开发领导小组办公室、国家发展和改革委员会、财政部、中国农业银行关于进一步做好扶贫资金审计、监督工作的意见》等的要求，借鉴《中国人民银行深圳市中心支行、深圳银监局、深圳市规划国土委关于建立信息互通查询机制规范购房融资的通知》（深人银发[2018]41号），建立审计机关与相关扶贫工作机构的信息查询机制，各级扶贫办、发展改革委、财政部门、农业银行等应积极与审计机关建立扶贫信息共享平台，既为审计机关开展扶贫资金审计创造条件，又为有关主体利用扶贫审计成果提供便利。但应说明的是，审计机关依申请提供扶贫审计信息，只限于审计机关鉴证过的、应归属于审计档案的文件或材料。

3.严格限定不公开的扶贫信息。扶贫信息涉及困难群众的隐私权和受资助权，因此成为扶贫职能部门予以保密的常用借口。精准扶贫的审计保障中，可以考虑从限定方式和信息内容两方面限定不公开的扶贫审计信息：在限定方式方面，可以采用“负面清单+销号法”，即要求审计机关用负面清单列示不予公开的扶贫审计信息，用销号法予以逐步压缩；而在信息内容方面，严格限定在与贫困对象无直接利益关系，且涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私等需要保密的信息；最后，还应给审计机关及扶贫职能部门配置救济告知义务，即告诉困难群众未获相关扶贫信息的申诉、复议和起诉权，特别是告知行使权利的对象、方式和期限，可以获得相关扶贫信息的渠道。

以上三种情况，应当以主动公开为原则，以申请公开为补充，以不公开为例外。根据不同的扶贫信息，建构起信息共享平台，使扶贫工作在阳光下进行，消减扶贫职能主体实施目标博弈的间隙。对于公开的方式，应设置“全面+重点”方式，即首先应在权力主体的门户网站或当地的主流媒体公开，以实现全面公开；同时，应通过在贫困对象活动集中区域，设置公告栏、电子屏幕等方式，向特定对象重点公开，以消除这些对象参与监督的信息梗阻。通过以上方式，打通审计机关与群众特别是与贫困对象之间的信息通道，保障公民的受资助权。

（三）分段配置审计协同的权利义务

扶贫工作点多线长，涉及职能主体多，而且这些主体职责各异：扶贫办、发展改革委、财政等部门负责扶贫工作的组织、实施，扶贫资金的分配、管理，这些主体如果衔接不紧密，可能会导致扶贫中的“跑冒滴漏”；审计机关、监察委、绩效办等负责对扶贫工作的监督、考评，这些主体如果不协同，则易使扶贫中的违法行为漏网①舞弊四因素理论（又称“GONE”理论）告诉我们，当资金管理人认为自己被查处的概率很小，则会放松对自身权力的约束，甚至以权谋私。。在监督过程中，审计机关以其提供扶贫信息的主动性、可靠性，成为协调扶贫职能部门、整合扶贫监督资源和唤醒社会参与扶贫的重要主体。但由于审计资源有限与审计全覆盖要求之间的矛盾、审计手段的强制力弱、审计评价指标不完善等因素，导致国家审计的保障能力有限，迫切需要相关主体配合，构建以审计为基础的协同法律关系，提高扶贫保障能力。

在制订审计项目计划时，通过设置特定标准②《审计署办公厅关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》(审办农发〔2016〕68号)规定了审计机关内部的业务协同，要求全国各级审计机关把扶贫审计统筹纳入到政策措施落实情况跟踪审计、领导干部经济责任审计和财政收支审计等各类审计项目中。，给审计机关配置扶贫审计义务，要求其将一定体量的扶贫资金、项目、措施等纳入年度审计计划，并逐步实现审计全覆盖。在具体制订审计项目计划时，应召集扶贫办、财政、发展改革委、人社、农业等与扶贫工作关系密切的职能部门，集中研讨扶贫审计项目计划、扶贫审计工作重点，使审计机关在计划阶段就能整合多方优势。还可协同建立信息共享平台，查询精准扶贫的帮助信息（所使用的资金、进度，受益的人员、数量等），选择审计对象，实现精准立项。必要时，还可走访贫困对象集中地区的人群，听取民声。

在审计项目实施阶段，一方面要强化审计人员的数据协同能力，如审计人员利用自身职权，接入扶贫职能部门的管理平台，突破扶贫职能部门的信息封锁③依据《中央财政专项扶贫资金管理办法》(财农〔2017〕8号)等规定，审计机关应与扶贫、财政、人社、发展改革、农林水等行业主管部门协商，研究制定适合本行业、有较强针对性的支持审计制度。；借助房屋主管部门、国土部门、车辆主管部门、公安机关等单位内网，运用大数据对公民的房产信息、车辆信息、职业信息等进行关联比对，筛查审计疑点；再通过基层走访、调查取证，核实疑点。另一方面，要提高贫困对象的参与监督能力。扶贫工作点多、面广、线长，既给扶贫审计增加了工作量，也说明了参与扶贫监督的权利主体多、机会多；而且由于扶贫工作事关群众生存权、健康权④应保尽保、应扶尽扶既是全面建成小康社会的客观要求，又是提升群众获得感的有效手段，更是扶贫职能部门的工作要求，但实践中教育扶贫“漏人”，产业扶贫不准却屡见不鲜，应受扶助的对象感受最深,所提供的证明材料也更具体。，因此群众特别是贫困对象有较强的参与动力。针对违规扶贫多在基层，乡镇、村干部是扶贫工作的最后中转站，与群众联系紧密，群众的知悉度较高，如果能发动群众、依靠群众，有利于审计机关精准监督，提高审计成效。从审计查处的扶贫案件线索看，多有“同盟军”的功劳。审计进点后，审计人员可以借助村民大会、在扶助对象集中区公示审计通知书、张贴审计通告，告知审计组成员、审计组工作地点、联系方式等，构建“来电、来信、来访”的立体化+即时性的信息收集平台，方便群众参与扶贫监督。

在审计项目评价阶段，审计机关制订扶贫工作评价标准时，除依据相关法律法规和扶贫政策外，还应借力扶贫职能部门设置的具体标准⑤如财政部《财政专项扶贫资金绩效评价办法》（财农〔2017〕115号）设定年度资金结转结余率、资金统筹整合使用成效、贫困人口减少、精准使用情况等具体指标，还创设了一些加分指标（机制创新）和减分指标（违规违纪），对制订扶贫审计评价标准有借鉴作用。，听取他们对审计评价标准的意见。在开展审计评价时，要运用访谈调研、专家评议等方法，对照评价指标，广泛听取群众特别是困难群众、受助对象的感受，有条件的地方尽量听取当地人大代表、政协委员及社会贤达等的意见，寻找精准评价（社会效果）的定性重点，预防“被脱贫”或数字脱贫。

（四）完善协同保障中的责任配置

法律责任是法律规范的保障要素，它既与权利（力）义务相匹配，又与主观恶性、危害后果相表里。在协同审计中，由于各监督主体的监督权来源、监督方式和能力等有差异，各自的责任配置也应有所区别。

对权力主体⑥这里的权力主体包括依法履行扶贫公务的组织和人员，包括扶贫职能部门和行业主管部门。审计法第三十七条规定，审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。审计法实施条例第三十条指出，有关金融机构应当予以协助，并提供证明材料，审计机关和审计人员负有保密义务。第四十二条指出，审计决定需要有关主管机关、单位协助执行的，审计机关应当书面提请协助执行。而言，以扶贫信息共享为例，如果某项扶贫信息属于特定权力主体的职责范围，则给其配置提供扶贫信息的义务；如果不协助，则由该权力主体负责举证，否则应承担不作为的行政责任⑦《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的。或组织责任。在设置不履行协同义务时，应当建构以行政责任为主，以组织责任、刑事责任等为补充的责任体系，为精准扶贫的协同提供问责依据。如协助对象有协助职责，但不履行协助义务，而且导致扶贫绩效不高甚至造成了一些损失，则考虑追究协助对象（包括审计对象）的行政责任，如配置警告、通报批评、罚款等责任方式；也可以向其主管单位提出给予行政处分的建议；必要时还可移送给纪委、监察委等监督主体，通过约谈等微刺激，抑制违规扶贫苗头。对于应给予困难对象的资财，应由责任人继续履行；对因此给困难群众造成的损失，应根据扶贫不力行为与损失间的作用程度，确定赔偿金额。此外，还应规定将权力主体的协同行为、扶贫审计成果作为对扶贫单位考评、扶贫人员考核的重要依据。

同时，审计机关要强化与纪委、监察委、绩效办等监督主体的协作，在审计成果利用上实现“点对点”式协同。如要求财政部门、扶贫办将扶贫审计成果、协力监督行为作为扶贫资金分配、扶贫项目安排的依据之一；构建扶贫数据的信息分析系统以及扶贫案件线索的移送机制，审计机关在向本级政府和上一级审计机关报告扶贫审计情况的同时，应抄送本级监察委、扶贫办和有关扶贫职能部门，并及时将扶贫中的违纪违规线索移送给有管辖权的监督主体；受移送的监督主体应及时查处，并予以反馈，否则应承担不作为的行政责任。

对权利主体而言，一方面，应通过广泛宣传、利益诱导、扶贫审计公告等，形成以审计机关为点、以广大权利主体为面的“点对面”式辐射，在利用村民大会、张贴审计通告等传统宣传方式的同时，通过媒体特别是微信、微博等新媒体，打造扶贫审计信息公开的立体平台，吸引公众关注，方便公众参与；另一方面，对于特定的权利主体，可以考虑配置消极协助义务，因为一些主体的不协助会直接削弱监督权，从而使困难群众受损或无法及时得到全面资助。在具体的责任配置中，可明确审计机关在向其调查取证时，不得拒绝或妨碍审计人员实施监督①审计法第十五条规定，任何组织和个人不得拒绝、阻碍审计人员依法执行职务……。第三十三条规定，审计机关进行审计时，有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料。有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作，如实向审计机关反映情况，提供有关证明材料。，否则应承担被警告、通报等责任，审计机关也可提请有权处理的行政主体提供协助。

对审计对象而言，一方面，可通过“概括+列举”方式，细化审计法及其实施条例中的协助义务②审计法实施条例第二十八条规定，审计机关依法进行审计监督时，被审计单位应当依照审计法第三十一条规定，向审计机关提供与财政收支、财务收支有关的资料。被审计单位负责人应当对本单位提供资料的真实性和完整性作出书面承诺。第四十七条规定，被审计单位……拒绝、拖延提供与审计事项有关的资料，或者提供的资料不真实、不完整，或者拒绝、阻碍检查的，由审计机关责令改正，可以通报批评，给予警告；拒不改正的……。第三十二条规定，对封存的资料、资产，审计机关可以指定被审计单位负责保管，被审计单位不得损毁或者擅自转移。、具体要求、担责方式；另一方面，通过列举方式，明确审计对象应履行的协助义务，便于其依法履责，防范推责。总体而言，对权利主体的协助责任配置较轻，审计对象的协同责任更细，而权力主体的协助责任更严。

五、结 语

扶贫是民生工程，更是民心工程。广大群众关心、困难对象关切，监督愿望强烈。但由于扶贫工作点多、面广、线长，各主体的目标、职责、权限和手段等存在差异，导致相互之间信息沟通不足，监督协同受限。在扶贫保障中，审计机关以其鉴证信息的专业性、全面性、公正性等优点，使它既能为权力主体提供信息粘合，又能为权利监督提供信息支持。目前，国家审计已将扶贫审计作为服务三大攻坚战的重要抓手，但扶贫审计的协同保障研究很少。在精准扶贫的保障中，协同是关键，信息是基础，机制是平台，因此应当认真研究扶贫审计的协同空间，从信息共享契入，分段配置协同义务，完善协同责任，构建前后衔接、相互贯通的审计协同机制，保障精准扶贫的依法开展，增强和凝聚民心。