从借鉴 到创新立体解析中国旅游风景道发展之道

伴随着旅游业发展越来越趋向成熟，交通已不仅仅是一种出行工具，更融入旅游业，成为一种深度体验的旅游产品。交通运输部、国家旅游局等六部门联合印发的《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》提出，要按照景观优美、体验性强、带动性大等要求，结合旅游景区景点、旅游风景道等建设，加强沿线生态资源环境保护和风情小镇、特色村寨、汽车露营地、绿道系统等规划建设，形成有广泛影响力的自然风景线、历史人文线、红色文化线。

在这样的形势驱动下，旅游风景道（以下简称“风景道”）的发展应运而生。其概念源于国外，且在国外已经成为一种成熟的旅游产品和旅游行业重要的组成部分。中国的风景道设计起步较晚，目前尚未形成大规模的风景道产品，但在未来的旅游业发展中，潜力巨大。

如何理解风景道？

关于风景道的定义，美国交通部1991年的一份关于风景道的报告中曾指出：“给出风景道一个明确的定义是相当复杂和困难的。”美国作为风景道的发源地、主要实践地和研发基地，依据1995年提出的保护和促进风景道发展的官方推广计划——国家风景道计划（NSBP），风景道的定义为：一条土地所有权公有的，具备风景、历史、休闲、文化、考古、自然等六大品质的道路，该道路不单指道路本身，还包括道路两边视域范围内的廊道风景，并且该道路要通过立法或官方声明来认定。

风景道是欧美国家近20年兴起的对道路生态、资源的品质保护和建设的体系，是其百余年来注重生态环境和自然文化遗产保护和管理的延续和发展，反映了工程技术与生态环境、历史文化、景观游憩的有机结合，也是生态文明的一种发展，是综合交通运输发展的必然，也是自驾游时代和全域旅游时代发展的必然。

从广义来说，“风景道（Scenic Byways）”是一种路旁或视域之内，拥有审美风景、自然、旅游、文化、历史和考古等价值的景观道路，它实现了道路从单一的交通功能向交通、生态、游憩和保护等复合功能的转变。广义的风景道是具有交通运输和景观欣赏双重功能的道路。不仅包括道路本身，还包括了道路视域廊道范围。

其所具有的充分拓展旅游和旅行途中的景观观赏功能，将惯常的旅行成本转变为旅游者的特殊旅行收益方面具有明显优势，满足了游客旅途中多种游憩需求，同时也顺应了旅游业尤其是自驾车旅游迅猛发展的趋势。它通过线性路线，将点、面状的旅游景区景点连接成网状旅游目的地，对于面状、线状产品是一种最经济、最直观、最深刻的体验方式。因此，风景道改变了传统的围墙内的旅游风景区开发模式,是一种很好的线性旅游开发模式，是对点、面状旅游开发模式的补充和完善。

还有一类被称为泛风景道，其在美国风景道体系中属级别最高，范围最广，一般说来，包含了风景道、旅游公路、绿色公路、文化线路、遗产廊道、风景公路、风景驾车道、风景线路、风景路、自然风景路、绿道、历史路等所有相关的旅游道路。

目前，风景道事业在我国正在蓬勃兴起和发展，在实践和理论研究中，不同学科不同部门经常使用旅游风景道、旅游公路、生态公路、景观公路、风景公路、风景道路等概念。这些概念互有重复，有些则含义略有不同。但总体上来观察，它们都是指路旁或视域之内拥有具有审美、游憩、文化、历史、考古等价值的自然、人文景观的道路。实现了道路从单一的交通功能向交通、游憩、生态、保护等复合功能的转变。统一使用“风景道”这一概念来统称上述各种术语，究其内涵，实际上均属于泛风景道的范畴。

国际视野下的风景道

从国际上看，在公路网发展的较高级阶段，促进道路的交通、景观、游憩、保护等多重功能的有机结合，从多式联运、综合性和一体化角度，更综合地考虑道路网对整个社会、经济、环境、游憩等的影响，更多地顾及可持续性、人性化、人本关怀与社会公平，使道路网向着联运及土地、环境、景观、游憩、能源等更加综合、更加协调和更加可持续的方向发展，已成为共同趋势。

美国66号公路

风景道在北美、西欧等地已有100多年的发展历史，形成了一个独立的、蓬勃发展的研究领域，取得了丰富的研究成果，在实践工作中也取得了迅速发展。目前美国已建设了80多条国家风景小道和泛美风景道，形成了国家、州和地方风景道体系。风景道在道路规划、景观设计、保护历史遗迹和优美的自然风景、带动地方经济发展等方面发挥着非常重要的作用。美国的66号公路从芝加哥一路横贯到加州圣塔蒙尼卡，长达3900多公里，跨8个州，3个时区。自1926年以来，66号公路经历了兴起、衰落、复兴等过程，有着非同一般的文化象征意义和较大的社会影响，被美国人亲切地唤作“母亲之路”，并被搬上荧幕，成为宣传美国形象的一个载体。

“中国66号公路”——草原天路

从某种意义上来讲，风景道是随着汽车工业的发展而逐步兴起的，更是工业化、城镇化加快推进的产物。风景道的基础功能当然是交通运输，但已融合了服务旅游的功能，越来越侧重舒适、便捷、周到完备的人性化设计。

北京交通大学风景道与旅游交通研究中心主任、教授，中国公路学会旅游交通工作委员会副主任余青认为，国外风景道的蓬勃发展受益于两个方面，从供给角度看，受益于汽车文明的繁荣以及保护沿途景观资源、自然文化资源，致力于取得道路建设、经济发展和资源保护的平衡。从需求角度看，人们将公路廊道作为一个更广阔的人的价值的混合体，强化旅游者旅行途中的景观观赏体验，将旅行成本转变为旅行收益成本，风景道成为一类特色旅游吸引物。

作为风景道的发源地、主要实践地和研发基地，美国在世界上最早建立了国家风景道体系。自20世纪80年代末90年代初以来，美国从立法层面对风景道建设给予了高度重视，将国家风景道计划纳入国家交通法案中，促进国家风景道建设和管理走上了法制化和规范化发展的道路——这也是联邦政府对国家风景道体系实施评定、建设和管理的章程和依据。在该计划有效的指导下，形成了遍布50个州，总长度为24548英里的国家风景道体系。国家风景道体系是国家道路网中一类特殊的景观道路，是国民体验国土上美丽的自然和人文景观的重要场所，也是重要的线型旅游吸引物，尤其是级别最高的泛美风景道往往成为旅游目的地。

国家风景道体系的建立体现了国家对风景道开发和管理的重视，也体现了国家风景道体系在道路规划、历史文化和自然生态保护、景观设计、带动地方经济发展等方面发挥的重要作用，以及风景道自身存在价值和发展潜力。

国外风景道对我国的借鉴作用

余青认为，美国风景道之所以能够如火如荼的发展，与其优秀的内在品质密不可分。美国风景道独特的内在品质包括“风景品质、自然品质、历史品质、文化品质、考古品质、游憩品质”等六个方面。“文化品质”为其核心，“风景品质、自然品质、历史品质”为其提供了发展旅游的客观条件，“游憩”品质则为游客深度体验游、自驾游提供很好的条件。

美国国家风景道发展的成功经验是把风景道作为综合交通运输体系中的一类重要的景观道路，以及作为综合交通运输与外部土地、资源、环境、文化、游憩等方面有机结合的一个重要载体，在国家层面给予了高度重视。同时，把风景道作为一种准公共产品，应用先进的公共管理理念，从属性、制度、投融资、标准再到监管等诸多方面统筹，从而促进了风景道规范、快速和可持续发展。其成功而有益的经验与启示主要包含几方面：

红海滩国家风景廊道

一是国家层面的立法是风景道发展的基石。从国家立法的高度将风景道建设和管理纳入国家交通法案中给予支持和保障，有效地促进了国家风景道体系的规范化、规模化和快速化发展。

二是科学高效的管理体制是风景道发展的保障。作为准公共产品的风景道，具有技术性强、关联性强、涉及面广的特点。美国建立了自上而下的国家风景道管理体制，并采取行政、法律、经济等多种手段，对风景道进行宏观调控和管理，为国家风景道发展提供了制度保障。

三是多元化投融资渠道是风景道发展的重要保障。国家风景道体系建设是一项巨大的工程，国家将其作为一项公共事业给予了资金上的支持，设立了国家无条件资助基金，成为国家风景道建设项目的重要资金来源。该基金主要用于资助为强化风景道游憩、景观、环境、保护等功能而进行的项目建设。这些建设项目在促进道路从单一交通功能向交通、游憩、景观、保护等复合功能转变中具有极为重要的作用。

四是重视理论研究为风景道发展提供了强大的理论与技术支撑。美国风景道研究已成为一个重要研究领域，强调了交通学、旅游学、人类学、社会学、心理学、环境学、经济学等多学科跨学科研究，为风景道发展提供了强大的理论及技术支撑。风景道规划、建设、运营和管养全过程，技术性强、涉及面广，建立相应技术标准是十分必要的。为此，联邦政府在政策法案基础上，配套出台了大量的技术指南和技术规范，内容涉及风景道评估与提名、资金申请与管理、市场营销、社区参与、廊道管理以及路侧要素建设等诸多方面，对风景道发展起到了很好的引导和规范作用，有效推动了风景道实践工作的顺利开展。

中国涌现风景道热潮

当前，我国旅游业正处于发展的重要战略机遇期，由增量发展向存量优化过渡，迎来了“资源大整合、区域大协同、发展大融合”的时代，同时，自驾游已成为全域旅游时代最主要的出游方式之一。改变道路单一的交通功能，强化道路使用者和旅游者旅行途中的景观观赏功能，将旅行成本转变为旅行收益成本，呼唤着在道路建设与旅游游憩、景观功能，生态保护等方面更加有机地结合。

余青认为，在这一发展形势下，中国风景道发展迎来了重大发展机遇。“风景道”一词频繁出现在国家旅游局、交通运输部及其他相关部门出台的国家政策文件中，国家从顶层制度设计层面，开始重视和大力支持风景道发展。

风景道所具有的交通、景观、游憩、历史、文化、自然和文物价值等多重功能，正是顺应了这一时代的发展潮流和趋势。通过构建国家风景道体系，遵循风景道的规划原则，使得公路的勘测、规划设计及运营管理能够充分地体现生态原则、景观原则和可持续发展原则，能够有效地促进我国道路建设、旅游游憩、文化遗产和生态环境保护的有机结合，对于指导我国道路规划、实施和管理的实践工作，促进其健康、持续发展具有十分重要的理论意义和实践价值。

2016年以来，国家旅游局及相关部门先后出台约10余项政策法规，从政策保障、体制机制、投融资、项目开发建设等方面，来推动风景道、旅游公路及自驾车旅游发展。2016年9月，国家发改委、国家旅游局共同印发了《全国生态旅游发展规划》，首次提出了“打造25条国家生态风景道，形成点线面相结合、适应多样化需求的生态旅游发展格局”；2016年12月，又发布《关于实施旅游休闲重大工程的通知》，提出“稳步推进重点旅游区发展，重点培育一批国家生态风景道”；同月26日，国务院正式印发的《“十三五”旅游业发展规划》中，首次提出了“重点建设25条国家旅游风景道，作为优化空间布局，构筑新型旅游功能区的五大重要措施之一。以国家等级交通线网为基础，加强沿线生态资源环境保护和风情小镇、特色村寨、汽车营地、绿道系统等规划建设，完善游憩与交通服务设施，实施国家旅游风景道示范工程，形成品牌化旅游廊道。”这对于风景道在中国的发展具有里程碑的意义。

交通运输部也围绕“绿色公路”和“旅游公路”建设，发布了一系列重要政策文件及规划。2016年8月发布《关于实施绿色公路建设的指导意见》，提出旅游公路建设是绿色公路发展五大专项行动之一；12月，全国交通运输工作会议明确提出了加快推进绿色交通发展是2017年交通运输十大工作任务之一。而旅游公路将成为绿色公路建设投资的新目标，将释放出数万亿的投资空间。2017年2月，交通运输部、国家旅游局等六部门联合印发了《关于促进交通运输与旅游融合发展的若干意见》，提出因地制宜建设旅游风景道。

与此同时，地方政府也在响应力推风景道方面不遗余力。

近年来，地方政府对风景道发展空前重视，各类泛风景道建设在全国呈全面开花、蓬勃推进之势。风景道在“资源大整合、区域大协同、发展大融合”中正展现出无限张力。如京津冀蒙要打造“环京津冀千里草原旅游大道”，围绕草原文化、契丹辽文化、皇家文化，形成康养旅游大道、黄金自驾旅游大道，以及首都与北方少数民族地区的友谊旅游大道；河北提出打造“国家1号风景道”“千里太行”“浪漫渤海”“京承皇家御道”和“京西百渡”5条品牌风景道；浙江率先进行了“美丽公路”建设；湖北及安徽提出要建设大别山国家级跨省风景道；而西部的贵州、云南、宁夏、内蒙古、新疆等省区，风景道或旅游公路成为“十三五”公路建设的重要组成部分，获得了强劲发展。贵州铜仁市拟建设乌江国家旅游风景道、环梵净山旅游公路及佛顶山旅游公路；内蒙古提出建设500公里通辽科尔沁文化旅游风景道；宁夏要建设东部环线风景道等。而海南则提出“十三五”期间拟建设旅游公路1100公里，到2020年基本建成环岛滨海旅游公路。

而从市场需求来看，自驾车旅游已经在国内获得较快发展。数据显示，2015年在国内旅游40亿旅游人次中，自驾车游客已占到58.5%以上，达到23.4亿人次。自驾为主的自由行已成为游客到达景区的主要方式，占景区接待游客总人数的75%。中国旅游车船协会预测，到“十三五”末，我国自驾游人数将达到58亿人次，约占国内旅游人数的70%以上。一些以风景道为载体的线型旅游景区（目的地），已成为深受游客喜爱的一类新型旅游景区（目的地）。如川藏公路、草原天路等。

综上可见，无论从供给侧还是需求侧看，中国风景道都迎来了大发展时代，国家从顶层制度设计层面，也将风景道发展推向了新高。

对中国风景道发展的思考

中国风景道发展热潮，折射出风景道具有的强大生命力。同时，在热潮之下，对风景道这一新生事物的发展，需要进行冷思考。余青强调，我国与美国社会制度不同，公路网发展阶段不同，风景道发展所面临的问题和任务也不尽相同，但其作为准公共产品的共性，决定了中外风景道在发展中又有着相通之处。目前，我国风景道理论与实践工作都处于起步阶段，对于风景道在中国该如何认定，如何进行有效的建设、管理和维护，如何在保护与发展之间找到平衡点等一系列重大问题，需要进行深入而系统的理论和实践研究。为此，我们需要在积极引进、吸收国外先进经验的基础上，结合中国发展现实特点，构建具有中国特色的风景道理论，以推动风景道这一新生事物在中国科学和理性地发展。

较之欧美国家，中国风景道发展具有突出优势，也具有独特性：风景道在保护与发展之间找到平衡点难度较大；能和作用更为复合强大，；供需时空匹配矛盾突出；长距离的线型开放空间，加之旅游者行为自律性不足，使管理难度加大；投融资需求较大等。

正因如此，中国风景道发展较之欧美国家面临的问题更多，任务更加艰巨。

余青建议，中国建设风景道，需要在三方面狠下功夫。

一是在体制与机制层面，成立国家旅游风景道管理机构。目前管理体制上条块分割，缺少统筹国土、交通、景观、旅游、建设等部门的综合性管理机构，在现行体制下风景道发展很难迈出实质性步伐，为此，建议由交通运输部牵头，联合国家旅游局、国家环保总局、国家文物局以及住房和城乡建设部等成立国家旅游风景道管理协调机构，对风景道规划、建设、运营及管养等进行统一管理和协调。在机制层面上，将风景道纳入综合交通运输体系，成为其不可或缺的组成部分。

二是在学术与技术层面，积极开展风景道科学和技术研究。目前，我国风景道发展是适应规划的需要而衍生的，理论与实证研究处于零散的状态，缺乏深入、系统的理论和学科范式研究。这不仅影响了不同学科间的交流对话，而且对中国风景道社会实践工作的指导也十分有限，远不能满足我国风景道事业迅猛发展的需要。为此，高等教育机构、科研机构和政府主管部门应当加强风景道理论和实证研究工作，构建具有中国特色的风景道学科体系来规范学术研究，使各自独立的研究能够交流到更加广泛的领域，并发挥更大的应用效益，以推进风景道在中国的实践。

三是在实践与操作层面，制定国家旅游风景道评估标准，建设国家旅游风景道体系。我国幅员辽阔、山川壮美、历史文化悠久、民俗风情浓郁，资源丰富且差异大，为开发建设不同类型的风景道提供了比其他国家更为优越的条件。应该逐步开展山地、乡村、森林、草原、滨水、滨海、遗产等不同类型的风景道研究工作，以干线公路风景道建设为突破点，制定风景道认定的国家标准，逐步对全国境内拟建风景道进行评估和认定，构建国家风景道体系。在此基础上，逐步开展省级风景道体系的研究和认定工作。最终，实现对国家旅游风景道从规划、开发、建设、管理到运营的全过程全要素全方位的统筹。