新时代中国海洋强国战略治理体系论纲

金永明

(上海社会科学院 法学研究所，上海 200020)

党的十九大报告指出，经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时期，这是我国发展的历史方位。[1](P10)为此，系统地梳理自党的十八大报告首次完整提出中国海洋强国战略目标以来的发展进程和具体成就，对于构筑和完善新时代中国加快建设海洋强国的治理体系有重大的价值和作用。

一、中国海洋强国战略治理体系的演进及内涵

笔者认为，自中国海洋强国战略目标完整提出到新时代中国海洋强国战略治理体系的成形，主要经历了以下四个阶段。

(一)中国海洋强国战略目标的提出

党的十八大报告首次完整提出了中国海洋强国战略目标，具体包括四个方面的内容，即我国应“提高资源开发能力、发展海洋经济、保护生态环境、坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。[2](P39-40)这些领域构成中国海洋强国战略的基本内容。其中提高资源开发能力、发展海洋经济，是我国建设海洋强国的基本手段和具体路径，而壮大海洋经济、保护生态环境、坚决维护国家海洋权益，是建设海洋强国的重要目标。

(二)中国海洋强国战略目标的发展

习近平总书记在主持中共中央政治局就建设海洋强国研究进行集体学习时(2013年7月30日)强调了建设海洋强国的四个基本要求，即“四个转变”。具体内容为：“要提高资源开发能力，着力推动海洋经济向质量效益型转变；要保护海洋生态环境，着力推动海洋开发方式向循环利用型转变；要发展海洋科学技术，着力推动海洋科技向创新引领型转变；要维护国家海洋权益，着力推动海洋权益向统筹兼顾型转变。”(1)参见http://www.gov.cn/ldhd/2013-07/31/content_2459009.htm，2013年8月1日访问。这些要求是对中国海洋强国战略目标的发展。

(三)中国海洋强国战略目标的强化

对中国海洋强国战略目标的强化，主要表现在以下方面：第一，2018年3月8日，习近平在参加第十三届全国人民代表大会第一次会议山东代表团审议时强调，海洋是高质量发展要地；要加快建设世界一流的海洋港口、完善的现代海洋产业体系、绿色可持续的海洋生态环境，为海洋强国建设做出贡献。第二，2018年6月12日，习近平在青岛海洋科学与技术试点国家实验室考察时强调，发展海洋经济、海洋科研是推动我们海洋强国战略很重要的一个方面，一定要抓好；关键的技术要靠我国自主来研发，海洋经济的发展前途无量。(2)参见http://theory.people.com.cn/n1/2018/0615/c40531-30060680.html，2018年6月25日访问。这些内容是对中国海洋强国战略目标的进一步强化和提炼。

(四)中国海洋强国战略治理体系的成形

党的十九大报告指出，我国“要坚持陆海统筹，加快建设海洋强国；要以‘一带一路’建设为重点，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局”。[1](P33-34)即其提出了加快建设海洋强国的目标，并指明了在建设海洋强国过程中应坚持的原则和重点以及方向，从而形成新时代中国海洋强国战略治理体系。

从上可以看出，建设海洋强国已成为我国的基本国策，必须长期坚持和持续发展，所以重要的是应在关心海洋、认识海洋、经略海洋，尤其应在发展海洋经济、加快海洋科技创新步伐方面，采取措施并在发挥其作用上积极施策和谋划，即应切实实施中国海洋强国战略治理体系。这样才能加快实现中国海洋强国战略终极目标——构建人类命运共同体视域下的海洋命运共同体。

二、中国加快建设海洋强国的价值取向与目标愿景

自党的十八大以来形成的习近平新时代中国特色社会主义外交思想，成为指导中国加快建设海洋强国的基本原则和行动指南，形成习近平新时代中国海洋强国战略思想。而在新时代中国特色社会主义外交思想中最核心的内容是构建人类命运共同体。

一般认为，人类命运共同体理念的提出发轫于2013年10月24-25日在北京举行的中国周边外交工作座谈会上。国家主席习近平指出，要让命运共同体意识在周边国家落地生根。人类命运共同体理念的成形源于在联合国大会上的表述。例如，国家主席习近平于2015年9月28日在第70届联合国大会一般性辩论时指出，我们要继承和弘扬《联合国宪章》的宗旨和原则，构建以合作共赢为核心的新型国际关系，打造人类命运共同体。人类命运共同体的深化，体现在国家主席习近平于2017年1月18日在联合国日内瓦总部的演讲，表现在五个(政治、安全、经济、文化和生态)方面，构成人类命运共同体基本内涵或体系。

其具体内容及价值取向为：在政治上要运用新型国际关系，坚持持续发展国家间的伙伴关系，通过平等对话和协商，建设一个持久和平的世界；在安全上要运用新安全观(共同、综合、合作、可持续)，坚持共建共享，建设一个普遍安全的世界；在经济上要运用新发展观(创新、协调、绿色、开放、共享)，坚持合作共赢，建设一个繁荣的世界；在文化上应坚持包容和交流互鉴的做法，建设一个开放包容的世界；在生态上应坚持绿色低碳的理念，建设一个清洁美丽的世界。同时，在处理各种问题和争议时，应坚持包括正确的义理观和亲诚惠容在内的外交理念及遵循法治的原则，以稳固和发展国家间关系并合理处理争议问题。

鉴于海洋问题和海洋事务的综合性和复杂敏感性，习近平新时代中国特色社会主义外交思想所蕴含的原则和精神以及国家治理体系及治理能力现代化所包含的新发展观、新安全观、新合作观、新文明观、新生态观和新治理观完全契合海洋的本质，构成习近平新时代中国海洋强国战略思想的核心，并为构筑人类命运共同体视阈下的人类海洋命运共同体提供参考和指导。

为此，人类海洋命运共同体涵义下的中国海洋强国战略目标及愿景可界定为：在政治和安全上的目标是，不称霸及和平发展，即坚持总体国家安全观和新安全观，坚决维护国家主权、安全和发展利益；在经济上的目标是，运用新发展观发展和壮大海洋经济，共享海洋空间和资源利益，实现合作发展共赢目标。其对外的具体路径是通过构筑新型国际关系运用“一带一路”倡议尤其是21世纪海上丝绸之路建设进程。其对内的具体路径为坚持陆海统筹，发展和壮大海洋经济；在文化上的目标是，通过弘扬中国特色社会主义文化核心价值观，建构开放包容互鉴的海洋文化；在生态上的目标是，通过保护海洋环境构建可持续发展的海洋生态环境，实现“和谐海洋”倡导的人海合一目标，进而实现绿色和可持续发展目标。换言之，上述目标和价值取向是实现人类命运共同体视域下的海洋命运共同体之愿景，即海洋命运共同体是实现“和谐海洋”理念和中国海洋强国战略的终极目标和最高愿景。(3)我国于2009年中国人民解放军海军诞生60周年之际，根据国际国内形势发展需要，提出了构建“和谐海洋”理念倡议，以共同维护海洋持久和平与安全。其内容为：坚持联合国主导，建立公正合理的海洋；坚持平等协商，建设自由有序的海洋；坚持标本兼治，建设和平安宁的海洋；坚持交流合作，建设和谐共处的海洋；坚持敬海爱海，建设天人合一的海洋。不可否认，构建“和谐海洋”理念的提出，是我国国家主席胡锦涛于2005年9月15日在联合国成立60周年首脑会议上提出构建“和谐世界”理念以来在海洋领域的具体化，体现了国际社会对海洋问题的新认识、新要求，标志着我国对国际法尤其是海洋法发展的新贡献。参见金永明著：《海洋问题专论》(第一卷)，海洋出版社2011年版，第376-377页。

不可否认，2019年4月23日，国家主席、中央军委主席习近平在青岛集体会见应邀出席中国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时，从海洋的本质及其地位和作用、构建21世纪海上丝绸之路的目标、中国参与海洋治理的作用和海军的贡献，以及国家间处理海洋争议的原则等视角，指出了合力构建海洋命运共同体的重要性。(4)《习近平集体会见出席海军成立70周年多国海军活动外方代表团团长》内容，参见http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-04/23/c_1124404136.htm，2019年4月23日访问。这为我国加快建设海洋强国、21世纪海上丝绸之路，完善全球海洋治理体系等提供了方向和指针，具有重要的时代价值和现实意义。

应注意的是，海洋命运共同体的构建如同人类命运共同体构建一样，需要分阶段、有步骤、层次性地推进和实施，以实现阶段性的目标和任务，特别需要依据海洋的本质和特点予以规范和治理，为此，始终遵循上述的理念和价值取向就特别关键。

三、中国加快建设海洋强国的内外路径及涵义

正如党的十九大报告指出的那样，我国加快建设海洋强国的基本路径是推进“一带一路”倡议中的21世纪海上丝绸之路进程，具体行动是发展海洋经济，基础是加快发展海洋科技创新步伐。这些内容已经得到党的十九大报告和《政府工作报告》的确认。例如，《政府工作报告》(2018年)指出，我国应壮大海洋经济，坚决维护国家海洋权益。换言之，中国加快建设海洋强国的对外路径是利用21世纪海上丝绸之路并与其他国家尤其是与东盟国家之间加强在海洋低敏感领域的合作，以发展海洋经济；对内是利用陆海统筹原则或理念，发展和壮大海洋经济，以提升国内统筹协调海洋治理体系和海洋治理能力现代化水平，实现海洋综合性管理目标，为实现绿色经济和可持续发展作出海洋的独特贡献。

不可否认，“一带一路”倡议自2013年9-10月提出以来，得到了多数国家的积极响应及参与，已由“倡议”转化为具体的行动和实践并产生了积极的效果，体现了其强大的生命力和影响力。(5)中国国家主席习近平于2013年9月和2013日10月，分别在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚时，提出“共建丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”(简称“一带一路”)倡议内容，参见习近平著：《习近平谈“一带一路”》，中央文献出版社2018年版，第1-5页，第10-13页。例如，《首届“一带一路”国际合作高峰论坛》(2017年5月14-15日)由29个国家的元首和政府首脑出席论坛，140多个国家和80多个国际组织的1600多名代表参会，论坛形成了5大类、76大项、279项具体成果，这些成果已全部得到落实。(6)参见“一带一路”建设工作领导小组办公室于2019年4月22日发表的《共建“一带一路”倡议：进展、贡献与展望》报告，http://www.xinhuanet.com/world/2019-04/22/c_1124400071.htm，2019年4月22日访问。于2019年4月25-27日在北京举行的以“共建‘一带一路’，开创美好未来”为主题的《第二届“一带一路”国际合作高峰论坛》上形成的成果清单，在各国政府、地方、企业等之间达成的各类合作项目，共6大类283项，成果丰硕。(7)《第二届“一带一路”国际合作高峰论坛成果清单》内容，参见《人民日报》2019年4月28日，第5版。

可见，“一带一路”倡议已成为习近平新时代中国特色社会主义思想在外交上的新举措和新成果，是新时代中国对外开放的新模式，是中国新一轮改革开放的国际化创举，也是践行人类命运共同体的新平台。(8)中国的改革开放与“一带一路”倡议存在三点共性。第一，二者均以发展经济，完善交通、物流、电网等基础设施为优先方向；第二，优先完备吸引外资的据点。即改革开放时，在全国范围内设立由经济特区向自由贸易试验区转换的方式吸引外资据点，在“一带一路”沿线国家设立以中国企业为中心的类似经济特区那样的合作园区；第三，以共同发展和共同富裕为目标。即改革开放的先富论与“一带一路”倡议理念合作共赢是一致的。参见江原规由：《“一带一路”现状与日本》，《国际问题》第673期(2018年7-8月)，第45-46页。“一带一路”的成功实践，得益于中国的党和政府对其的不断深化和发展，体现了中国的智慧和贡献。

中国政府对“一带一路”倡议的深化和发展，主要是通过发布文件和设立平台并采取措施的方式丰富和发展“一带一路”倡议进程的。其中重要的文件为：经国务院授权，由国家发展和改革委员会、外交部、商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》(2015年3月28日)、中国推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布的《共建“一带一路”：理念、实践和中国的贡献》(2017年5月10日)、国家发展和改革委员会、国家海洋局联合发布的《“一带一路”建设海上合作设想》(2017年6月20日)，以及中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于建立“一带一路”国际商事争端解决机制和机构的意见》(2018年6月)、由中国外交部和中国法学会联合发布的《“一带一路”法治合作国际论坛共同主席声明》(2018年7月)、中国推进“一带一路”建设工作领导小组办公室发布的《共建“一带一路”倡议：进展、贡献和展望》(2019年4月22日)；设立的平台及相应的措施，主要为：设立亚洲基础设施投资银行、丝路基金、“一带一路”建设工作领导小组、“一带一路”国际合作高峰论坛、“一带一路”新闻合作联盟和“一带一路”智库合作联盟、以及中国国际进口博览会等。

这些文件的公布和平台的设立，主要目的是推进“一带一路”的实施并解决“一带一路”过程中的各种问题，实现“一带一路”倡议的目标和愿景。即在政治安全上和平，在经济贸易上繁荣，在发展路径上开放，在发展手段上创新，在文化上维系特色和文明。所以，“一带一路”建设是一项系统工程，需要各方相向而行，特别通过政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通等途径，采取有效措施合力共进，包括坚持共商共建共享原则，实现共同发展、共同获益和共同进步的目标。

“一带一路”倡议不仅是国际区域新型合作倡议，也具有整合国内区域发展的涵义。例如，《政府工作报告》(2018年3月5日)指出，要加大西部、内陆和沿边开放力度，提高边境跨境经济合作区发展水平，拓展开放合作新空间。在这方面，“一带一路”倡议可发挥重要的作用。同时，如上所述，2018年的《政府工作报告》也指出，我国应壮大发展海洋经济，坚决维护国家海洋权益。为此，我国应利用“一带一路”倡议尤其是21世纪海上丝绸之路加快发展海洋经济，尤其应坚持陆海统筹的理念拓展蓝色经济空间。例如，习近平在集体会见出席海军70周年多国海军活动外方代表团团长时指出：“中国提出21世纪海上丝绸之路倡议，就是希望促进海上互联互通和各领域务实合作，推动蓝色经济发展，推动海洋文化交融，共同增进海洋福祉。”(9)参见http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-04/23/c_1124404136.htm，2019年4月23日访问。

在国内坚持陆海统筹理念发展海洋经济，不仅是由海洋经济在我国国民经济中的地位决定的，而且是我国拓展蓝色经济空间的必然产物。(10)进入新世纪以来，我国海洋经济总量及其在国内生产总值中的比重等方面的内容，参见金永明著：《新时代中国海洋强国战略研究》，海洋出版社2018年版，第32-34页。例如，《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》在第41章“拓展蓝色经济空间”中指出，我国要坚持陆海统筹，发展海洋经济，科学开发海洋资源，保护海洋生态环境，维护海洋权益，建设海洋强国。[3](P100)

在坚持陆海统筹理念发展和壮大海洋经济的过程中，重点要做好以下几个方面的工作。

第一，在顶层设计上，要坚持陆海统筹。即应兼顾陆地和海洋的禀赋和特质，特别是在陆地和海洋的承载度和弥补性上做好顶层设计，包括在战略取向上合理规划；第二，在总体布局上，要坚持陆海统筹。即在国家整体战略包括海洋战略的实施过程中，要兼顾陆地和海洋的功能性和产业性布局，充分发挥陆地和海洋的独特优势和互补作用；第三，在协调规划上，要坚持陆海统筹。即在实施海洋强国战略的过程中，要合理分配海洋和陆地的经济效益和特殊作用，避免在陆地和海洋收益上的抵冲效果，发挥乘数效应；第四，在执行实施上，要坚持陆海统筹。即在具体实施海洋领域规划时，要发挥陆地和海洋的特色和优势，发挥互相支撑和弥补缺陷的作用，争取利益最大化；第五，在保障制度上，要坚持陆海统筹。即为确保海洋强国战略目标的实现，应加强陆地和海洋管理机构之间的协调和衔接，特别应制定明确管理机构职权的组织法，以及完善海洋部门法规，以保障中国海洋强国战略目标的推进和实现。[4](P249-250)

总之，在顶层设计、总体布局、协调规划、执行机构和保障制度上，应加强陆地和海洋的联动性和互补性，实行综合性地管理陆地国土及海洋的空间和资源，合理地开发和利用陆地和海洋的空间及资源，实现可持续发展，并拓展蓝色经济空间，以强化我国海洋经济发展过程中的国家海洋治理体系，提升海洋治理能力现代化水平，为加快建设海洋强国作出贡献。

四、中国深化海洋强国战略治理体系的保障措施

中国加快建设海洋强国以及海洋强国战略目标的实现，应切实完善国家海洋治理体系，提升海洋治理能力现代化水平，特别需要在党和国家机构改革的大背景下进一步完善海洋体制机制以提供保障。自进入新时代以来，我国在海洋体制机制上的改革已经历了二个阶段。

(一)重组国家海洋局阶段

主要文件为：2013年3月15日的《国务院机构改革和职能转变方案》以及2013年6月9日国务院办公厅印发的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》。

在《国务院机构改革和职能转变方案》的“重新组建国家海洋局”部分指出：为推进海上统一执法，提高执法效能，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理；主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等；国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导；为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项；国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。(11)参见http://www.gov.cn/2013lh/content_2354443.htm，2013年3月15日访问。

在《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》的“前言”和“职能转变”中指出，设立国家海洋局为国土资源部管理的国家局。其“加强的职责”为：第一，加强海洋综合管理、生态环境保护和科技创新制度机制建设，推动完善海洋事务统筹规划和综合协调机制，促进海洋事业发展；第二，加强海上维权执法，统一规划、统一建设、统一管理、统一指挥中国海警队伍，规范执法行为，优化执法流程，提高海洋维权执法能力，维护海洋秩序和海洋权益。其在“内设机构”中指出，国家海洋局内设机构战略规划与经济司承担国家海洋委员会办公室日常工作；国家海洋局内设机构海警司(海警司令部、中国海警指挥中心)组织起草海洋维权执法的制度和措施，拟订执法规范和流程，承担统一指挥调度海警队伍开展海上维权执法活动具体工作，组织编制并实施海警业务建设规划、计划，组织开展海警队伍业务训练等工作。其在“其他事项”中规定了国家海洋局与其他机构(公安部、国土资源部、农业部、海关总署、交通运输部、环境保护部)之间的职责分工。(12)参见http://www.gov.cn/zwgk/2013-07/09/content_2443023.htm，2013年7月11日访问。

(二)撤消国家海洋局阶段

主要文件为：2018年3月21日中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》和2018年6月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》。(13)《深化党和国家机构改革方案》内容，参见http://www.xinhuanet.com/politics/2018-03/21/c_1122570517.htm，2018年3月21日访问；《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》内容，参见http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/22/content_2056585.htm，2018年6月22日访问。

在《深化党和国家机构改革方案》的第一部分“深化党中央机构改革”第17项指出，为坚决维护国家主权和海洋权益，更好统筹外交外事与涉海部门的资源和力量，将维护海洋权益工作纳入中央外事工作全局中统一谋划、统一部署，不再设立中央维护海洋权益工作领导小组，有关职责交由中央外事工作委员会及其办公室承担，在中央外事工作委员会办公室内设维护海洋权益工作办公室；中央外事工作委员会及其办公室在维护海洋权益方面的主要职责是，组织协调和指导督促各有关方面落实党中央关于维护海洋权益的决策部署，收集汇总和分析研判涉及国家海洋权益的情报信息，协调应对紧急突发事态，组织研究维护海洋权益重大问题并提出对策建议等。

在《深化党和国家机构改革方案》的第三部分“深化国务院机构改革”第24项指出，为统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责，着力解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门；自然资源部对外保留国家海洋局牌子；主要职责是，对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等；不再保留国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局。

在《深化党和国家机构改革方案》的第六部分“深化跨军地改革”第58项指出，按照先移交、后整编的方式，将国家海洋局(中国海警局)领导管理的海警队伍及相关职能全部划归武警部队。

为能使中国海警局依照《深化党和国家机构改革方案》和《武警部队改革实施方案》(2017年12月27日)的决策部署(海警队伍整体划归中国人民武装警察部队领导指挥，调整组建中国人民武装警察部队海警总队，称中国海警局)统一履行海上维权执法职责，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议于2018年6月22日通过了《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》(2018年7月1日起施行)。

依据上述决定，中国海警局行使海上维权执法的职权，主要包括以下二个方面：第一，履行海上维权执法职责，包括执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫、海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务，以及协调指导地方海上执法工作。第二，执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫等任务，行使法律规定的公安机关相应执法职权；执行海洋资源开发利用、海洋生态环境保护、海洋渔业管理、海上缉私等方面的执法任务，行使法律规定的有关行政机关相应执法职权；中国海警局与公安机关、有关行政机关建立执法协作机制。

可见，在《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》中规定了中国海警局维权执法的范围或任务以及在执行任务时与其他有关行政机关之间的关系二个方面的内容，从而使中国海警局在隶属中央军委领导和其他行政机关执法之间的职权上得到了协调。其中，中国海警局与其他行政机关(例如，自然资源部、生态环境部、农业农村部、海关总署等)的执法协作机制需要在今后的法律规章中予以规范，包括修改现存有关海洋领域的法律规章，以适应国家机构改革发展需要，更重要的是，为行使中国海警局在海洋维权执法中的职权应尽快制定中国海警局组织法，以在较高层次的法律上进一步明确其职权和范围或任务。(14)其中《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》(简称“三定方案”)内容，参见http:/www.mnr.gov.cn/bbgk/sdfa/，2018年9月11日访问；《生态环境部职能配置、内设机构和人员编制规定》(简称“三定方案”)内容，参见http://www.cenews.com.cn/news/20180911_884728.html，2018年9月12日访问。

最后应该指出的是，中国海洋强国战略的加快推进需要海洋体制机制的完善，尤其应符合现今国家机构体制改革发展要求，实施陆海统筹理念，所以，加快制定综合规范海洋事务的基本法(例如，海洋基本法)就特别紧要，以明确涉海各行政机构的职权，包括综合协调海洋事务的国家海洋委员会的具体职权，以为加快建设海洋强国作出制度上的保障。

五、中国加快建设海洋强国的核心任务和身份定位

在加快建设海洋强国的过程中，我国应根据国际和国内形势特别是海洋情势，分阶段有步骤地处置我国面临的核心海洋争议问题，例如，南海问题和东海问题，以实现区域性海洋强国和世界性海洋大国目标。换言之，正确处理南海问题和东海问题是我国推进海洋强国战略的核心任务和重要指标。

在应对和处理南海问题争议时，尤其应遵守《南海各方行为宣言》及后续在各国间规范的原则和制度，依据包括《联合国海洋法公约》在内的国际法的原则和制度，优先通过和平方法尤其是政治方法或外交方法解决南海问题，为此，需要找寻各方利益的共同点和交汇点，在追求自身国家利益的同时，也应合理照顾其他国家的关切和主张，达成较好的平衡，基本确保各国开发利用南海的空间和资源利益，实现可持续的良性发展目标。(15)有关南海问题争议及解决方法内容，参见金永明：《南沙岛礁领土争议法律方法不适用性之实证研究》，《太平洋学报》2012年第4期，第20-30页。为此，我国应加快构筑中国-东盟海上丝绸之路建设步伐，包括与东盟国家之间积极协商，制定南海行为准则等，以稳妥地处理南海问题，尤其应加强合作步伐，避免持续复杂化、扩大化和国际化，实现积极利用南海的海洋空间和资源、稳定南海区域安全目标，政策取向是实现南海空间和资源的功能性和规范性的统一。(16)关于南海资源开发的目标取向内容，参见金永明：《论南海资源开发的目标取向：功能性与规范性》，《海南大学学报(人文社会科学版)》2013年第4期，第1-6页。当然，在南海岛礁周边海域实施所谓的航行自由行动，也是需要我国重点对待的问题。(17)关于南海岛礁周边海域“航行自由行动”内容，参见金永明：《南海航行自由与安全的海洋法分析》，载中国国际法学会：《中国国际法年刊》(2018)，法律出版社2019年版，第410-438页。

针对包括钓鱼岛问题在内的东海问题，我国已初步构建了钓鱼岛及其附属岛屿及周边海空制度。(18)《中国关于钓鱼岛及其附属岛屿领海基线的声明》(2012年9月10日)内容，参见http://www.gov.cn/jrzg/2012-09/10/content_2221140.htm，2012年9月11日访问；《中国政府关于划设东海防空识别区的声明》和《中国东海防空识别区航空器识别规则公告》(2013年11月23日)内容，参见http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/23/content_2533099(2533101).htm，2013年11月25日访问。为此，今后我国应努力在完善国内相关法制上进一步采取措施，特别应完善在钓鱼岛及其附属岛屿周边海域的巡航执法管理制度，包括在领海内规范外国船舶的无害通过制度规章以及中国东海防空识别区航空器识别规则实施细则等。此外，针对钓鱼岛问题以外的东海问题，诸如东海海底资源共同开发、合作开发问题，我国应继续与日本展开协商和谈判工作，以切实履行中日外交部门于2008年6月18日公布的《中日关于东海问题原则共识》规范的要求和义务，以实现共享东海海底资源、安定东海秩序之目标，为稳固和发展中日关系作出贡献。(19)《外交部官员：习近平会见安倍晋三双方达成十点共识》(2019年6月27日)第8点指出，(中日)两国领导人同意，妥善处理敏感问题，建设性管控矛盾分歧；双方将继续推动落实东海问题原则共识，共同努力维护东海和平稳定，实现使东海成为和平、合作、友好之海的目标。参见http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-06/27/c_1124681233.htm，2019年6月28日访问。《中日举行第十一轮海洋事务高级别磋商》(2019年5月11日)第13项指出，双方确认坚持2008年东海问题原则共识，同意进一步沟通交流。参见http://www.xinhuanet.com/world/2019-05/11/c_1124480563.htm，2019年5月11日访问。

换言之，我国在处理海洋争议问题时，重要的是应以规则为基础维护海洋秩序和遵循海洋规则，即“依法治海”，包括依法主张权利、依法使用权利、依法解决权利争议。为此，我国应根据自身的地位、作用和要求，尤其是全面依法治国包括依法治海的要求，适时地调整和转换角色、定位。(20)例如，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日)指出，我国应积极参与国际规则制定，推动依法处理涉外经济、社会事务，增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力，运用法律手段维护我国主权、安全和发展利益。参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第39页。《中共国家海洋局党组关于全面推进依法行政建设法治海洋的决定》(2015年7月20日通过，2015年8月7日公布)指出，应在维护海洋权益、促进海洋经济发展中树立法治权威，在维护人民利益中彰显法治理念，在海洋管理中体现法治思维，在海洋领域改革中坚持法治底线。参见http://www.soa.gov.cn/zwgk/gs-gg/201808/t20150807_39403.html，2015年8月19日访问。主要包括以下方面：

第一，从海洋规则的遵守者到制定者的转换。即长期以来因多种原因，我国很少提出有关的具体规则及见解，我国是忠实的海洋规则遵守者，现今我国应依据实情创造条件和机会努力向规则制定者角色转换。

第二，从海洋规则的“破坏者”到遵循者的转换。所谓的“破坏者”直接表现在南海仲裁案的应对和处理上，所以我国应采取多种措施阐释我国针对南海仲裁案的立场和见解，消除“破坏者”的印象及定性，逐步实现向海洋规则的遵循者的转换。(21)中国政府针对南海仲裁案的立场及态度，参见中国外交部：《中国政府关于菲律宾所提南海仲裁案管辖权问题的立场文件》(2014年12月7日)，http://www.gov.cn/xinwen/2014-12/07/content_2787671.htm，2014年12月8日访问；《中华人民共和国关于在南海的领土主权和海洋权益的声明》(2016年7月12日)，http://world.people.com.cn/n1/2016/0712/c1002-28548370.html，2016年7月12日访问。中国国际法学会著：《南海仲裁案裁决之批判》，外文出版社2018年版，第1-446页。

第三，从海洋规则的维护者到引导者的转换。中国是国际秩序包括海洋秩序的维护者，这是受到历史和基础条件制约的，而随着我国经济和科技装备的发达，认识海洋程度的加深，我国应就海洋规则的发展和完善提出自己的建议和要求，即要培育议题设置和制度创设的能力，实现由海洋规则的维护者到引导者的转换。

第四，从海洋规则的模糊者到精确者的转换。我国在应对海洋问题时，存在一些模糊的表述或用语，例如，近岸水域、邻近海域、相关海域和历史性权利等，为进一步明确相关术语和权利范围及具体内涵，我国有必要依据国际海洋法的规则和制度对这些用语和概念予以清晰，尽早实现由模糊者到精确者的转换。

第五，从海洋规则的实施者到监督者的转换。因受经济、意念、技术和能力等的限制，我国不仅很少提出有关的规则和观点，而且虽然对于加入的条约依据其要求不断地丰富和完善国内海洋法制度并加以实施，但我国所规范的原则和制度受到其他国家的挑战，又无暇顾及其他国家的言行。[5]为此，我国应适度地创造条件和机会对其他国家实施的海洋规则和制度予以监督和评估，实现由实施者向监督者的转换。

第六，从海洋规则的特色者到普通者的转换。我国依据国情和社会发展特点，构筑了中国特色社会主义法律体系包括国内海洋法律体系，如何让国际社会认可我国的相关立场和观点，理解我国的海洋政策，有必要增加解释的机会，使国际社会理解我国的特点和愿望，逐步实现由特色者向普通者的转换，以合理地保护海洋权益，增进共同利益。

第七，从海洋规则的承受者到供给者的转换。由于受到多种条件的限制，一直以来我国提供的海洋公共产品并不多，但随着我国对外开放的深化，经济基础和技术的发展，我国具备了提供海洋公共产品的能力及意愿，例如，索马里海军护航行动、“一带一路”倡议、丝路基金、“一带一路”国际合作高峰论坛等，为此，我国应逐步为提供海洋公共产品作出努力，发挥中国的作用，实现由海洋公共产品的承受者到供给者的转换。

不可否认，中国在海洋事务上的角色和定位的成功转换，并非易事，需要作出长期持续的不懈努力，尤其是我国提出的完善海洋秩序的意见和建议，需要得到其他国家的认可和支持，即需要具有理论上的合理性和实践上的可操作性。当然，中国在海洋事务上的角色和定位的成功转换并发挥作用，不仅有利于维护国际海洋秩序，增进共同利益，而且对于消除海洋规范的制度性缺陷，特别是补充完善《联合国海洋法公约》制度，消除依单一性事项的管理弊端，实现综合管理海洋目标，构筑和完善以规则为基础的海洋制度，具有重要的影响，同时，对于加快建设海洋强国、构建和实现海洋命运共同体目标也有重要的促进作用。