基于“分区管制”的自然生态空间用途管制研究

李 云， 程 欢， 于海波

(1.青海省国土规划研究院，青海 西宁 810001；2.西安中策资讯科技有限公司，陕西 西安 710075；3.长安大学地球科学与资源学院，陕西 西安 710074)

自然生态空间用途管制是党的十八届三中全会以来中央做出的重大决策部署，推进自然生态空间用途管制，是建立全域全类型用途管制制度的重要内容，是健全自然生态资源开发与保护制度的重要手段。当前，该领域还处于探索阶段。

自然资源是人类社会发展的物质基础，其开发利用贯穿于社会经济发展的全部过程，涉及生产、生活等领域。在自然资源开发利用过程中，人与自然之间的矛盾和冲突逐渐成为诸多资源管理领域的共同特征之一。人类不合理的资源利用不断挤压自然生态空间，导致生态环境退化，激化“三生”空间矛盾。我国针对上述问题开展了相关地类用途管制探索，体现在基本农田空间管制和城乡建设用地“三界四区”空间管制。随着国家生态文明体制建设的不断推进，构建“以空间规划为基础，以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，进而将用途管制扩大到所有自然生态空间，着力解决因无序开发、过度开发、分散开发导致的生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”的呼声日益高涨。因此，本文以空间规划体系改革和生态文明建设等新需求为导向，以严格保护和管控自然生态空间为出发点，以“分区管制”理念研究为抓手，探索自然生态空间管制制度体系基本框架，以期强化自然生态空间管控，推进全域全类型用途管制制度建设。

1 “分区管制”制度理论分析

1.1 “分区管制”制度内涵

“分区管制”源于土地利用分区管制，是将区域按照一定的标准，划分为若干系统化的片段，并在此基础上制定出片段内部之间一致性、片段之间差异的土地利用管制政策和规则。“分区管制”主要由“分区”和“管制”两部分组成，是在“分区”的基础上的一种通则式的土地利用开发管控模式。“分区管制”具体的实践是欧美发达国家通过一系列的程序、习俗或者规则组成的规划体系将本国都市区域内的土地分割为商业、工业以及住宅等不同的功能板块，后来逐渐演变为一种法律制度用来分隔同一区域内部不同单元内土地用途，以便于保护自然和人居环境。

1.2 “分区管制”制度主要内容

“分区管制”，一般主要用于解决快速发展的城市化进程中土地出现的土地利用负外部性和公共用地短缺等问题。当前 “分区管制”制度的主要应用方向有：一是将区域内的土地按使用性质划分为不同的功能区，确定各功能区的基本用途，制定相关准入规则，列明各功能区可以相容的土地使用活动以及禁止的不相容的土地使用活动；二是通过容积率、建筑高度、覆盖率等指标对区域内土地使用活动加以限制；三是通过制定相关标准对区域内不同土地使用过程加以限制。

现阶段，“分区管制”在我国主要应用于各部门的空间类规划，如土地利用总体规划、城市规划、主体功能区规划、生态功能区规划、林地保护规划和海洋功能分区规划；在空间尺度和侧重点上，差异较大，导致各类用地活动分类分区及管制制度和标准各异。总体而言，“分区管制”主要是通过编制空间类规划，将管理对象进行分区并明确主导用途方向，确定限制开发利用条件，实行用途审批和变更许可制度，进而实现将规划转变为具有法律约束力的“规范”加以保障。

1.3 “分区管制”制度的实践特征

在我国“分区管制”依附于空间类规划，空间类规划依据各部门相关法律、法规为编制，“分区管制”均视为有相关法律、法规支撑。同时，正是由于空间类规划主要由各行政部门主持编制、负责审批、进行解释、负责实施，加之立法部门与司法部门对“分区管制”权力没有做出明确规定，致使“分区规制”权力大都由行政部门所掌握。“分区管制”受到空间类规划限制，没有形成独立于规划框架外的具有法律效力的“分区管制”条例，制约了“分区管制”制度应有的作用的发挥。正是这种实践特征，致使“分区管制”背离了通则式的管控模式，从而需要个案式(行政许可制度)的管控模式加以补充。尽管许可制度弥补了“分区管制”制度的不足，但也存在审批环节过于复杂、增加项目周期与机会成本等诸多问题。

2 现行“分区管制”制度存在的问题

落实“分区管制”制度，首先进行“分区”，明确各分区主导用途与发展方向，进而设置“管制规则”对人类活动进行引导与管控。由于我国空间类规划种类繁多、体系庞杂，在“条条分割”与“条块分割”的行政体制状态下“演义”，导致空间类规划冲突，难以制定统一的“分区管制”标准。

“分区管制”强调重点地类的管控，尚未覆盖全部国土空间。现行“分区管制”重点放在建设用地和耕地上，对森林、水域、海域等用地的管制虽有法律体系和相应空间规划支撑，但“分区管制”制度尚不完善，约束力不足。此外，滩涂、湿地、山岭等自然生态空间未受到严格保护，也未建立相应的“分区管制”制度。

“分区管制”技术不统一，“分区”与“管制”存在矛盾现象。受新公共管理主义思潮影响，为提高政府管理效率，倡导市场化竞争体制与分权，在一定程度上造成政府管理职能的细碎化。在此行政体制下，空间类规划各行其是，受“多规演义”影响，在行使“分区管制”管控时，因分类标准、空间数据标准以及技术平台不统一，相同的地块在不同的空间类规划中所在“分区”不同，管控措施相异，进而限制规划实施，影响政府公信力。

“分区管制”管控手段单一，“通则式”管控方式受到严重影响。“分区管制”依附空间类规划，过度依靠政府行政强制手段，管控手段单一，未充分体现社会主义市场在资源配置中的主导作用。受单一的行政手段管控，在面对非法或擅自改变原规划用途等违规行为时，所负法律责任缺少相应的明文规定，造成地方为“政绩”随意修改和调整空间类规划。

3 自然生态空间“分区管制”理论构建

3.1 自然生态空间含义

现阶段，在国土空间开发过程中，城市发展和农业开发保护是重点，生态用地保护与管制逐渐引起重视，尚未覆盖到全部的国土空间。为适应国家机构改革，合理重构空间规划体系，构建全域全类型的空间管制，国内众多专家聚焦国土空间分类体系，大都从国土空间功能出发，通过先分区、再分类的方式探索“三生用地”分类体系及空间格局。国家发改委提出将国土空间划分为城镇、农业、生态三类空间。其中，城镇空间是指重点发展城镇经济和进行城镇建设的空间，既包括集中连片的城镇建成区以及与之有着密切关系的功能组团，也包括城镇拓展区域以及具有产城融合功能的园区；农业空间是指主要承担农产品生产以及农村生活的空间；生态空间是指提供生态服务或生态产品为主体功能的空间。

伴随着城乡二元体制“藩篱”进一步消解，三类主要用途的国土空间重叠交叉现象进一步凸显，促使国土空间由单一的主导用途逐渐转向多用途转变。例如，人居环境较为完善的居住空间既涵盖了城镇空间，同时具有生态空间的特征；新兴的生态农业业态在具有传统的农业空间特征的基础上，衍生出了生态空间特征。结合国内学者对我国生态用地已有的研究结论，严格依据《党中央生态文明体制制度改改革总体方案》、《自然生态空间用途管制办法(试行)》的要求，本文中生态自然空间是指是具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。

3.2 自然生态空间范围划定

本次对生态空间范围划定的主要目的是为进一步加强国土空间管理，将用途管制落实到全部国土空间。由于空间具有尺度效应，在不同空间粒度下，对生态功能评价的方法不尽相同，因而划定自然生态空间界线的方法不同。同时，不同层级的政府主管部门对相应层级生态空间管理侧重点不一，在生态空间划分时所考虑的标准应有所差异。

综述相关自然生态空间划定方法，主要包括定性和定量两种形式：从定性方式来讲，划定自然生态空间就是严格依据相关法律条文、部门规章制度和政策文件，将相应符合定制条件的空间纳入自然生态空间范畴。由于自然生态空间受多部门管理，因而，自然生态空间的最终确定应明确自然资源部管辖内新分工协作关系；从定量方式来讲，自然生态空间范围划定首先明确国土空间范围和生态空间尺度阈值，结合地域特色，选择相应的评价指标体系进行基础要素评价，初步划分自然生态适宜性、农业功能开发以及城镇建设适宜性空间，然后经过空间叠加建立空间优化模型，统筹自然生态空间、农业空间以及城镇空间之间的相互关系，判定国土空间的主导功能，进而确定出自然生态空间边界线。

3.3 自然生态空间用途管制制度建设

现阶段，由于对自然生态空间内涵认识存在局限性，认为对自然生态空间的保护就是人与自然空间分离。诸如自然保护区、湿地公园、水源保护地等大都远离人口聚居区。这种“隔离”模式在一定程度上对部分生态空间起到积极作用，但在很大程度上限制人对生态空间的需求。虽然，我国建立起对部分地类用途管控制度，受行政体制影响，管控的依据和标准不一致，未能形成对国土空间的管控合力。

为健全国土空间用途管制制度，建立覆盖自然生态空间用途管制制度，进而保护各类自然生态空间，促进生态文明建设，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》中指出“健全用途管制制度，明确各类国土空间开发、利用、保护边界”，《自然生态空间用途管制办法(试行)》中指出“从自然生态空间用途管制的定位上，应当将管控措施覆盖到全部自然生态空间，同时展现管控的综合性；在管控的模式上，应当采用分级管理的模式；在管控的依据上，通过协调各空间规划，构建空间规划体系；在管控方式上，不仅注重指标的控制，更加注重空间的落地。”总体而言，自然生态空间用途管制的侧重点在于对可能改变自然生态空间主导功能的国土开发活动进行管控，以控制城镇建设活动、农业开发活动以及生态空间内部各地类用途转变。

针对现有自然生态空间用途管制理念，结合当前国家机构改革和空间规划体系重构，将本文前述“分区+管制”的理念融入自然生态空间用途管制制度，构建自然生态空间“分区管制”制度。首先，依托成立的国家自然资源部门统一自然生态空间分类标准，利用森林、草原、湿地等自然资源确权登记摸清自然资源本底，为划定自然生态空间打下坚实基础。其次，为达到生态空间管控落地的目的，建立自然资源质量与环境承载力评价制度，在保证自然生态空间规模总量的基础上，划定自然生态保护空间，落实到地块，实现了“指标+空间”模式运行；第三，在生态功能的国土空间内，针对自然资源评价、各空间规划以及生态保护红线、永久基本农田保护红线和城市开发边界数据分析，确定主导生态功能，在生态空间的基础上细化各类生态区，形成“1+N”式自然生态空间分区。其中“1”为生态保护红线范围内的生态空间，是生态空间保护“刚性空间”。“N”为生态保护红线范围外的生态空间，是在一定条件下可以转化为城镇空间、农业空间以生态空间内部地类之间相互转化，为生态空间保护“弹性空间”，实现了自然生态空间“刚性+弹性”结合；最后，在制定管制细则时，建议独立编制分区管制细则，使细则从国土空间规划独立出来，或者作为国土空间规划的地理组成部分，充分发挥自然生态空间“分区管制”的通则式作用。充分考虑尺度阈值，满足不同尺度下自然生态空间管控的需求，管制细则随尺度空间变小变得更为精细，在国家和省级尺度下将以国土空间为承载的人口、产业、投资、环保要求等纳入管制细则，并以文件形式加以规范化；在市县级尺度下自然生态空间管制细则将国土空间使用性质、建筑容量以及景观环境等纳入，并以法规条例形式加以规范。基于生态空间分区，针对“1”生态空间严格按照禁止开发区的要求进行管控；针对“N”生态空间，原则上按照限制开发要求进行管控。基于用途相容性进行分区管制细则制定，即确定生态空间分区的主导功能，设置相关的准入门槛，并以枚举、列表等形式明确允许、限制、禁止的产业以及项目类型清单，进而兼容功能相同的开发与保护活动，排斥不兼容的开发与保护活动，避免限定地块的最终用途，提高对自然生态空间管控的适应性、科学性与灵活性。从制定管制细则的形式上，力争从“直接管控”和“间接管控”方式双管齐下，其中“直接管控”就是以“1+N”生态空间分区为主体设置管制细则；“间接管控”就是以城镇空间和农业空间为主体，强化城镇开发边界内部空间和永久基本农田保护红线范围内部空间的管控，提高国土空间利用效率，满足社会经济发展需求，减少对生态空间的挤占。在生态空间内部之间，制定管制细则时，应有序引导有利于生态功能提升的方向转变，禁止不符合生态保护和有损生态功能的相互转化。

4 结论

本文为建立覆盖全部生态空间的用途管控，首先梳理了“分区管制”制度理论，分析了“分区管制”的起源与内涵，论述了“分区管制”内容以及实践特征；其次，总结出我国现行“分区管制”存在问题。最后，分析了自然生态空间的含义以及自然生态空间划定方法，将“分区管制”制度引入自然生态空间领域，丰富了“分区管制”制度理论体系，构建了“1+N”式的“刚性自然生态空间+弹性自然生态空间”分区模式，进而形成了“准入门槛+清单管理+转用许可”式管控模式，改变了传统“分区管制”管控到具体地块用途的模式，提高了规划的科学性、灵活性与可操作性，也为建立全域全类型国土空间管制制度提供借鉴。